Annulment of government decision granting energy benefits for violation of legal hierarchy and lack of superior legal basis

Şedinţa publică din data de 27 iunie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal la data de 23 iulie 2020, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea în integralitate a H.G. nr. 1041/2003, cu cheltuieli de judecată.

În cauză au formulat cereri de intervenţie principală B. S.A., Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A. şi D. S.A. şi cereri de intervenţie accesorie, în sprijinul pârâtului, E., F., Sindicatul Energeticienilor din Reţelele Electrice Judeţ Hunedoara, Sindicatul Electrica, Federaţia Naţională a Sindicatelor din Electricitate Phoenix, G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV. şi WW..

La termenul de judecată din data de 20 aprilie 2021, instanţa de fond a încuviinţat în principiu toate cererile de intervenţie.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 670 din 28 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii acţiunilor în anulare (acţiunea principală şi cererile de intervenţie principală), lipsei calităţii procesuale active a intervenientelor principale, lipsei interesului intervenientelor principale;

- a respins ca nefondate cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. şi cererile de intervenţie principală formulate de intervenienţii B. S.A., Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A. şi D. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General;

- a admis cererile de intervenţie accesorie, în favoarea Guvernului României, formulate de intervenienţii E., F., Sindicatul Energeticienilor din Reţelele Electrice Judeţ Hunedoara, Sindicatul Electrica, Federaţia Naţională a Sindicatelor din Electricitate Phoenix, G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV. şi WW..

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 670 din 28 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs principal reclamanta A. S.A. şi intervenientele D. S.A. şi Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A., precum şi recurs incident pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General.

3.1. Reclamanta A. S.A. a declarat recurs principal, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

Arată că a invocat următoarele motive de nelegalitate ale actului contestat:

• H.G. nr. 1041/2003 încalcă principiul ierarhiei actelor juridice prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative;

• H.G. nr. 1041/2003 este nelegală întrucât a fost adoptată în lipsa avizului consultativ prevăzut obligatoriu de Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social;

• H.G nr. 1041/2003 aduce atingere dreptului de proprietate aşa cum este reglementat de Constituţie, C. civ. şi CEDO.

Prin adoptarea H.G. nr. 1041/2003 se încalcă dispoziţiile Legii nr. 31/1990 privind societăţile, respectiv scopul pentru care se constituie o societate.

Pe fond, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea formulată de reclamantă, în esenţă, instanţa reţinând (eronat) următoarele:

- chiar dacă facilitatea ar fi fost reglementată prin lege şi nu prin hotărâre a Guvernului, finalitatea ar fi fost aceeaşi, respectiv reclamanta ar fi fost nevoită să suporte aceste cheltuieli;

- H.G. nr. 1041/2003, prin obiectul său, nu se încadrează în dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 109/1997, respectiv nu reglementează relaţiile de muncă şi nici funcţionarea agenţilor economici;

- reclamanta nu a făcut dovada că acordarea acestei facilităţi i-ar îngreuna sau bloca activitatea ci doar o diminuare a profitului;

- acordarea facilităţii este "o măsură de tradiţie în sistemul nostru de drept"

I. "Instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti" - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Astfel, primul motiv de nelegalitate invocat, respectiv încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi reluat în art. 108 (fost 107) din Constituţie, a fost soluţionat în mod eronat de către instanţa de fond, printr-o imixtinune nepermisă a instanţei se fond în atribuţiile puterii legislative.

Aşa cum a arătat, principiul ierarhiei actelor juridice este consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative care, la alin. (3) al art. 4, intitulat "Ierarhia actelor normative" prevede că: "Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă."

Art. 77 din Legea nr. 24/2000 statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului.

Faptul că Hotărârile de Guvern, ca acte administrative cu caracter normativ, se adoptă exclusiv în vederea organizării executării legilor rezultă, indiscutabil, şi din prevederile art. 11 lit. c) si art. 26 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în vigoare la data adoptării H.G. nr. 1041/2000.

Acest principiu este regăsit şi în Constituţia României la art. 1 alin. (5).

Mai mult, potrivit art. 108 (fost art. 107) din Constituţie:

"(l) Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.

(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

Aşadar, conform Legii supreme a ţării, actele normative date în executarea actelor normative primare (Legi sau Ordonanţe de Guvern) trebuie să fie emise cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.

Este consacrat astfel regimul constituţional al Hotărârilor Guvernului, potrivit căruia hotărârile trebuie să se întemeieze pe lege sau pe un act normativ cu forţă juridică a legii. Aceste dispoziţii constituţionale sunt dezvoltate şi în cuprinsul Legii nr. 24/2000 şi subsecvant în H.G. nr. 555/2001 privind aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului din 07.06.2001 (în vigoare la data adoptării H.G nr. 1041/2003).

Apreciază că raţionamentul instanţei de fond potrivit căruia "chiar dacă acordarea facilităţilor pensionarilor din domeniu energiei s-ar fi stabilit prin act juridic de forţa legii, actul respectiv ar fi produs acelaşi efect în patrimoniul reclamantei" este profund eronat şi încalcă chiar regimul constituţional al Hotărârilor de Guvern, care, aşa cum a arătat, trebuie să se întemeieze pe lege sau un act normativ cu o forţă superioară.

Este cert că hotărârea atacată nu a fost întemeiată pe un act normativ cu forţă superioară, acest fapt nefiind tăgăduit. De altfel, pârâta nu a precizat temeiul în baza căruia a adoptat H.G. nr. 1041/2003, limitându-se la a invoca Legea 254/2010 ca act ce a stat la baza emiterii H.G. (act normativ emis ulterior adoptării H.G. nr. 1041/2003 şi fără legătură cu prezenta cauză).

Principiul legalităţii implică, pe de o parte, faptul că administraţia trebuie să respecte ierarhia normelor, iar pe de altă parte, faptul că aceasta nu poate acţiona dacă nu este "abilitată" de o regulă de drept. Această abilitare priveşte competenţa autorităţii administrative de a emite un act administrativ.

Prin urmare, principiul legalităţii presupune ca un act să fie conform cu întreaga piramidă a actelor cu forţă juridică superioară, forţa unui act fiind dată de poziţia unui organ în ierarhia autorităţilor publice.

Instanţa nu se poate substitui voinţei legiuitorului care a consacrat expres principiul ierarhiei actelor juridice, întrucât echivalează cu o ingerinţa a instanţei în activitatea de legiferare. Or, în speţă, instanţa a încălcat acest principiu constituţional si a stabilit eronat că, deşi actul contestat nu se întemeiază pe un act cu forţa superioară, chiar dacă facilităţile erau reglementate prin lege, finalitatea actului ar fi fost aceeaşi, respectiv reclamanta ar fi fost obligată să suporte aceste facilităţi.

