Public salary bonus for rare languages upheld, but illegal secondment of staff confirmed: Court of Accounts decision partially annulled

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 17 decembrie 2014, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2014, reclamantul Ministerul Afacerilor Externe ("MAE"), în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea măsurilor dispuse la punctele II.1 şi II.2 din Decizia nr. 36/01.09.2014, precum şi a încheierii nr. 131/27.11.2014, ambele acte administrative fiind emise de Departamentul nr. IV al Curţii de Conturi a României.

1.2. Prin încheierea din 14 aprilie 2015, prima instanţă a respins cererea reclamantului, de introducere în cauză, în condiţiile art. 161 din Legea nr. 554/2004, a Institutului A. pentru Românii de Pretutindeni.

1.3. Prin sentinţa civilă nr. 2327 din 01 iulie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi a anulat în parte Decizia nr. 36/01.09.2014 emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi în ceea ce priveşte pct. 6 şi 10 şi încheierea nr. 131/27.11.2014 cu privire la măsurile dispuse la pct. II 1 şi II 2 emisă de pârâta Curtea de Conturi a României.

1.4. Împotriva sentinţei civile nr. 2327 din 01 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, calea de atac fiind înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 4 ianuarie 2017.

1.5. Prin încheierile din 2 februarie 2018 şi 16 martie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus introducerea în cauză, în calitate de intimaţi, a Institutului A. pentru Românii de Pretutindeni ("Institutul", "IEH") şi a Ministerului pentru Românii de Pretutindeni.

1.6. Prin decizia nr. 1905 din 11 mai 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, a casat sentinţa civilă nr. 2327 din 01 iulie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

1.7. Cauza a fost înregistrată, în rejudecare, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 august 2018, sub nr. x/2014*.

1.8. Prin încheierea din 23 octombrie 2018, instanţa de fond a constatat că Institutul A. pentru Românii de Pretutindeni şi Ministerul pentru Românii de Pretutindeni au calitatea de intervenienţi în cauză, în temeiul art. 78 C. proc. civ.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4994 din 3 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi şi intervenienţii Institutul A. pentru Românii de Pretutindeni şi Ministerul pentru Românii de Pretutindeni şi a anulat încheierea nr. 131/27.11.2014 şi, în parte, decizia nr. 36/01.09.2014 emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi în ceea ce priveşte abaterile de la pct. 6 şi 10 şi măsurile dispuse la pct. II.1 şi 2.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4994 din 3 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

Referitor la soluţia de anulare a măsurii dispuse la pct. II.1. din decizia nr. 36/2014, recurenta-pârâtă susţine greşita aplicare a Ordinului ministrului afacerilor externe nr. 772/2009, în raport de dispoziţiile art. XIV din O.U.G. nr. 35/2009, art. 10 din O.U.G. nr. 1/2010 şi art. 1 alin. (1) din Legea nr. 285/2010.

În opinia recurentei-pârâte, sporul salarial pentru limbi rare, de 10% din salariul de bază, a fost acordat în anul 2009 cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 495/2004, respectiv fără să existe dovada cerută de art. 14 din acest act normativ, în sensul că limba cunoscută, pentru care s-a stabilit sporul, este utilizată de beneficiarul sporului. Prin Ordinul MAE nr. 772/2009 au fost stabilite ca limbi străine de circulaţie internaţională doar engleza şi franceza, deşi o parte a personalului consular sau diplomatic folosea şi alte limbi străine de circulaţie internaţională. Ca atare, prin acest ordin s-a stabilit dreptul la acordarea sporului pentru limbi rare şi pentru limbile străine folosite în mod uzual în exercitarea funcţiilor diplomatice şi consulare.

Arată recurenta-pârâtă că sporul pentru limbi rare a fost acordat în continuare şi în anul 2010, contrar prevederilor O.U.G. nr. 1/2010, prin includerea în salariul de bază la data de 01.01.2010, precum şi în continuare, pe perioada 2011-2014. Introducerea sporului în salariul de bază aferent anului 2010, fără respectarea prevederilor legale, a generat efectuarea de cheltuieli bugetare nelegale în anii următori, 2012 şi 2013, chiar dacă nu a mai fost acordat ca element distinct, fiind inclus în salariul de bază.

Recurenta-pârâtă reiterează şi argumentele referitoare la caracterul normativ al OMAE nr. 772/2009, susţinând inopozabilitatea acestuia faţă de Curtea de Conturi, pe de-o parte ca urmare a nepublicării lui în Monitorul Oficial şi, pe de altă parte, în măsura în care s-ar aprecia că ordinul are caracter individual, inopozabilitatea este dată de specificul activităţii derulate de pârâtă. Consideră recurenta că invocarea de către reclamantul MAE a actelor proprii emise echivalează cu invocarea propriei culpe, iar susţinerea instanţei de fond, în sensul că pârâta trebuie să aibă în vedere Ordinul MAE nr. 772/2009, câtă vreme acesta nu a fost anulat sau revocat, paralizează efectele controlului derulat de Curtea de Conturi a României.

