Eligibility of EU-funded expenditures following contractual resolution and the sufficiency of administrative motivation under Article 488(1) no. 6 CPC

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a la data de 26.07.2019, sub numărul x/2019, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Competivitate (DGPEC) a solicitat următoarele:

- anularea Deciziei nr. 37800 din 23.05.2019 (ANEXATĂ) privind soluţionarea contestaţiei nr. 3854/23.04.2019 formulată de beneficiarul IFIN-HH, înregistrată la Direcţia Generală Programe Europene Competitivitate sub nr. x/23.04.2019;

- anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat la sediul MFE sub nr. x din 26.03.2019 şi la subscrisul sub nr. x din 27.03.2019 .

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 204 din 17 martie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele: "A admis acţiunea formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei", în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Competivitate (DGPEC).

A anulat decizia nr. 37800/23.05.2019 şi procesul-verbal nr. x/26.03.2019.".

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (Fost Ministerul Fondurilor Europene) - Direcţia Generală Programe Europene Competivitate (DGPEC) întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar, în subsidiar, în rejudecare, respingerea în tot a acţiunii formulate de Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei".

În motivarea căii de atac, recurentul a susţinut, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond nu este de natură a demonstra că neregulile/abaterile constatate de către AMPOC prin notele de control întocmite în sarcina beneficiarului Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei", precum şi creanţa bugetară constatată în sarcina beneficiarului raportat la deficienţele constatate cu privire la implementarea contractului de achiziţie nr. x/2014 A., proiect cod SMIS 115989 sunt nemotivate.

În cauză, sumă din titlul de crenţă a fost plătită beneficiarului, dar prin rezoluţiunea contractului nr. x/2014 nu mai este utilizată conform bugetului proiectului şi contractului de finanţare, fiind în situaţia unei plăţi necuvenite.

Neregula constă în neîndeplinirea condiţiei prevăzute în Regulamentul nr. 1303/2013 şi H.G. nr. 399/2015, suma analizată nefiind utilizată în scopul proiectului motiv ce a impus aplicarea corecţiei financiare.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.03.2019, act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi titlu de creanţa în conformitate cu prevederile art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011, au fost emise cu respectarea condiţiilor de formă şi de fond prevăzute de legislaţia în materie.

În cazul de faţă, cheltuielile care nu respectă condiţiile de legalitate, regularitate ori conformitate au fost stabilite prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.03.2019, titlu de creanţă emis de AM POC în conformitate cu prevederile legale aplicabile în materie.

Astfel, deşi instituţia noastră a arătat care sunt motivele de fapt şi de drept care au condus la emiterea titlului de creanţă şi constatarea abaterii şi a depus documente în acest sens, totuşi instanţa de fond nu a ţinut cont de acestea.

Pe de altă parte, nu se poate susţine în mod rezonabil că Ministerul ar trebui să "treacă cu vederea" faptul că efectele rezoluţiunii Contractului de achiziţie se răsfrâng retroactiv asupra legalităţii tuturor cheltuielilor efectuate în temeiul lui în condiţiile în care "Contractul desfiinţat prin rezoluţiune se consideră că nu a fost niciodată încheiat" (art. 1554 alin. (1) prima teză din C. civ.).

Or, atât timp cât urmare rezoluţiunii, Contractul de achiziţie nu mai există, în mod automat toate cheltuielile efectuate în temeiul lui nu mai au justificare legală, devenind neeligibile, lucru care justifică pe deplin recuperarea lor prin intermediul Titlului de creanţă.

De fapt, contravaloarea sancţiunii aplicate prin intermediul Procesului-verbal poate fi recuperată de intimat de la Asocierea A., drept sancţiune contractuală pentru nerespectarea propriilor obligaţii asumate conform Contractului de finanţare, ceea ce s-a si concretizat, existând pe rol, cu Asocierea A., dosarele nr. x/2018, y/2018, z/2019, w/2019, t/2019*. Astfel,în cazul in care Institutul va recupera aceasta suma de la Asocierea A. iar titlul nostru de creanta va fi anulat, va opera imbogatirea fara justa a intimatului.

In ceea ce priveste pretinsa nemotivare a titlului de creanta reţinută de instanta de fond, arătam instantei de control judiciar că acesta este motivat în fapt şi în drept aşa cum reiese din însuşi conţinutul acestuia şi în conformitate cu Ordonanţa de Urgenţa nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor aparute în obtinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

În consecinţă, se poate remarca, fără putinţă de tăgadă, din analiza întregii documentaţii aferente faptul că Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.03.2019 este act administrativ emis cu respectarea condiţiilor de formă şi de fond prevăzute de legislaţia în materie.

Astfel, în mod greşit a reţinut instanţa de fond că titlul de creanţă nu este motivat în drept atât timp cât acest act administrativ cuprinde toate articolele arătate mai sus. Astfel, din punct de vedere al temeiului legal, atât conform legislaţiei europene- Regulamentul UE nr. 1303/2013 - cât şi legislaţiei naţionale - H.G. nr. 399/2015 - pentru ca o cheltuială să fie eligibilă trebuie fie în conformitate cu prevederile contractului/deciziei/ordinului de finanţare, încheiat între Autoritatea de Management şi Beneficiar, să fie rezonabilă şi necesară realizării Operaţiunii. Ori, în cazul de faţă, neregula constă în neîndeplinirea acestei condiţii, suma analizată nefiind utilizată în scopul proiectului, devenind astfel neeligibilă.