Astfel, instanţa de judecată nu are competenţa de a desfiinţa norme juridice instituite prin lege şi de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, întrucât ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituţie, precum şi prevederile art. 61 alin. (1) potrivit cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.

Din moment ce legiuitorul a stabilit expres că hotărârile guvernului trebuie întemeiate pe un act normativ cu forţă superioară, instanţa de fond trebuia doar să verifice temeiul în baza căruia H.G. contestată a fost adoptată, iar în cazul în care nu exista un asemenea act, să dispună anularea hotărârii.

În acest context, soluţia dată de instanţa de judecată se bazează pe o analiză greşită principiilor aplicabile şi reprezintă o ingerinţă nepermisă a instanţei în activitatea de legiferare, astfel că se impune admiterea recursului pentru motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

II. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În speţă, instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra argumentelor Electrica iar cu privire la fondul cauzei deduse judecaţii, motivarea primei instanţe nu întruneşte cerinţele procedurale prevăzute de art. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că nu arăta, în concret, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei şi care au condus la respingerea cererii şi argumentele pentru care a înlăturat susţinerile Electrica.

Deşi a invocat patru motive de nelegalitate, instanţa de fond le-a analizat (incorect) împreună, analiza instanţei fiind sumară, fară a menţiona motivele pentru care a înlăturat argumentele Electrica pentru fiecare motiv în parte şi fără a ţine cont de probatoriul administrat de Electrica.

Astfel, instanţa nu a argumentat în mod concret motivele pentru care adoptarea H.G. nu se circumscrie dispoziţiilor art. 5 din Legea 109/1997, ci doar a indicat textele de lege care reglementează obligativitatea obţinerii avizului.

În al doilea rând, în pofida dispoziţiior art. 425 alin 1 C. proc. civ., referitoare la conţinutul hotărârilor judecătoreşti, prima instanţă:

- a omis să se pronunţe asupra motivului de nelegalitate în ce priveşte încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 31/1990, respectiv a scopului pentru care este constituită o societate, a faptului că orice facilitate oferită angajaţilor sau foştilor salariaţi nu poate fi acordată decât prin convenţia părţilor;

- a ignorat avizele negative emise în cursul anului 2018 de către Ministerul Justiţiei care a avizat negativ proiectele de modificare a H.G. nr. 1041/2003, întrucât nu a indentificat un temei legal în baza căruia pot fi oferite gratuităţile prevăzute de H.G. nr. 1041/2003, or acesta a fost primul motiv de nelegalitate invocat;

- nu a motivat în niciun fel respingerea argumentelor prezentate cu privire la nelegalitatea actului atacat din prisma încălcării dreptului de proprietate al reclamantei prin prisma art. 44 din Constituţie şi încălcarea art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

În al treilea rând, prima instanţă nu a expus motivele pentru care au fost înlăturate toate argumentele aduse de Electrica în susţinerea cererii de chemare în judecată.

Astfel, considerentele expuse de Curtea de Apel Bucureşti în vederea "motivării" respingerii acţiunii formulate de Electrica nu pot fi considerate în niciun caz suficiente, prin raportare la întregul raţionament expus de reclamantă în cuprinsul acţiunii, răspunsului la întâmpinare şi concluziile scrise.

Nu în ultimul rând, hotărârea conţine motive contradictorii. Astfel, pe de o parte instanţa a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi intervenientelor pricipale, considerând ca au dovedit o vătămare în sensul art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004, iar pe de altă parte, în considerente reţine că "vătămarea nu rezultă din natura actului atacat,,.

Faţă şi de aceste motive contradictorii, în cauză se impune admiterea recursului în temeiul art. 488 alin. (6) Cod proced. civ.

III. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

1. Aplicarea greşită a prevederilor Legii nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, raportat la prevederile H.G. nr. 1041/2003.

Potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 109/1997, aşa cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 58/2003: Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu de către iniţiatorii proiectelor de acte normative şi ai proiectelor de programe şi strategii nematerializate în proiecte de acte normative, din domeniul său de competenţă. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative şi la proiectele de programe şi strategii."

În temeiul art. 5 din actul normativ anterior indicat, Consiliul Economic şi Social analizează situaţia economică şi socială a ţării şi face propuneri Guvernului şi Parlamentului, în condiţiile prevăzute de lege, privind: a) restructurarea şi dezvoltarea economiei naţionale; b) privatizarea, funcţionarea şi creşterea competitivităţii agenţilor economici; c) relaţiile de muncă şi politica salarială; d) protecţia socială şi ocrotirea sănătăţii; e) învăţământul, cercetarea şi cultura; f) politicile monetare, financiare, fiscale şi de venituri.

In baza art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege, iniţiatorii proiectelor de acte normative şi de programe şi strategii naţionale sau sectoriale, care privesc domeniile prevăzute la art. 5, au obligaţia de a solicita pentru acestea avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social.

Reclamanta a arătat în cadrul cererii introductive ca hotărârea atacată se referă cel puţin la două dintre domeniile prevăzute la art. 5 din Lege, respectiv relaţiile de muncă şi politica salarială şi privatizarea, funcţionarea şi creşterea activităţii agenţilor economici.

În mod eronat Curtea de Apel Bucureşti a considerat că H.G. nr. 1041/2003 nu vizează relaţiile de muncă şi funcţionarea agenţilor economici, concluzionând în mod greşit că nu era necesar avizul C.E.S. pentru adoptarea H.G. contestat.

Privită în ansamblul său, H.G. nr. 1041/2003 reglementează cadrul juridic, modalităţile, criteriile şi procedurile acordare a acestei facilităţi, respectiv condiţionarea acordării facilităţii de vechimea în muncă, precum şi de prevederile din Contractele Colective de Muncă.

Or, din moment ce acodarea facilităţii este condiţionată de "vechimea în muncă" sau "prevederea în CCM", este evident că hotărârea priveşte unul dintre domeniile prevăzute la art. 5 din Legea nr. 109/1997, modificată, şi anume relaţiile de muncă, situaţie în care avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social era, desigur, obligatoriu.

Potrivit art. 4 alin. (2) " Sumele necesare suportării contravalorii cotei de energie electrică gratuită vor fi prevăzute în bugetele de venituri şi cheltuieli ale societăţilor comercialei companiilor, societăţilor naţionale şi regiilor autonome din domeniile producerii, transportului, distribuţiei şi furnizării energiei cu ocazia rectificării bugetului".

Având un astfel de obiect de reglementare, H.G. nr. 1041/2003 se încadrează în categoriile de acte normative prevăzute de art. 5 lit. b) şi c) din Legea nr. 109/1997, astfel încât pentru adoptarea ei era obligatorie obţinerea avizului consultativ al C.E.S., conform art. 7 din aceeaşi lege, soluţia instanţei de fond fiind greşită.