Referitor la soluţia de anulare a măsurii dispuse la pct. II.2. din Decizia nr. 36/2014, susţine recurenta-pârâtă că invocarea de către instanţa de fond a prevederilor art. 45-47 din Codul muncii nu este relevantă faţă de constatările Curţii de Conturi cu privire la încălcarea art. 2 lit. t) şi art. 9 alin. (6) din O.G. nr. 119/1999, art. 4 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, art. 6 alin. (1) şi (4), art. 8, art. 26 alin. (1), art. 28 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 284/2010, art. 12 alin. (3) şi art. 15 alin. (1) - (3) din O.U.G. nr. 96/2012.

Astfel, abaterea reţinută la pct. 10 din Decizia nr. 36/2014 constă în angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata, în anul 2013 a unor drepturi salariale care au fost acordate fără respectarea cadrului legal aplicabil IEH, personalului detaşat din sectorul privat, de la societăţi comerciale cu răspundere limitată, pe funcţii care nu au fost aprobate de ordonatorul principal de credite.

Arată recurenta-pârâtă că, potrivit H.G. nr. 8/2013, Institutul avea aprobate 40 de posturi, însă nu avea aprobate funcţiile şi nivelul salarial aferent fiecărei funcţii, conform Legii nr. 284/2010 şi nici cerinţele pentru ocuparea posturilor. În acest context, parte din personalul Institutului nu a fost angajat prin concurs, ci prin detaşare de la societăţi comerciale din sectorul privat, pe funcţii care nu au fost aprobate de ordonatorul de credite MAE, iar drepturile salariale ale personalului detaşat au fost stabilite prin decizii ale conducerii institutului, fără respectarea cadrului legal.

Învederează recurenta-pârâtă că, începând cu data de 11.11.2013, a intrat în vigoare H.G. nr. 857/2013 referitoare la organizarea şi funcţionarea Institutului, iar prin Ordinul ministrului delegat pentru românii de pretutindeni a fost aprobat un stat de funcţii. Totuşi, până la data de 31.12.2013 nu au fost întocmite nici statul de personal şi nici fişele de post, nivelul de salarizare fiind stabilit prin decizii ale conducerii Institutului, iar posturile au fost ocupate tot de personal detaşat de la societăţi comerciale cu răspundere limitată. Din cele 40 de posturi aprobate, 18 posturi au fost ocupate prin detaşare, iar deciziile de aprobare a detaşărilor nu au fost avizate pentru controlul financiar preventiv şi nici pentru legalitate.

Consideră recurenta-pârâtă că greşit a reţinut instanţa de fond că, prin detaşarea de personal, Institutul s-a încadrat în numărul de posturi stabilit prin H.G. nr. 8 din 15.01.2013, care privea organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe, fără a observa că prevederile H.G. nr. 857/2013, prin care se reglementa organizarea şi funcţionarea Institutului, au intrat în vigoare abia la data de 11.11.2013.

Pentru a sprijini criticile sale, recurenta-pârâtă reiterează situaţia detaliată, din cuprinsul întâmpinării de la fond, cu privire la abaterile constatate cu privire la angajarea şi plata cheltuielilor reprezentând drepturi salariale acordate fără respectarea cadrului legal, arătând, în esenţă, că: (i) în perioada 15.01 - 17.11 2013 s-au constatat abateri referitoare la neaprobarea statului de funcţii, a statului de personal şi a fişelor de post; angajarea personalului prin detaşare, iar nu prin concurs; stabilirea drepturilor salariale prin decizii ale conducerii Institutului; (ii) în perioada 18.11.2013 - 31.12.2013 s-au constatat abateri referitoare la neîntocmirea statului de personal şi a fişelor de post până la data de 31.12.2013; continuarea ocupării posturilor prin detaşare; neavizarea pentru controlul financiar preventiv şi pentru legalitate a deciziilor de aprobare a detaşării şi a nivelului drepturilor salariale.

Apreciază recurenta-pârâtă că, astfel, nu a fost respectat scopul O.U.G. nr. 34/2009 de a reduce cheltuielile bugetare în anul 2009, câtă vreme, deşi era suspendată ocuparea prin concurs a posturilor vacante din cadrul autorităţilor publice, totuşi posturile Institutului au fost ocupate prin detaşarea personalului din sectorul privat, în unele cazuri cu salarii mai mari.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, apreciind că sentinţa instanţei de fond este legală şi temeinică.

Cât priveşte criticile pârâtei referitoare la sporul pentru limbi rare, reclamantul susţine că în cauză nu s-a relevat o greşită aplicare a Ordinului MAE nr. 772/2009 şi solicită a fi avute în vedere considerentele din deciziile ÎCCJ-SCAF nr. 2721/2015, nr. 2487/2015 şi nr. 165/2016, care au autoritate de lucru interpretat în sensul că ordinul amintit este valid şi stă la baza calculării salariului angajaţilor ministerului, beneficiari ai sporului pentru limbi rare, şi ulterior anului 2010.