4. Apărările intimaţilor

Intimatul-reclamant Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" a depus întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei civile nr. 204 din 17 martie 2020 pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

Reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Competivitate (DGPEC) a solicitat următoarele:

- anularea Deciziei nr. 37800 din 23.05.2019 (ANEXATĂ) privind soluţionarea contestaţiei nr. 3854/23.04.2019 formulată de beneficiarul IFIN-HH, înregistrată la Direcţia Generală Programe Europene Competitivitate sub nr. x/23.04.2019;

- anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat la sediul MFE sub nr. x din 26.03.2019 şi la subscrisul sub nr. x din 27.03.2019 .

Prima instanţă a admis acţiunea formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" şi a anulat decizia nr. 37800/23.05.2019 şi procesul-verbal nr. x/26.03.2019, reţinând că:,,… în contextul în care nu este indicat nici un temei care să justifice ca rezoluţiunea unui contract, care s-a impus ca urmare a neexecutării culpabile a furnizorului, să fie imputată ca neregulă, apare ca neîntemeiată aplicarea prevederilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările şi completările următoare, care definesc neregula ca fiind "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului," astfel încât procesul-verbal nu a fost în mod legal întocmit.

Având în vedere că nemotivarea actului administrativ contestat conduce la anularea acestuia întrucât nu se poate realiza un control jurisdicţional efectiv al dreptului de apreciere a autorităţii pârâte, Curtea va dispune, în baza art. 1 alin. (1) raportat la art. 8 din legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ anularea deciziei nr. 37800/23.05.2019 şi a procesul-verbal nr. x/26.03.2019, şi nu va mai analiza celelalte motive de nelegalitate invocate de reclamant.".

Potrivit motivului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei").

Înalta Curte apreciază că motivul de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este întemeiat, prin prisma faptului că argumentele instanţei de fond nu sunt de natură a demonstra că neregulile constatate de către AMPOC prin notele de control întocmite în sarcina beneficiarului Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei", precum şi creanţa bugetară constatată în sarcina beneficiarului raportat la deficienţele constatate cu privire la implementarea contractului de achiziţie nr. x/2014 A., proiect cod SMIS 115989, sunt nemotivate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

În cadrul dreptului la un proces echitabil se analizează şi dreptul oricărei părţi în cadrul unei proceduri judiciare de a prezenta instanţei observaţiile, argumentele şi mijloacele sale de probă, coroborat cu dreptul fiecărei părţi ca aceste observaţii şi argumente să fie examinate în mod efectiv. Cu privire la aceste aspecte, obligaţia instanţei de motivare a deciziilor sale este singurul mijloc prin care se poate verifica respectarea lor.

Aceeaşi concluzie se desprinde şi din jurisprudenţa deja consacrată a Curţii Europene a Drepturilor Omului, referitoare la dreptul la un proces echitabil. Astfel, Curtea arată că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 par. 1 din Convenţie, înglobează, între altele, dreptul părţilor unui proces de a-şi prezenta observaţiile pe care le apreciază ca fiind pertinente cauzei lor. Cu alte cuvinte, art. 6 implică, mai ales, în sarcina "tribunalului", obligaţia de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor şi cererilor de probă ale părţilor sub rezerva aprecierii pertinentei acestora" (cauza Van de Hurk c. Ţările de Jos, hot. din 19 aprilie 1994, §59; în acelaşi sens, cauza Albina c. România, hot. din 28 aprilie 2005, §30). Obligaţia instanţei de a răspunde prin motivare la argumentele prezentate de părţi este justificată, întrucât "numai prin pronunţarea unei hotărâri motivate poate fi realizat un control public al administrării justiţiei" (hotărârea Hirvisaari c. Finlanda din 27 septembrie 2001).

Motivarea trebuie să fie coerentă, clară şi lipsită de ambiguităţi şi de contradicţii. Ea trebuie să permită urmărirea unui raţionament care a condus judecătorul la aceasta, de natură a susţine şi justifica soluţia adoptată.

În cauza dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că, la pronunţarea sentinţei recurate, instanţa de fond nu a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor şi apărărilor invocate de părţi, ceea ce se poate observa din parcurgerea considerentelor hotărârii.

Astfel, instanţa de fond a avut în vedere doar aspectul potrivit căruia în cuprinsul actelor administrative contestate nu este indicat niciun text legal sau prevedere contractuală ce ar fi fost încălcate, indicarea temeiurilor fiind una generică şi reţinând că instituţia pârâtă nu şi-a motivat în mod corespunzător hotărârea, a anulat Deciziei nr. 37800 din 23.05.2019 privind soluţionarea contestaţiei şi procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 26.03.2019, apreciind că nu se poate realiza un control jurisdicţional efectiv al dreptului de apreciere a autorităţii pârâte.