2. Aplicarea greşită şi încălcarea prevederilor art. 4 alin 3 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative şi ale Constituţiei.

Principiul ierarhiei actelor juridice este regăsit în Constituţia României, la art. 108:,,(l) Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.

(2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor.

Conform art. 1 alin. (5) din Constituţie: "In România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie."

Art. 77 din Legea nr. 24/2000, statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului.

Hotărârea de Guvern nr. 1041 din 2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităţilor acordate pensionarilor din sectorul energiei- electrice face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, supuse exigentei respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformităţii actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurenta a criticat tocmai introducerea acestor facilităţi prin Hotărâre de Guvern în lipsa unui act cu forţă juridică superioară în temeiul căruia actul contestat să poată fi adoptat. Este irelevant faptul că introducerea facilităţii prin lege, deci printr-un act cu forţă juridică superioară, ar fi produs aceleaşi consecinţe în patrimoniul reclamantei. Interesează pentru dezlegarea corectă a pricinii faptul că facilitatea a fost introdusă pentru prima data prin actul constestat - H.G. nr. 1041/2003, fără să fi fost prezăzută într-un act normativ cu forţa superioară. Nici Codul Muncii, nici Legea Energiei şi niciu un act alt normativ nu prevede acordarea acestei facilităţi.

Inexistenţa actului normativ care să stea la baza emiterii H.G. nr. 1041/2003 nu a fost tăgăduită de pârătă.

Mai mult, instanţa a ignorat şi probele depuse respectiv avizul nr. x/05.09.2018 şi avizul nr. x/20.12.2018, ambele emise de Ministerul Justiţiei, prin care s-au avizat negativ proiectele de modificare a H.G. nr. 1041/2003 în cursul anului 2018, întrucât nu a fost indentificat un temei legal în baza căruia pot fi oferite gratuităţile prevăzute de H.G. nr. 1041/2003.

De altfel, întreg raţionamentul instanţei este profund eronat, prin raportare la motivele de nelegalitate invocate de reclamantă.

Astfel, deşi a invocat patru motive de nelegalitate distincte, fiecare dintre ele fiind apte să producă o vătămare în sensul art. 1 alin 1 din Lege, instanţa le-a analizat împreună considerând că doar aşa poate fi justificat demersul procesual al reclamantei.

În realitate, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, recurenta a contestat tocmai acordarea acestei faciliăţi prin H.G. şi nu printr-un act cu forţa legii. Susţinerile instanţei, în sensul că "ceea ce critică reclamanta, din perspectiva actului nu este acordarea facilităţii prin H.G. în loc de act normativ de forţa legii, ci restrângerea unor drepturi în patrimoniul reclamantei, nu au niciun suport legal.

Susţinerile instanţei de fond, în sensul ca reclamanta contestă "lipsa unei negocieri" la adoptarea H.G., nu au niciun suport legal.

Atât reclamanta, cât şi intervenientele pricipale au contestat însăşi acordarea acestei facilităţi direct prin hotărâre de Guvern, prin urmare vătămarea produsă provine chiar din forma actului contestat - H.G.

Mai mult, vătămarea reclamantei nu constă doar în consecinţele negative asupra patrimoniului reclamantei, aşa cum susţine instanţa de fond, ci şi în măsurile organizatorice ce trebuie luate pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse prin H.G.: alocarea personalului specializat care să înregistreze solicitările foştilor angajaţi, centralizarea şi verificarea cererilor în conformitate cu metodologia aprobată Ia nivelul societăţilor, efectuarea plăţilor etc.

În speţă condiţia vătămării este îndeplinită, chiar instanţa reţinând în considerentele sentinţei recurate că "reclamanta afirmă o vătămare a drepturilor sale prin obligaţiile pe care le are,,

În ceea ce priveşte susţinerile instanţei în sensul că "Guvernul a înţeles să intervină în blocajul creat, punând în balanţă interesul Asociaţiei Pensionarilor din fostele unităţi MEE, XX., a identificat soluţia adoptării H.G. contestat, având ca reper şi alte situaţii de acordare de facilităţi (SNCFR, telecomunicaţii), acestea sunt profund eronate.

În primul rând, raportarea la pensionarii SNCFR este eronată, întrucât drepturile acestei categorii de pensionari sunt reglementate prin O.U.G. nr. 12/1998, O.G. nr. 112/1999, Legea nr. 144/2000 şi nu printr-o Hotărâre de Guvern.

În al doilea rând, legalitatea Hotărârii Guvernului se examinează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, iar nu în raport de diverse împrejurări care, în opinia Guvernului, reclamă urgenţă sau "rezolvă" o situaţie la "presiunea sindicatelor şi pentru satisfacerea dorinţelor Asociaţilor Pensionarilor" (a se vedea Nota de fundamentare emisă la adoptarea H.G.).

3. Aplicarea greşită a prevederilor Legii 31/900 şi încălcarea principiului libertăţii economice.

Unul dintre motivele de nelegalitate invocate de reclamantă a fost încălcarea dispoziţiilor Legii 31/1990, respectiv a scopului pentru care o societate este constituită.

Conform Legii nr. 31/1990, orice societate având scop lucrativ are o singură raţiune de a fi înfiinţată şi lăsată în funcţiune, aceea de a realiza, în condiţii legale şi cu bună-credinţă, profituri în vederea distriburii acestora către acţionari, cu consecinţa achitării taxelor şi impozitelor către bugetul de stat.

Orice facilitate oferită angajaţilor sau foştilor angajaţi nu poate fi acordată decât prin convenţia părţilor, în condiţiile stabilite prin contractul individual sau colectiv de muncă.

Acordarea unor facilitaţi printr-o Hotărâre de Guvern presupune o ingerinţă nepermisă a legiuitorului în convenţia părţilor, o îndepărtare de la scopul pentru care societatea este consitutită şi o încălcare gravă a principiului libertăţii economice recunoscut de art. 45 din Constituţie.

Cu privire la argumentele instanţei de fond, în sensul că reglementarea acordării unor facilităţi în anumite domenii apare ca o chestiune de oportunitate a politicii sociale, este adevărat că Guvernul este abilitat conform dispoziţiilor legale să emită reglementări care să asigure politica internă a statului, însă acestea trebuie să fie adoptate cu respectarea prevederilor legale în vigoare şi a principiilor constituţionale. în caz contrar, legea permite sancţiune - în cazul actelor normative de forţa legii ele sunt supuse controlului Curţii Constituţionale, iar în cazul hotărârilor de Guvern acestea pot fi atacate în contencios.