Referitor la cea de-a doua categorie de critici expuse de pârâtă, intimatul-reclamant consideră a fi corecte aspectele reţinute de instanţa de fond cu privire la imposibilitatea Institutului de a se substitui Guvernului în aprobarea statului de funcţii şi a celorlalte măsuri invocate în Decizia nr. 36/2014. Pentru ca Institutul să-şi desfăşoare activitatea, singura soluţie identificată a fost aceea a detaşării de personal pe posturile vacante, existente şi bugetate, fiind detaşaţi salariaţi cu experienţa necesară atingerii obiectivelor Institutului. Aceste posturi existau şi în vechea structură, conform statutului de funcţii din 2004, fiind preluate pentru detaşări până la intrarea în vigoare a H.G. nr. 857/2013, astfel că, şi în condiţiile suspendării organizării concursurilor de angajare, nu exista o presiune asupra bugetului de stat.

Arată intimatul-reclamant că, după apariţia H.G. nr. 857/2013 privind organizarea şi funcţionarea Institutului, începând cu data de 18.11.2013 au fost întocmite fişe de post pentru funcţiile prevăzute în noul stat de funcţii, cu respectarea H.G. nr. 8/2013, în limita celor 40 de posturi şi având în vedere posturile ocupate de persoanele care beneficiau de contracte individuale de muncă, astfel fiind respectată schema organizatorică.

În ceea ce priveşte nivelul de salarizare, acesta a fost stabilit prin decizii ale conducerii Institutului, cu respectarea prevederilor O.G. nr. 10/2008 privind nivelul salariilor de bază şi al altor drepturi ale personalului bugetar salarizat şi a titlului X al bugetului Institutului.

Referitor la necesitatea şi obligativitatea vizei de legalitate pentru deciziile de detaşare, susţine intimatul-reclamant că legislaţia prevede doar obligativitatea vizei pentru controlul financiar preventiv ("CFP"), viza pentru legalitate fiind solicitată doar în cazul în care este solicitată de controlul financiar preventiv.

Referitor la abaterile de la dispoziţiile legale, invocate de recurenta-pârâtă, intimatul susţine că: prevederile art. 1 alin. (3) şi art. 39 alin. (2) lit. a) din Codul muncii nu au legătură cu cauza, neprivind procedura angajării prin detaşare; art. 14 alin. (1) şi art. 22 din Legea nr. 500/2002 au fost respectate atât în privinţa destinaţiei, cât şi a încadrării cheltuielilor de personal în limitele legale, conform execuţiei bugetare pe anul 2013; art. 6 alin. (2) din H.G. nr. 162/1998 a fost abrogat, în prezent Institutul funcţionând în baza H.G. nr. 857/2013; art. 6 alin. (1) şi (4), art. 8, art. 26 alin. (1), art. 28 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 284/2010 au fost respectate prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 857/2013, iar art. 12 alin. (3) şi art. 15 alin. (1) - (3) din O.U.G. nr. 96/2012 au fost puse în aplicare prin intrarea în vigoare a aceleiaşi hotărâri de guvern; art. 1 alin. (1) şi art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 286/2011 nu au putut fi puse în aplicare din cauza efectelor O.U.G. nr. 34/2009, prin care s-a interzis scoaterea la concurs sau examen a posturilor vacante din instituţiile publice; pct. 3.2.1.1 din ROF a fost respectat prin aprobarea statului de funcţii în luna noiembrie 2013, fişele de post au fost întocmite, iar statul de personal a fost întocmit şi aprobat în cursul lunii iulie 2014.

Mai arată intimatul-reclamant că nu este întemeiat nici motivul de recurs referitor la existenţa unei presiuni asupra bugetului, câtă vreme salariile stabilite de conducerea Institutului s-au încadrat în bugetul aprobat, iar statul de funcţii şi organigrama au fost respectate, neexistând un prejudiciu concret adus bugetului de stat.

4.2. Pentru intimatul-intervenient Departamentului pentru Românii de Pretutindeni a depus întâmpinarea Secretariatul General al Guvernului, solicitând respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.

În ceea ce priveşte motivele de recurs invocate la pct. 2.1. din cerere, referitoare la nerespectarea art. 2 lit. t) şi art. 9 alin. (6) din O.G. nr. 119/1999 în raport de art. 4 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, susţine că în mod corect instanţa de fond a reţinut că au fost respectate atât destinaţia, cât şi încadrarea în limitele legale a cheltuielilor de personal, conform execuţiei bugetare pentru anul 2013.