Totodată, instanţa de fond a anulat actele administrative contestate menţionând lipsa motivării şi apreciind că o cerinţă minima de legalitate a unui act administrativ o reprezintă motivarea, lipsa motivării constituind un viciu de legalitate care atrage nulitatea.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a apreciat în mod eronat că procesul-verbal contestat nu este motivat în fapt şi în drept, autoritatea pârâtă neindicând niciun text legal sau prevedere contractuală ce ar fi fost încălcate şi neindicând niciun temei care să justifice că rezoluţiunea unui contract, care s-a impus ca urmare a neexecutării culpabile a furnizorului, să fie imputată ca neregulă, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

În acord cu autoritatea recurentă, Înalta Curte arată că pentru a fi eligibilă o sumă trebuie să respecte prevederile contractului de finanţare, legislaţia aferentă şi să fie utilizată pentru implementarea proiectului. În cazul de faţă, această sumă a fost plătită benficiarului, dar prin notificarea de rezoluţiune a contractului nr. x/2014 nu mai este utilizată conform bugetului proiectului şi contractului de finanţare, fiind deci în situţia unei plăţi nelegale.

Aşadar, autoritatea de management a rambursat o sumă beneficiarului Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei", însă aceasta, prin instrumentul rezoluţiunii, nu a mai fost utilizată pentru implementarea proiectului.

Or, în cazul faţă, neregula constă în faptul că suma analizată ca urmare a notificării de rezoluţiune nu a fost utilizată în scopul proiectului.

Faţă de toate acestea, Înalta Curte apreciază că actele administrativ fiscale contestate au fost elaborate cu respectarea dispoziţiilor legale în materie fiscală, recurentul-pârât îndeplinindu-şi obligaţia de corecţie a evidenţei fiscale urmare a declaraţiei unilaterale de reziliere nr. 11444/15.11.2018 a contractului nr. x/09.03.2014 transmise de către reclamant Asocierii A., prin intermediul căreia s-a adus la cunoştinţa cocontractantului încetarea contractului de achiţiei motivat de o serie de încălcări ale obligaţiilor asumate de Asociere prin raportul juriic menţionat.

În cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 26.03.2019 s-a reţinut că "Urmare a verificărilor documentere efectuate, în baza declaraţiei unilaterale de rezoluţiune nr. 11444/15.11.2018, de către IFIN-HH, privind încetarea contractului nr. x/2014 încheiat cu Asocierea A., pentru realizarea în cadrul proiectului finanţat prin POSCCE/POC, aunui sistem fascial gama de mare intensitate în cadrul infrastructurii de cerectare ELI -NP, conform căreia un contract desfiinţat prin rezoluţiune se consideră că nu a fost niciodată încheiat, dacă prin lege nu se prevede altfel, fiecare parte fiind ţinută, în caest caz să restituie celeilalte părţi prestaţiile primite.". .

Aşadar, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că recurentul-pârât şi-a îndeplinit obligaţia de a motiva în fapt şi în drept actele administrativ fiscale contestate.

Totodată, Înalta Curte are în vedere că principiul motivării impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ să arate, în mod expres, elementele de fapt şi de drept care determină adoptarea deciziei respective. Motivarea reprezintă un element esenţial pentru formarea convingerii cu privire la legalitatea şi oportunitatea actului administrativ, constituind, totodată, o garanţie a alegerii soluţiei optime de către organul de decizie.

Amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz. Aşadar, deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, prin prisma obiectivul său, care este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; desigur ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său.

În cazul de faţă, atât prin deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 37800/23.05.2019, cât şi prin procesul-verbal nr. x/26.03.2019, se poate observa că emitentul actelor administrativ fiscale a indicat care este situaţia de fapt şi a precizat temeiurile de drept care au stat la baza întocmirii acestora.

Faţă de considerentele anterior enunţate, Înalta Curte apreciază că, în cauza de faţă, considerentele hotărârii de fond nu respectă exigenţele unei motivări corespunzătoare, care să ofere certitudinea analizării efective şi complete a cauzei şi a argumentelor părţilor, astfel încât se impune casarea integrală a hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În raport de soluţia pronunţată, instanţa de fond urmează a analiza fondul litigiului având în vedere argumentele prezentate de reclamant în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin raportare la apărările formulate de pârât şi reiterate în prezentul recurs, la probatoriul administrat în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond necesare lămuririi situaţiei de fapt.

Prin urmare, fiind fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte va lăsa neanalizat motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aspectele reliefate de către recurent în cadrul criticilor subsumate acestui temei de drept al căii de atac declarate în cauză urmând a fi avute în vedere cu ocazia rejudecării acţiunii de către prima instanţă.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) şi 497 din C. proc. civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi cu aplicarea art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (Fost Ministerul Fondurilor Europene) - Direcţia Generală Programe Europene Competivitate (DGPEC) împotriva sentinţei civile nr. 204 din 17 martie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (Fost Ministerul Fondurilor Europene) - Direcţia Generală Programe Europene Competivitate (DGPEC) împotriva sentinţei civile nr. 204 din 17 martie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 iunie 2022.