In considerarea tuturor argumentelor expuse, solicită admiteterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, respectiv anularea H.G. nr. 1041/2003.

3.2. Intervenienta Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A. a declarat recurs principal, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată, invocând motive similare celor arătate de către recurenta reclamantă.

3.3. Intervenienta D. S.A. a declarat recurs principal, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând la rândul ei, pentru aceleaşi motive, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

3.4. Pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General a declarat recurs incident, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., cu privire la soluţiile date de instanţa de fond în ceea ce priveşte excepţiile invocate de acesta, precum şi în ceea ce priveşte considerentele regăsite la pct. 5 din sentinţă, intitulat "Natura juridică a H.G. nr. 1041/2003" .

Apreciază că soluţia instanţei de fond de respingerea a excepţiilor invocate de Guvernul României nesocoteşte, în special, prevederile art. 193 C. proc. civ., precum şi pe cele ale art. 7 şi art. 1 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

1. Astfel, în ceea ce priveşte aprecierea instanţei de fond în sensul că Hotărârea Guvernului nr. 1041/2003 este un act administrativ cu caracter normativ, opinează că aceasta este greşită.

Analizând prevederile Hotărârii Guvernului nr. 1041/2003 în funcţie de aceste criterii apreciază că acest act administrativ are un caracter individual, întrucât el nu prevede reglementări de principiu şi nu are o aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produce efecte erga omnes, ci urmăreşte stabilizarea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit de subiecte de drept, respectiv persoanelor indicate expres la art. 1-3 din această hotărâre. |

Astfel, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că actul administrativ contestat este act administrativ cu caracter normativ, fără a observa că acesta produce efecte numai în raport cu persoanele care deţin calitatea de pensionari iar anterior au fost angajaţii anumitor entităţi, ca atare el se adresează unui număr determinat de subiecte de drept, neputându-se reţine aplicabilitatea erga omnes a acestuia, rolul său fiind acela de a stabili modul de acordare a unor facilităţi respectivelor persoane.

2. Cu privire la soluţia instanţei de fond de respingere ca nefondată a excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată prin raportare la termenul de 30 de zile stabilit prin prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, în speţă, sesizarea de către recurenta-reclamantă A. S.A. a instanţei de contencios administrativ a fost făcută în mod nelegal, cu încălcarea prevederilor legale anterior menţionate.

Astfel, prin art. 7 alin. (1) din Lege nr. 554/2004 a fost prevăzut un termen de 30 de zile de la comunicare în care persoana care se consideră vătămată poate formula plângere prealabilă împotriva actului administrativ.

Doctrina şi jurisprudenţa au statuat în mod constant că formularea recursului graţios/plângerii administrative prealabile peste termenul legal echivalează cu neexercitarea acestei proceduri care a fost reglementată ca şi condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ şi a cărei neîndeplinire se sancţionează cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă.

Potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţia României, măsura oficială de comunicare către cei interesaţi a hotărârilor Guvernului, măsură care condiţionează însăşi intrarea în vigoare a acestor acte administrative, o reprezintă publicarea lor în Monitorul Oficial al României.

Hotărârea Guvernului nr. 1041/2003 face parte din categoria actelor prevăzute de art. 108 alin. (4) din legea fundamentală şi a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 637 din 08 septembrie 2003.

Însă A. S.A. a depus la dosarul cauzei o plângere prealabilă referitoare la H.G. nr. 1041/2003 ce a fost înregistrată la emitentul actului administrativ contestat în data de 26.05.2020.

Coroborând aceste aspecte cu faptul că Hotărârea Guvernului nr. 1041/2003 face parte din categoria actelor administrative cu caracter individual, reiese că soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată prin raportare la termenul de 30 de zile stabilit prin prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, pe motiv că aceste prevederi legale nu sunt aplicabile în speţă, este pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

3. În ceea ce priveşte respingerea ca nefondate a excepţiei tardivităţii formulării cererii de chemare în judecată precum şi a excepţiei tardivităţii formulării cererilor de intervenţie principală şi această soluţie a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, în condiţiile în care cererea de chemare în judecată şi cererile de intervenţie principală formulate în speţă nu au respectat termenul de 6 luni, prevăzut la art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi nici pe cel de un an, prevăzut la art. 11 alin. (2) din acelaşi act normativ.

Astfel cum a menţionat anterior, data publicării Hotărârii Guvernului nr. 1041/2003 este 08 septembrie 2003 (în Monitorul Oficial nr. 637/2003), însă cererea de chemare în judecată a fost depusă la data de 23.07.2020, iar cererile de intervenţie principală la data de 26.01.2021.

Prin urmare, având în vedere caracterul de act administrativ individual al hotărârii a cărei anulare se solicită, se impune admiterea prezentului recurs, casarea hotărârii instanţei de fond în ceea ce priveşte soluţia de respingere ca nefondate a excepţiei tardivităţii formulării cererii de chemare în judecată şi a excepţiei tardivităţii formulării cererilor de intervenţie principală şi, pe cale de consecinţă, respingerea respectivelor cereri de anulare a H.G. nr. 1041/2003 ca tardiv formulate.

Totodată, având în vedere prevederile art. 193 C. proc. civ., instanţa de fond trebuia să verifice îndeplinirea procedurii prealabile, condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, astfel cum prevăd dispoziţiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, cel care se consideră vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un aci administrativ, înainte de a se adresa instanţei competente,1 trebuie să solicite autorităţii publice emitente, revocarea acestuia.

În ceea ce priveşte motivarea soluţiei de respingerea a respectivei excepţii prin raportare la prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, aceasta este greşită, întrucât la data de 26.01.2021, când au fost introduse cererile de intervenţie principală prin care recurentele-reclamante solicitau anularea Hotărârii Guvernului nr. 1041/2003, respectivul act administrativ producea în continuare efecte.

Reiese că, în speţă, la data sesizării instanţei nu erau întrunite condiţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel încât instanţa de fond a dispus în mod greşit respingerea ca nefondată a excepţiei.

Or, deoarece recurentele-reclamante ce au formulat, în speţă, cereri de intervenţie principală nu au făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, se impune admiterea prezentului recurşi casarea hotărârii instanţei de fond în ceea ce priveşte soluţia de respingere ca nefondată a excepţiei inadmisibilităţii invocată prin raportare la prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi, pe cale de consecinţă, respingerea cererilor de anulare a H.G. nr. 1041/2003 regăsite în respectivele cereri de intervenţie principală ca inadmisibile.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-intervenientă Federaţia Naţională a Sindicatelor din Electricitate Phoenix a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă şi menţinerea hotărârii recurate, ca fiind legală şi temeinică.