Referitor la pct. 2.2. din recurs, referitor la abaterea constând în angajarea, ordonanţarea, lichidarea şi plata unor drepturi salariale aferente anului 2013, fără respectarea cadrului legal referitor la detaşare, arată că dispoziţiile art. 45-47 din Codul muncii nu disting şi nu interzic detaşarea angajaţilor din mediul privat la instituţiile publice, în ceea ce priveşte personalul contractual. Astfel, distincţia făcută de Curtea de Conturi a României reprezintă o discriminare şi o încălcare a principiului unde legea nu distinge nici noi nu distingem.

Arată intimatul-intervenient că nivelul de salarizare a fost stabilit prin decizii ale conducerii Institutului cu respectarea O.G. nr. 10/2008, preluând statul de funcţii nr. 4/267 din 11.06.2004. Până la data intrării în vigoare a H.G. nr. 857/2013, adică 08.11.2013, au fost respectate dispoziţiile art. II din O.U.G. nr. 10/2008, deoarece ordonatorul principal de credite nu putea să se substituie Guvernului în adoptarea de hotărâri.

În opinia intimatului-intervenient, nici pct. 2.3. din recurs nu este fondat, câtă vreme, până la adoptarea H.G. nr. 857/2013, au fost în vigoare şi s-au aplicat dispoziţiile art. II din O.U.G. nr. 10/2008, iar la data de 18.11.2013 a fost aprobat statul de funcţii prin ordin de ministru. Persoanele cu contract individual de muncă aveau atribuţii de întreţinere şi îngrijire a spaţiilor din cadrul IEH, şi, conform hotărârii de guvern, funcţiile au fost împărţite în personal cu studii medii, având aceste atribuţii şi personal cu studii superioare, având atribuţii de suport şi de specialitate. Referitor la obligativitatea vizei de legalitate pentru deciziile de detaşare, arată intimatul-intervenient că legislaţia prevede doar obligativitatea vizei pentru controlul financiar preventiv, viza pentru legalitate fiind solicitată doar în cazul în care este solicitată de controlul financiar preventiv.

Referitor la pct. 2.5. din recurs, consideră intimatul-intervenient că pârâta reiterează aspectele din fond, prezentându-le într-un mod eronat, întrucât la nivelul Institutului au fost aprobate funcţiile şi nivelul salarial aferent fiecărei funcţii, conform prevederilor Legii cadru nr. 284/2010, iar după apariţia H.G. nr. 857/2013 privind organizarea şi funcţionarea Institutului, au fost întocmite fişele de post pentru funcţiile prevăzute în noul stat de funcţii, fără a se crea presiune la bugetul de stat, întrucât statul de funcţii s-a încadrat în numărul de posturi stabilit prin Legea nr. 8/2013, preluând statul de funcţii nr. 4/267 din 11.06.2004, depus la dosar

Arată că IEH funcţiona cu personal contractual cu studii medii şi cu personal detaşat în temeiul art. 45-47 din Codul muncii, întrucât la acel moment nu se puteau face încadrări, în condiţiile în care au fost suspendare organizarea de concursuri şi încadrarea în sistemul bugetar, conform O.U.G. nr. 34/2009. Singura modalitate identificată de conducerea Institutului pentru a putea desfăşura activitatea era aceea a detaşării de personal pe posurile vacante, existente şi bugetate, fiind detaşaţi salariaţi cu pregătirea şi experienţa necesară obiectivelor şi scopului Institutului, respectiv un economist, un consilier juridic, un casier, referenţi, experţi în derularea de proiecte, posturi care existau în statul de funcţii anterior, din 2004.

5. Alte aspecte procedurale

La termenul de judecată din 8 iunie 2022, Înalta Curte a luat act de împrejurarea că, în temeiul O.U. G. nr. 68/2019, Ministerul pentru Românii de Pretutindeni şi Institutul A. pentru Românii de Pretutindeni au fost desfiinţate, activitatea acestor entităţi fiind preluată de Departamentul pentru Românii de Pretutindeni.

În consecinţă, s-a dispus rectificarea citativului cauzei în recurs, în sensul că, Departamentului pentru Românii de Pretutindeni îi revine calitatea de intimat-intervenient.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la abaterea de la pct. 6 şi măsura de la pct. II.1. din Decizia nr. 36/01.09.2014, Înalta Curte constată că motivele recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României sunt nefondate, astfel că va menţine soluţia de anulare dispusă de instanţa de fond cu privire la decizia şi încheierea contestate.

În esenţă, abaterea consemnată la pct. 6 din Decizia nr. 36/01.09.2014 se referă la angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata în anul 2013 a unor drepturi de personal necuvenite, respectiv acordarea sporului pentru cunoaşterea şi utilizarea în activitate a unei limbi rare în condiţiile Ordinului MAE nr. 772/2009, care, în opinia pârâtei, contravine dispoziţiilor Legii nr. 495/2004. Totodată, s-a arătat că această pretinsă greşită stabilire a cuantumului drepturilor salariale s-a perpetuat, începând cu anul 2009 când a fost emis ordinul amintit, în anii 2010-2013, prin includerea sporului pentru limbi rare în cuantumul salariului de bază cuvenit personalului consular şi diplomatic.