4.2. Intimata-intervenientă B. S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursurilor principale.

4.3. Recurenta-reclamantă A. S.A. a formulat întâmpinări prin care a solicitat admiterea recursurilor formulate de intervenientele principale D. şi C. respingerea recursului incident, ca nefondat.

4.4. Intimaţii-intervenienţi F., E., Sindicatul Energeticienilor din Reţelele Electrice Judeţ Hunedoara şi Sindicatul Electrica au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursurilor principale.

4.5. Recurenta-intervenientă D. S.A. a formulat întâmpinări prin care a solicitat admiterea recursurilor principale formulate de A. S.A. şi C. S.A..

4.6. Recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursurilor principale.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Un prim motiv de nelegalitate valorificat de recurentele principale este cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Se susţine că instanţa de fond a încălcat principiul ierarhiei actelor juridice consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi reluat în art. 108 din Constituţie, printr-o imixtinune nepermisă în atribuţiile puterii legislative, stabilind eronat că, deşi actul contestat nu se întemeiază pe un act cu forţa superioară, chiar dacă facilităţile erau reglementate prin lege, finalitatea actului ar fi fost aceeaşi.

Într-o încercare de definire a sintagmei "depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti", s-a considerat că aceasta semnifică intruziunea autorităţii judecă­toreşti în sfera activităţii autorităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat decât cea judecătorească.

Aceasta s-ar putea produce când instanţa săvârşeşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, când consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate, când contestă puterea legiuită altor texte, când aplică o lege adoptată, înaintea intrării ei în vigoare, când se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

Instanţa săvârşeşte un "exces de putere" când, fie pronunţă o hotărâre judecătorească fără nicio com­petenţă în acea problemă, fie chiar şi numai când ea săvârşeşte orice alt act de procedură în afara prerogativelor recunoscute instanţelor prin lege.

În practica instanţei supreme s-a statuat că prin exces de putere nu se pot înţelege decât acele atingeri aduse de judecători principiilor constituţionale care determină, în interesul general, limitele în care trebuie să se restrângă diferitele puteri, iar nu orice violare de lege sau abateri de la simple reguli de competenţă.

Conform doctrinei, "excesul de putere" derivă din trecerea abuzivă a "barierelor" între funcţiile ce revin autorităţilor publice şi el este un exces faţă de limitele fixate prin norme constituţionale.

Astfel spus, "excesul de putere" constă în încălcarea de către judecători a principiului separaţiei puterilor în stat, în imixtiunea lor în atribuţiile puterii legislative sau executive.

Înalta Curte constată că, în cauza de faţă, nu ne aflăm în niciuna din ipotezele prezentate mai sus.

Rolul unei instante judecatoresti este de a spune dreptul, de a interpreta legea, judecătorul având atributia de a tranşa litigii prin interpretarea legii si a conventiilor incheiate intre partile aflate in conflict, iar prin actul juridictional, in finalitatea sa, tinde la salvgardarea ordinii juridice.

Functia legiuitorului interfereaza cu cea a judecatorului pentru finalizarea dreptului in realizarea actului de justitie, neputandu-se scoate din sfera de cuprindere a activitatilor instantelor de judecata interpretarea normelor juridice in vigoare ori nu, asa cum de altfel s-a exprimat in mod ferm de foarte multe ori in jurisprudenta sa si Curtea Constitutionala. Autoritatea judecatorescă are competenta de a supune unui examen juridic norma legala in discutie, prin aplicarea la cazul concret dedus judecatii, intervenind în relatiile sociale concrete aduse in fata sa, iar prin solutionarea acestora nu inseamna ca se incalca principiul separatiei puterilor in stat.

Necesitatea interpretarii normei juridice rezida in imprejurarea ca, in procesul aplicarii legii, judecatorul trebuie sa stabileasca continutul exact al normei puse in fata sa, prin clarificarea si lamurirea sensului normei legale, pentru a fi mulata pe situatia de fapt prezentata, intrucat normele legale au intotdeauna un caracter general si impersonal, din care trebuie sa se extraga esenta aplicabila la cazul concret, care nu-si gaseste de fiecare data reflectia in cadrul normei legale generale edictate de legiuitor, iar judecatorul este chemat sa observe sensul normei de drept, prin analiza textului acesteia.

Instantele, in activitatea lor, realizeaza o interpretare cazuala sau judiciara, care presupune ca, anterior solutionarii cauzei, sa se studieze circumstantele spetei deduse judecatii, calificarea juridica a cauzei si, ulterior, interpretarea normei de drept pentru emiterea actului juridictional final, care incheie activitatea acesteia. In esenta, toata activitatea juridictionala se rezuma la a interpreta atat norma de drept cat si conduita partilor si a dovezilor administrate in fata sa nemijlocit, prin verificarea situatiei de fapt prezentate cu ipoteza abstracta a normei de drept, iar, in final, sa impuna restabilirea ordinii de drept incalcate.

În speţă, contrar susţinerilor recurentelor, activitatea săvârşită de instanţă, de a interpreta legea (asupra modului concret de interpretare Înalta Curte urmând a face propriile evaluări o dată cu examinarea celorlalte motive de nelegalitate invocate), în vederea stabilirii, in interesul solutionarii cauzei pendinte, a sensului exact al normei de drept, a sferei sale de aplicare, a efectului acesteia, precum si a scopului edictarii legii nu apare ca pliindu-se pe ipoteza reglementată la art. 488 pct. 4 C. proc. civ.

Recurentele A. S.A., Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A. şi D. S.A. susţin teza incidenţei art. 488 pct. 6 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când aceasta este nemotivată/conţine motive contradictorii.

Se arată că, deşi au fost invocate patru motive de nelegalitate, instanţa de fond le-a analizat împreună, sumar, fară a menţiona motivele pentru care au fost înlăturate argumentele pentru fiecare motiv în parte şi fără a ţine cont de probatoriul administrat.

Pentru exercitarea controlului de legalitate, modalitatea cercetarii fondului este un element esenţial întrucât situatia de fapt corect determinată constituie fundamentul aplicării dispoziţiilor legale şi presupune luarea în examinare a tuturor elementelor care ar putea duce la stabilirea situaţiei de fapt, pornind de la raporturile juridice ce au existat între partile din proces.

Prin raportare la dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale care instituie dreptul la un proces echitabil din perspectiva obligativităţii instanţelor de a proceda la un examen efectiv al tuturor observaţiilor şi argumentelor prezentate de părţi şi de a motiva hotărârea pronunţată prin prisma acestor elemente precum şi la jurisprudenţa constantă a Curţii Europene de contencios a drepturilor omului, rezultată în special din cauzele împotriva României (Albina, Buzescu, Dima, Bock şi Palade), instanţa de recurs constată că abordarea instanţei de fond a fost de natură a surprinde aspectele importante ale cauzei.