În recurs, pârâta Curtea de Conturi a reiterat argumentele referitoare la nelegalitatea OMAE nr. 772/2009 în raport de prevederile art. 14 din Legea nr. 495/2004, pe care instanţa de fond le-a constatat a fi neîntemeiate.

Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod just că stabilirea şi plata acestui spor de către reclamant s-a realizat în mod legal, cu respectarea prevederilor art. 14 (abrogat ulterior prin Legea nr. 330/2009) din Legea nr. 495/2004 privind salarizarea şi alte drepturi băneşti ale personalului din administraţia centrală a Ministerului Afacerilor Externe şi de la misiunile diplomatice, oficiile consulare şi institutele culturale româneşti din străinătate, care stipula că:

"Membrii Corpului diplomatic şi consular al României care lucrează în centrala Ministerului Afacerilor Externe şi cunosc una sau mai multe limbi străine rare, altele decât cele de circulaţie internaţională, pe care le folosesc în exercitarea funcţiei diplomatice sau consulare, beneficiază de un spor de 10% calculat asupra salariului de bază corespunzător funcţiei de încadrare, în condiţiile prevăzute prin ordin al ministrului afacerilor externe". Aşadar, legiuitorul a lăsat la latitudinea MAE stabilirea condiţiilor de acordare a sporului în discuţie, fără a prevedea criterii de determinarea limbilor străine rare.

În consecinţă, stabilirea şi plata sporului pentru limbi rare în cuantum de 10% s-a realizat în condiţiile prevăzute prin Ordinul nr. 772/2009 al ministrului afacerilor externe, prin care s-au stabilit limbile străine de circulaţie internaţională (engleza şi franceza), s-a stabilit competenţa Direcţiei Generale Resurse Umane de a verifica documentele care certifică cunoaşterea limbilor străine rare, altele decât cele de circulaţie internaţională, şi s-a stabilit competenţa conducerii direcţiilor în care îşi desfăşoară activitatea angajaţii Ministerului Afacerilor Externe de a certifica utilizarea, de către aceştia, în exercitarea funcţiei, a uneia sau mai multor limbi străine rare.

Prin urmare, acest spor fiind legal acordat în anul 2009, a fost în mod corect inclus în salariul de bază al personalului Ministerului Afacerilor Externe stabilit începând cu 1 ianuarie 2010, potrivit dispoziţiilor art. 30 din Legea - cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, precum şi Notelor prevăzute la pct. 1 din Anexele nr. V/1 şi V/2 din acelaşi act normativ, care precizau expres că în coeficientul de ierarhizare "sunt cuprinse salariul de merit, indemnizaţia de conducere, spor de confidenţialitate, sporul de stabilitate, sporul de limbi străine, sporul de vechime în muncă". În continuare, acest spor a făcut parte din salariul de bază al personalului MAE şi pe anii următori, inclusiv anul 2013, ce face obiectul analizei în prezenta cauză.

În mod corect instanţa de fond a reţinut că OMAE nr. 772/2009 nu a fost anulat ori revocat, astfel că efectele sale sunt opozabile Curţii de Conturi, care trebuia să îl aibă în vedere la efectuarea controlului şi emiterea deciziei. Înalta Curte nu va primi criticile recurentei-pârâte, prin care aceasta invocă o pretinsă inopozabilitate datorată nepublicării ordinului în Monitorul Oficial, reţinând că, prin decizia nr. 2721/2015, pronunţată în dosarul nr. x/2015, ÎCCJ-SCAF a constatat că acest ordin nu are, prin raportare la sfera de aplicare, natura unui act administrativ normativ, ci a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, astfel că nu este supus cerinţei publicării. Totodată, nici invocarea specificului activităţii Curţii de Conturi nu este de natură a schimba această concluzie, recurenta-pârâtă fiind obligată ca, la desfăşurarea controlului asupra modului de ordonanţare şi lichidare a unor cheltuieli, să aibă în vedere întreg cadrul normativ de reglementare din perioada în care au fost angajate cheltuielile respective.

Înalta Curte mai constată că includerea sporului menţionat în salariul de bază începând cu data de 01.01.2010, respectiv plata acestuia în anii 2010, 2011 şi 2012 a făcut obiectul altor controale ale Curţii de Conturi, finalizate prin constatări similare celor care au stat la baza măsurii de la pct. II.1 din Decizia nr. 36/2014. Deciziile anterioare ale Curţii de Conturi au fost supuse controlului judiciar în contencios administrativ, iar prin decizia nr. 2721/9.07.2015, decizia nr. 2487/15.06.2015 şi decizia nr. 1659/201, pronunţate de ÎCCJ-SCAF, s-a statuat, în mod definitiv, asupra legalităţii includerii sporului menţionat în salariul de bază, începând cu data de 01.01.2010, în temeiul Legii nr. 330/2009 şi a O.U.G. nr. 1/2010 şi plăţii acestuia, ca parte a salariului de bază.