Faptul că recurentele nu au fost de acord cu raţionamentul judecătorului fondului ori cu modul în care acesta a înţeles să răspundă criticilor de nelegalitate invocate nu poate echivala cu o nemotivare, în conţinutul cererilor de recurs neidentificându-se argumente viabile referitoare la faptul că hotărârea pronunţată nu ar corespunde cerinţelor art. 425 alin. (1) lit. b) din noul C. proc. civ.

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate întrucât judecătorul fondului a expus considerentele care au fundamentat soluţia adoptată (asupra cărora instanţa de recurs se va apleca o dată cu verificarea incidenţei pct. 8 al art. 488).

Se susţine de asemenea că hotărârea conţine motive contradictorii întrucât pe de o parte instanţa a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi intervenientelor pricipale, considerând ca au dovedit o vătămare în sensul art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004, iar pe de altă parte, în considerente reţine că "vătămarea nu rezultă din natura actului atacat,,.

Înalta Curte constată că în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii de chemare în judecată.

În privinţa vătămării care justifică formularea cererii de anulare a H.G. nr. 1041/2003, prevederile art. 8 alin. (1)1 din Legea 554/2004 menţionează că persoanele fizice şi juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public, numai în subsidiar în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Motivând soluţia adoptată, instanţa de fond a avut în vedere această distincţie, ca atare, criticile recurentelor, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 urmează a fi apreciate ca neîntemeiate.

În ceea ce priveşte motivul comun de recurs, prevăzut la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., în doctrină s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie nu le-a aplicat în litera sau spiritul lor, fie le-a aplicat greşit.

Pentru a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este suficient ca recurentele să facă trimitere, în mod formal, la sediul materiei unde este reglementată problema de drept ce trebuie soluţionată de instanţa de recurs, ci trebuie, totodată, ca motivul invocat să se refere la un viciu de legalitate a hotărârii recurate, nu la un aspect de temeinicie a acesteia.

Reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu anularea unei H.G., instanţa de fond apreciind că hotărârea contestată are caracterul unui act administrativ normativ, în raport de această apreciere respingând apărările referitoare la nerespectarea termenelor prevăzute de art. 7 alin. (1) şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că H.G. nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilitatilor acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice, astfel cum a fost modificată prin Hotărârea nr. 1461/2003, are următorul conţinut:, ART. 1

(1) Persoanele pensionate din unităţi care au aparţinut fostului Minister al Energiei Electrice, Regiei Autonome de Electricitate "XX.", Companiei Naţionale de Electricitate - S.A. beneficiază de o cotă de energie electrică gratuită de 1.200 kWh/an, pentru consumul casnic, dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

a) s-au pensionat până la data de 30 septembrie 2000 din unităţi care au aparţinut fostului Minister al Energiei Electrice, Regiei Autonome de Electricitate "XX.", Companiei Naţionale de Electricitate - S.A. şi s-au desprins din acestea, prin acte normative;

b) la data pensionării, persoanele respective trebuie să aibă o vechime în aceste unităţi de minimum 15 ani, până la data desprinderii din fostul Minister al Energiei Electrice, Regia Autonomă de Electricitate "XX.", Compania Naţională de Electricitate - S.A.

(2) Persoanele pensionate din activitatea nucleară beneficiază de o cotă gratuită de energie electrică dacă s-au pensionat anterior datei de 1 august 1998, data reorganizării Regiei Autonome de Electricitate "XX.".

(3) Pentru a beneficia de cota de energie electrică gratuită, persoanele care îndeplinesc condiţiile prevăzute la alin. (1) şi (2) şi care au încheiat contracte de furnizare a energiei electrice la tariful social vor încheia un contract de furnizare a energiei electrice de tip standard, fără abonament.

(4) Persoanele pensionate din activitatea proprie a Societăţii Comerciale de Producere a Energiei Electrice şi Termice «Termoelectrica» - S.A., Societăţii Comerciale de Distribuţie şi B. - S.A., Societăţii Comerciale de Producere a Energiei Electrice «Hidroelectrica» - S.A., Companiei Naţionale de Transport al Energiei Electrice «Transelectrica» - S.A. beneficiază de cota gratuită de energie electrică dacă au o vechime în aceste unităţi de minimum 15 ani sau ultimii 10 ani consecutivi în aceste unităţi înainte de pensionare.

ART. 2

De facilităţile prevăzute la art. 1 beneficiază şi:

a) soţia sau soţul titularului de drept al contractului de furnizare a energiei electrice de tip standard fără abonament, decedat, până la recăsătorire, dacă titularul de drept a lucrat în condiţiile prevăzute la art. 1 minimum 20 de ani şi dacă facilităţile erau prevăzute în contractele colective;

b) pensionarii de invaliditate gradul I şi II, dacă la data pensionării îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 1;

c) pensionarii care au fost disponibilizaţi în urma unor măsuri de concediere colectivă şi care, ulterior, s-au pensionat fără a se mai fi încadrat în muncă până la data pensionării, dacă îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 1.

ART. 3

Persoanele pensionate după data de 30 septembrie 2000 din societăţile desprinse prin acte normative din cadrul fostului Minister al Energiei Electrice, fostei Regii Autonome de Electricitate «Renel», Companiei Naţionale de Electricitate - S.A. şi, ulterior acestora, prin programe de restructurare, reorganizare sau privatizare vor putea beneficia de cote gratuite de energie electrică dacă societăţile respective aveau prevăzute pentru angajaţii lor astfel de facilităţi prin contractele colective de muncă."

ART. 4

(1) Contravaloarea cotei de energie electrică va fi suportată diferenţiat, astfel:

a) pentru persoanele pensionate care îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 1, de către Societatea Comercială de Producere a Energiei Electrice «Hidroelectrica» - S.A. şi filialele sale, Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice «Transelectrica» - S.A. şi filialele sale, YY. - S.A., Societatea Naţională «Nuclearelectrica» - S.A., Regia Autonomă pentru Activităţi Nucleare, Societatea Comercială de Producere a Energiei Electrice şi Termice «Termoelectrica» - S.A. şi filialele sale, Societatea Comercială de Distribuţie şi B. - S.A. şi filialele sale, Societatea Comercială «Electrocentrale Deva» - S.A., Societatea Comercială «Electrocentrale Rovinari» - S.A., Societatea Comercială «Electrocentrale Turceni» - S.A., Societatea Comercială «Electrocentrale Bucureşti» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Rovinari» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Bucureşti» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Turceni» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Craiova» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Deva» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Mureş» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Galaţi» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Constanţa» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Brăila» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Paroşeni» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Borzeşti» - S.A., Societatea Comercială de Reparaţii şi Servicii «Termoserv Doiceşti» - S.A.;

b) pentru persoanele pensionate prevăzute la art. 3, Societatea Comercială de Distribuţie şi B. - S.A. va încasa contravaloarea energiei electrice consumate în acelaşi regim ca pentru orice abonat casnic, urmând ca, în baza facturilor emise, fiecare societate să le ramburseze acestora contravaloarea consumului respectiv;

c) pentru pensionarii prevăzuţi la art. 1 şi 2, modul de încasare a contravalorii energiei electrice şi a plăţii impozitului aferent acesteia se va stabili prin protocol între societăţile comerciale prevăzute la art. 4 alin. (1) lit. a), astfel încât să se evite deplasarea persoanelor pensionate beneficiare ale acestui drept de la domiciliu la societatea la care sunt arondate pentru acordarea cotei de energie electrică gratuită."