Având în vedere considerentele anterior expuse şi în considerarea puterii de lucru judecat a deciziilor ÎCCJ -SCAF, rezultă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre legală de anulare a măsurii de recuperare a presupusului prejudiciu cauzat prin plata drepturilor salariale corespunzătoare sporului pentru limbi rare, inclus în salariul de bază, recursul declarat de pârâtă fiind nefondat cu privire la această măsură.

II. 2. Referitor la abaterea de la pct. 10 şi măsura de la pct. II.2. din Decizia nr. 36/01.09.2014, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României este fondat şi conduce la reformarea parţială a sentinţei atacate.

Prin H.G. nr. 8 din 15.01.2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe, s-a prevăzut, la art. 21, că:

"În subordinea M.A.E. şi în coordonarea ministrului delegat pentru românii de pretutindeni funcţionează Institutul "A." pentru românii de pretutindeni, instituţie publică cu personalitate juridică."

La data de 11 noiembrie 2013 au intrat în vigoare prevederile H.G. nr. 857/2013 privind organizarea şi funcţionarea Institutului "A." pentru Românii de Pretutindeni, care prevede în art. 6 că "Personalul Institutului este personal contractual, iar salarizarea acestuia se face în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 284/2010".

Prin Ordinul ministrului delegat pentru românii de pretutindeni nr. 1766/18.11.2013 a fost aprobat un stat de funcţii (categoriile de funcţii contractuale pe structura organizatorică şi nivelul studiilor pentru fiecare din aceste funcţii).

Prin Decizia nr. 36/2014, recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României a constatat o serie de deficienţe referitoare la angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata în anul 2013 a unor drepturi salariale, reţinând următoarele:

a) pentru perioada 15.01.2013 - 17.11.2013:

- Institutul nu a avut aprobate în această perioadă statul de funcţii, statul de personal şi nici fişele de post; nu era aprobate funcţiile şi nivelul salarial aferent fiecărei funcţii, contrar prevederilor Legii - cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, nici cerinţele pentru ocuparea posturilor;

- o parte din personalul Institutului nu a fost angajat prin concurs, ci a fost detaşat de la societăţi comerciale din sectorul privat, pe funcţii care nu au fost aprobate de ordonatorul principal de credite şi pentru care nu a fost stabilit nivelul salarial corespunzător prevederilor Legii - cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice;

- drepturile salariale ale personalului detaşat au fost stabilite prin decizii ale conducerii Institutului, fără respectarea cadrului legal aplicabil entităţii, în lipsa statului de funcţii, a statului de personal şi a fişelor de post.

b) pentru perioada 18.11.2013 - 31.12.2013:

- posturile în cadrul Institutului au fost ocupate tot prin detaşarea personalului de la societăţi comerciale cu răspundere limitată;

- în lipsa unui stat de personal aprobat, nivelul de salarizare a fost stabilit prin decizii ale conducerii institutului;

- nu au fost avizate pentru control financiar preventiv şi nici pentru legalitate deciziile de aprobare a detaşărilor şi a nivelului drepturilor salariale; au fost identificate şi cazuri în care personalul a fost detaşat fără decizie şi fără stabilirea nivelului drepturilor salariale. De asemenea, în deciziile emise pentru personalul detaşat, căruia nu i s-a păstrat nivelul salariat avut la entitatea de la care s-a detaşat, nu este invocată baza legală pentru acordarea drepturilor salariale.

Analizând aceste constatări ale Curţii de Conturi a României în raport de apărările intimatului-reclamant şi de considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare în speţă a normelor de drept material incidente.

Astfel, prin H.G. nr. 8/15.01.2013 s-a prevăzut funcţionarea Institutului "A." pentru românii de pretutindeni în subordinea MAE şi în coordonarea ministrului delegat pentru relaţiile cu românii de peste hotare şi s-a prevăzut, în Anexa nr. 2, un număr de 40 de posturi. Cu toate acestea, din luna ianuarie 2013 până în noiembrie 2013, când a intrat în vigoare H.G. nr. 857/2013 (care reglementează organizarea şi funcţionarea Institutului) şi a fost adoptat Ordinul ministrului delegat pentru românii de pretutindeni nr. 1766/18.11.2013, nu au fost întocmite şi aprobate statul de funcţii, statul de personal, cerinţele posturilor, fişele de post şi nici nivelul salarial aferent fiecărei funcţii, conform Legii nr. 284/2010. Chiar şi după adoptarea ordinului menţionat au continuat să subziste majoritatea acestor lipsuri, întrucât ordinul a aprobat doar statul de funcţii, chiar intimatul-reclamant recunoscând că statul de personal a fost întocmit şi aprobat abia în cursul lunii iulie 2014.

În pofida acestor omisiuni, precum şi în contextul suspendării prin O.U.G. nr. 34/2009 a ocupării prin concurs a posturilor vacante din cadrul autorităţilor publice, Institutul a procedat la angajarea de personal prin detaşarea de la societăţi comerciale private şi la stabilirea nivelului salarial prin decizii ale conducerii, fără ca deciziile de aprobare a detaşării şi drepturilor salariale să fie avizate pentru controlul financiar preventiv şi pentru legalitate.

Referitor la angajarea personalului prin detaşare, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 284/2010:

"Încadrarea şi promovarea personalului plătit din fonduri publice pe funcţii, grade sau trepte profesionale se fac potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale Guvernului sau act administrativ al ordonatorului principal de credite."; în consecinţă, instanţa de recurs constată că niciun fel de angajări nu erau posibile în cadrul Institutului anterior stabilirii, conform legii şi de către autoritatea publică competentă, a statului de funcţii, a statului de personal, a cerinţele posturilor şi fişelor de post, precum şi a nivelului salarial aferent fiecărei funcţii, intimatul-reclamant nesusţinând un text de lege care să înlăture norma legală precitată şi să permită o acţiune diferită.

Menţionarea în cuprinsul H.G. nr. 8/2013 a încadrării Institutului cu un număr de 40 de posturi nu era suficient pentru ca această entitate să procedeze la angajarea de personal, câtă vreme nu erau stabilite tipul posturilor respective şi cerinţele de angajare, precum şi nivelul salarial al funcţiilor ocupate. Nici argumentul că, până la data intrării în vigoare a prevederilor H.G. nr. 8/2013, entitatea avusese aprobate un număr de 70 de posturi, în baza prevederilor H.G. nr. 1040/2011 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe, nu poate fi primit, câtă vreme H. G. nr. 8/2013 reducea acest număr la 40 de posturi şi nu prevedea preluarea/identitatea, chiar şi parţială, între cele 40 de posturi aprobate începând cu data de 15.01.2013 şi numărul de posturi existente anterior. Totodată, statul de funcţii întocmit anterior sub nr. x/11.06.2014, invocat de reclamant şi intervenient, cuprinde un număr de 24 de posturi.

Nici argumentul unei pretinse pasivităţi a Guvernului în a reglementa organizarea şi funcţionarea IEH nu poate constitui o justificare legală a acţiunilor Institutului de angajare de personal în lipsa statului de funcţii, a statului de personal, a cerinţele posturilor şi fişelor de post, precum şi a nivelului salarial aferent fiecărei funcţii, cu atât mai mult cu cât, şi după adoptarea H.G. nr. 857/2013, care reglementează organizarea şi funcţionarea Institutului, nu au fost realizate şi aprobate, până la data de 31.12.2013, statul de personal, cerinţele posturilor, fişele de post şi nici nivelul salarial aferent fiecărei funcţii, conform Legii nr. 284/2010.

Argumentul intimatului-reclamant, confirmat şi de instanţa de fond, prin care se invocă incidenţa în cauză a prevederilor art. 45-47 din Codul muncii pentru a susţine legalitatea detaşărilor din mediul privat, nu are relevanţă în speţă. Deşi este reală susţinerea intimatului-reclamant că aceste texte de lege, cu caracter general, nu introduc interdicţii cu privire la sursa privată sau publică a mediului din care provin angajaţii detaşaţi, ceea ce se relevă în speţă este lipsa cadrului normativ şi formal necesar angajării personalului în cadrul Institutului, indiferent de modalitatea aleasă (prin detaşare sau chiar prin concurs, în condiţiile suspendării acestei din urmă proceduri conform O.U.G. nr. 34/2009). Câtă vreme, în perioada 15.01.2012 - 11.11.2013 nu a fost aprobată hotărârea de guvern privind organizarea şi funcţionarea Institutului, iar ulterior, până la data de 31.12.2013, a fost aprobat doar statul de funcţii, dar nu şi statul de personal, cerinţele posturilor, fişele de post şi nivelul salarial aferent fiecărei funcţii, atunci Institutul nu putea proceda la angajarea de personal prin emiterea de către conducere a deciziilor de aprobare a detaşării unor angajaţi de la societăţi comerciale private în cadrul Institutului.

Este de reţinut că, la 31.12.2013, din cele 40 de posturi aprobate în cadrul IEH, un număr de 20 erau ocupate de personal angajat cu contract de muncă, iar 18 au fost ocupate prin detaşare. Argumentul intimaţilor în sensul încadrării cheltuielilor cu cei 38 de angajaţi în bugetul aprobat al IEH pe anul 2013 nu poate înlătura nelegalitatea acţiunilor Institutului, în condiţiile în care art. 14 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 stipulează că cheltuielile bugetare au destinaţie precisă şi limitată şi sunt determinate de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale, precum şi că nici o cheltuiala nu poate fi înscrisă în bugete şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu exista baza legală pentru respectiva cheltuiala.