(2) Sumele necesare suportării contravalorii cotei de energie electrică gratuită vor fi prevăzute în bugetele de venituri şi cheltuieli ale societăţilor comerciale, companiilor, societăţilor naţionale şi regiilor autonome din domeniile producerii, transportului, distribuţiei şi furnizării energiei cu ocazia rectificării bugetului.

ART. 5

În conformitate cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 7/2001 privind impozitul pe venit, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 493/2002, cu modificările şi completările ulterioare, aceste facilităţi constituie avantaje în natură, care se supun impozitării, în condiţiile legii.

Art. 6.

Persoanele pensionate din unităţile care s-au desprins din cadrul Societăţii Comerciale de Producere a Energiei Electrice şi Termice «Termoelectrica» - S.A., în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 78/2002 privind asigurarea condiţiilor de funcţionare a unor centrale termice şi electrice de termoficare aflate în proprietatea consiliilor judeţene sau locale, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 643/2002, vor putea beneficia de cota gratuită de energie electrică în conformitate cu prevederile contractelor colective de muncă, în limita fondurilor prevăzute în bugetele de venituri şi cheltuieli ale societăţilor comerciale respective."

Înalta Curte apreciază ca nefondate criticile formulate de recurentul pârât Guvernul României, hotărârea instanţei de fond, sub acest aspect, fiind dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 7,11 din Legea nr. 554/2004.

Pentru a verifica incidenţa art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prelabil, se impune clarificarea naturii juridice a actului administrativ contestat în cauză, aspect asupra cărora opiniile părţilor sunt divergente.

În acest sens se impune a fi lămurit dacă actul administrativ cu a cărei legalitate a fost învestită instanţa de fond a o verifica are caracter individual sau normativ, întrucât regimul plângerii prealabile are valenţe specifice în cazul fiecărei categorii în parte.

Aşa cum s-a reţinut în doctrină şi în jurisprudenţă, distincţia dintre acte administrative normative şi cele cu caracter individual se face pe tărâmul întinderii efectelor juridice pe care le produc.

Actele administrative normative conţin reguli de conduită generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate repetată.

Stabilind reguli de conduită, raporturi juridice de drept abstract, ele se aplică în mod repetat şi pentru orice situaţie particulară care intră sub incidenţa normei, eficienţa acesteia neîncetând printr-unul sau mai multe acte individuale de aplicare. În raport de aceste caracteristici, actul administrativ îşi păstrează caracterul normativ, chiar dacă la data publicării sale ar fi determinabile subiectele de drept cărora urmează să le fie aplicat, însă rămân nedeterminate toate subiectele de drept care-i vor resimţi efectele pe parcursul activităţii sale.

În contrapondere, actele administrative cu caracter individual se caracterizează prin aceea că produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinte, individualizate ca atare în cuprinsul lor, cărora, în virtutea autorităţii lor publice, le prescrie o conduită concretă, iar cu unele excepţii (autorizaţiile) îşi epuizează conţinutul prin executare.

În ceea ce priveşte scopul emiterii lor, aşa cum rezultă din economia Legii nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.

Plecând de la aceste premise teoretice, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o apreciere corectă asupra naturii juridice a H.G. ce face obiectul acţiunii considerând ar avea caracterul unui act administrativ normativ.

Astfel, în privinţa acesteia, nu se poate reţine că ar fi aplicabilă unor situaţii strict determinate, pentru că aceasta conţine reguli generale, care sunt de aplicabilitate repetată, tuturor persoanelor care la fiecare aplicare îndeplinesc exigenţele sale.

Însă, aşa cum s-a arătat în precedent, chiar dacă la fiecare aplicare pot fi identificaţi toţi subiecţii cărora li se aplică, având în vedere caracterul repetitiv al acestor facilităţi, nu se poate afirma că pot fi determinaţi toţi subiecţii care vor intra sub incidenţa acestui act administrativ.

În raport de caracterul repetabil al aplicării hotărârii atacate, al caracterului nedeterminat de subiecţi care vor intra sub incidenţa acestora, actul administrativ contestat este în mod evident cu caracter normativ, dinamica persoanelor beneficiare variind, fără a putea face vreo previziune cu privire la persoanele cărora li se va aplica, ca în cazul actului administrativ individual.

Aşadar, corect a stabilit instanţa de fond că, H.G. nr. 1041/2003 conţine reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt un număr indeterminat de subiecţi - "persoanele pensionate" din unităţi care au apartinut fostului Minister al Energiei Electrice, Regiei Autonome de Electricitate "XX.", Companiei Naţionale de Electricitate - S.A. şi soţii acestora. H.G. nr. 1041/2003 nu enumeră nominal persoanele "pensionate", din moment ce are în vedere nu numai persoanele pensionate efectiv la momentul adoptării H.G. ci şi pe cele pensionate pe parcursul aplicării H.G. respectiv, aşadar inclusiv în viitor, actul fiind, aşadar, de aplicabilitate repetată cât timp este în vigoare; acest act se adresează unor subiecţi nedeterminaţi la momentul emiterii actului, mai cu seamă în contextul în care vizează şi viitorii pensionari/soţii acestora….,,

Având în vedere că hotărârea contestată în cauză este un act normativ, procedura prealabilă în cazul acestora nu este supusă vreunui termen, putând a fi formulată oricând conform art. 7 alin. (1) ind. 1 şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, astfel că în mod corect instanţa de fond a respins respins excepţiile inadmisibilităţii şi tardivităţii acţiunii.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate circumscris pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., invocat de recurentele principale, acestea au susţinut nelegalitatea H.G. nr. 1041/2003 din următoarele considerente:

- actul adminsitrativ contestat încalcă principiul ierarhiei actelor juridice prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative;

- H.G. nr. 1041/2003 a fost adoptată în lipsa avizului consultativ prevăzut obligatoriu de Legea nr. 109/1997 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social;

- H.G nr. 1041/2003 aduce atingere dreptului de proprietate aşa cum este reglementat de Constituţie, C. civ. şi CEDO;

- prin adoptarea H.G. nr. 1041/2003 se încalcă dispoziţiile Legii nr. 31/1990 privind societăţile, respectiv scopul pentru care se constituie o societate.