Cât priveşte stabilirea drepturilor salariale aferente personalului Institutului, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 284/2010:

"Gestiunea sistemului de salarizare a personalului din instituţiile şi autorităţile publice se asigură de fiecare ordonator principal de credite.", iar potrivit alin. (4) din acelaşi articol, ordonatorilor principali de credite au obligaţia să stabilească salariile de bază, soldele funcţiilor de bază/salariile funcţiilor de bază, indemnizaţiile lunare de încadrare, sporurile, alte drepturi salariale în bani şi în natură stabilite potrivit legii, să asigure promovarea personalului în funcţii, grade şi trepte profesionale şi avansarea în gradaţii, în condiţiile legii, astfel încât să se încadreze în sumele aprobate cu această destinaţie în bugetul propriu. Totodată, art. 28 alin. (2) dispune că salariile de bază ale personalului încadrat în funcţii specifice, care nu sunt prevăzute în prezenta lege, se stabilesc de ordonatorii principali de credite, prin asimilare cu funcţiile şi salariile de bază prevăzute în anexele la prezenta lege şi aplicabile categoriei de personal respective, cu avizul Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, al Ministerului Finanţelor Publice şi al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru funcţionarii publici.

Or, Institutul "A." pentru românii de pretutindeni nu avea calitatea de ordonator de credite, astfel că nu putea să dispună, prin decizii ale conducerii, cu privire la stabilirea nivelului salariilor de bază şi al sporurilor angajaţilor săi. Această atribuţie revenea primar intimatului-reclamant MAE, conform art. 5 din H.G. nr. 8/2013, fiind preluată de ministrul delegat pentru relaţiile cu românii de peste hotare, care, potrivit art. 6 alin. (2) din acelaşi act, îndeplineşte atribuţiile ordonatorului principal de credite al MAE în domeniul relaţiilor cu românii de pretutindeni.

Cât priveşte vizele pentru controlul financiar preventiv şi pentru legalitate, instanţa de fond a valorificat greşit argumentul intimatului-reclamant, prin care s-a susţinut că viza pentru CFP nu a putut fi obţinută întrucât postul aferent era vacant, iar viza de legalitate nu este obligatorie, fiind necesară doar dacă o solicita controlul financiar preventiv. Chiar şi aşa fiind, Înalta Curte constată că motivele pentru care era vacant postul persoanei responsabile cu controlul financiar preventiv (rezilierea contractului ca urmare a constatării neîndeplinirii corecte a atribuţiilor de serviciu) nu justifică neîndeplinirea acestei proceduri obligatorii, Institutul având posibilitatea de a aştepta ocuparea funcţiei, cu atât mai mult cu cât de solicitarea CFP depindea şi obţinerea vizei de legalitate.

De asemenea, Înalta Curte constată că este întemeiată şi susţinerea recurentei-pârâte cu privire la efectele pe care angajările în cadrul Institutului le produc în raport de dispoziţiile O.U.G. nr. 34/2009; câtă vreme prin acest act normativ s-a dispus suspendarea concursurilor de angajare a personalului în instituţiilor publice, în vederea reducerii volumului cheltuielilor bugetare, utilizarea instituţiei detaşării de către Institut şi introducerea în sistemul public a unor angajaţi din sistemul privat a ocolit aceste dispoziţii legale şi a produs un efect contrar celui vizat de legiuitor.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că, prin angajarea şi plata cheltuielilor aferente drepturilor salariale stabilite pentru persoanele angajate prin detaşare în cadrul Institutului, în lipsa bazei legale, au fost încălcate dispoziţiile art. 14 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002, art. 6 alin. (1) şi (4), art. 8, art. 26 alin. (1), art. 28 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 284/2010, art. 6 din H.G. nr. 857/2013, a căror aplicare în cauză a fost greşit făcută de instanţa de fond.

În consecinţă, constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, va casa în parte sentinţa recurată şi va respinge, ca neîntemeiată, cererea privind anularea încheierii nr. 131/27.11.2014 şi a Deciziei nr. 36/01.09.2014, emise de pârâtă, în ceea ce priveşte abaterea de la pct. 10 şi măsura de la pct. II.2 din decizie, menţinând restul dispoziţiilor sentinţei, referitoare la soluţia de anulare a încheierii nr. 131/27.11.2014 şi a Deciziei nr. 36/01.09.2014 în ceea ce priveşte abaterea de la pct. 6 şi măsura de la pct. II.1 din decizie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 4944 din 3 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată, şi rejudecând:

Respinge, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României şi intervenientul Departamentul pentru Românii de Pretutindeni, privind anularea încheierii nr. 131/27.11.2014 şi a Deciziei nr. 36/01.09.2014, emise de pârâtă, în ceea ce priveşte abaterea de la pct. 10 şi măsura de la pct. II.2 din decizie.

Menţine dispoziţiile din sentinţa recurată, referitoare la soluţia de anulare a încheierii nr. 131/27.11.2014 şi a Deciziei nr. 36/01.09.2014, emise de pârâtă, în ceea ce priveşte abaterea de la pct. 6 şi măsura de la pct. II.1 din decizie.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iunie 2022.