Cu privire la nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Economic şi Social, Înalta Curte reţine punctul de vedere exprimat de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 391/8.06.2021 respectiv:

.., art. 141 din Constituţie se rezumă doar la consacrarea rolului Consiliului Economic şi Social ca organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului, iar pentru detalii privind domeniile de specialitate în care acesta este consultat, textul face trimitere la legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare. Curtea a reţinut, totodată, că norma constituţională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament şi Guvern al Consiliului Economic şi Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social şi nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare şi funcţionare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere. Curtea a reţinut însă că, într-un mod cu totul diferit, legiuitorul constituant a reglementat în art. 79 din Legea fundamentală rolul Consiliului Legislativ, care "este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. El ţine evidenţa oficială a legislaţiei României". Sub acest aspect, nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Legislativ duce la neconstituţionalitatea legii sau ordonanţei - simplă sau de urgenţă. Curtea a statuat, prin urmare, că, dacă voinţa legiuitorului constituant ar fi fost în sensul impunerii obligativităţii solicitării avizului, atunci aceasta ar fi fost exprimată în cuprinsul art. 141 din Legea fundamentală, într-un mod asemănător celui folosit la redactarea art. 79 pentru reglementarea rolului şi atribuţiilor Consiliului Legislativ…,,

Cu privire însă la susţinerile referitoare la faptul că actul adminsitrativ contestat încalcă principiul ierarhiei actelor juridice prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Înalta Curte validează apărările reclamantei şi ale intervenientelor, reţinând că acest principiu este consacrat de prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie şi ale art. 4 alin. (3) al Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, intitulat "Ierarhia actelor normative".

Astfel potrivit disopiţiilor legale menţionate, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

De asemenea, art. 77 din Legea nr. 24/2000, statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului.

Aşadar, inclusiv Hotărârea de Guvern nr. 1041 din 2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităţilor acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice este supusă exigentei respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune, aşa cum s-a menţionat anterior, obligativitatea conformităţii actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, introducerea unor facilităţi în favoarea unor persoane, prin Hotărâre de Guvern, în lipsa unui act cu forţă juridică superioară în temeiul căruia actul contestat să poată fi adoptat, viciază legalitatea acestuia, fiind irelevant faptul că introducerea aceloraşi facilităţii prin lege, deci printr-un act cu forţă juridică superioară, ar fi produs aceleaşi consecinţe în patrimoniul reclamantei şi intervenientelor.

Mai mult, independent de restrângerea unor drepturi în patrimoniul reclamantei şi al intervenientelor, ceea ce atrage nelegalitatea actului este modalitatea în care a fost emis, neputându-se reţine argumentul instanţei de fond în sensul că hotărârea este validă întrucât acordarea facilităţilor pentru salariaţii/pensionarii din sectorul energetic a fost şi este o măsură "de tradiţie" în sistemul nostru de drept.

Pârâtul Guvernul României a susţinut că actul contestat a fost adoptat în baza Legii 254/2010 pentru abrogarea Legii nr. 98/1994 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor la normele legale de igienă şi sănătate publică, act normativ emis ulterior H.G. nr. 1041/2003 şi fără legătură cu acesta, aşa cum corect sesizează recurentele.

Art. 107 din Constituţie, art. 11 lit. m) şi r) din Legea nr. 90/2001 nu acoperă această neregularitate, acestea fiind doar temeiurile legale în baza cărora guvernul este abilitat să adopte hotărâri, iar nu şi norma primară a cărei organizare/executare se reglementează prin hotărârea adoptată.

În baza art. 108 din Constituţie, art. 11 lit. c) şi art. 26 alin. (1) teza a II a din Legea nr. 90/2001, hotărârile de guvern pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere în executare a legii, fără să adauge sau să modifice o lege, în sensul strict al termenului.

Cum o hotărâre de guvern trebuie să se întemeieze pe lege sau pe un act normativ de forţa legii şi nu poate cuprinde reglementări primare ale relaţiilor sociale în lipsa unui temei existent într-un act juridic cu forţă superioară, iar în speţă H.G. atacat stabileşte pentru prima dată obligaţii în sarcina unităţilor care au aparţinut fostului Minister al Energiei Electrice, ZZ., CN Electricitate S.A., deşi niciun act cu forţă juridică superioară nu reglementează aceste obligaţii, apare evident că prin hotararea de guvern atacată s-a legiferat, încălcându-se principiul ierarhiei actelor juridice.

Raportat la aceste considerente, nu se mai impun a se analiza celorlelte critici de nelegalitate a actului administrativ contestat.

6. Temeiurile de drept ale soluţiei pronunţate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursurile principale declarate de reclamanta A. S.A. şi de intervenientele Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A. şi D. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 670 din 28 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Va casa, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Va admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. şi cererile de intervenţie principală formulate de intervenientele B. S.A., Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A. şi D. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General.

Va anula Hotărârea de Guvern nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităţilor acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice.

Va respinge cererile de intervenţie accesorie, în favoarea Guvernului României, formulate de intervenienţii E., F., Sindicatul Energeticienilor din Reţelele Electrice Judeţ Hunedoara, Sindicatul Electrica, Federaţia Naţională a Sindicatelor din Electricitate Phoenix, G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV. şi WW..

Vor fi menţinute în rest dispoziţiile sentinţei atacate.

Va respinge recursul incident declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile principale declarate de reclamanta A. S.A. şi de intervenientele Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A. şi D. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 670 din 28 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. şi cererile de intervenţie principală formulate de intervenientele B. S.A., Societatea Filiala de Întreţinere şi Servicii Energetice "C." S.A. şi D. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General.

Anulează Hotărârea de Guvern nr. 1041/2003 privind unele măsuri de reglementare a facilităţilor acordate pensionarilor din sectorul energiei electrice.

Respinge cererile de intervenţie accesorie, în favoarea Guvernului României, formulate de intervenienţii E., F., Sindicatul Energeticienilor din Reţelele Electrice Judeţ Hunedoara, Sindicatul Electrica, Federaţia Naţională a Sindicatelor din Electricitate Phoenix, G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV. şi WW..

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei atacate.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Prezenta hotărâre se publică în Monitorul Oficial al României, în conformitate cu dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 iunie 2022.