Ministry's challenge to audit recovery of salary rights held time-barred under special 15-day rule

Şedinţa publică din data de 2 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 28.05.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor a solicitat:

- anularea măsurilor dispuse la pct. 14.a) şi 14.b) din Decizia nr. III/12/29.08.2019, emisă de Curtea de Conturi a României Departamentul III, Direcţia 1 în baza "Raportului de audit financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului de stat la Ministerul Transporturilor" pentru anul 2018, înregistrat sub nr. x/02.08.2019, privind extinderea verificărilor şi stabilirea întinderii prejudiciului, urmărirea şi recuperarea unor drepturi salariale pretins plătite nelegal persoanelor detaşate de la alţi angajatori;

- anularea încheierii nr. 60/2019 pronunţată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, prin care s-a respins contestaţia formulată împotriva Deciziei nr. III/12/29.08.2019 şi, în subsidiar, şi anularea pct. V/3/3.1 din Raportul de audit financiar asupra contului anual de execuţie a bugetului de stat la Ministerul Transporturilor" pentru anul 2018, înregistrat sub nr. x/02.08.2019.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 718 din 10 mai 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca tardiv formulată.

În esenţă, instanţa de fond a reţinut temeinicia excepţiei tardivităţii şi a constatat că acţiunea reclamantului a fost formulată cu nerespectarea prevederilor art. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi.

3. Calea de atac exercitată în cauză.

Împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă a declarat recurs reclamantul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 şi pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului, după o succintă prezentare a situaţiei de fapt şi a soluţiei pronunţate de instanţa de fond, a arătat că hotărârea primei instanţe se întemeiază pe motive contradictorii şi este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, a susţinut că lit. e) a pct. 4 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi a României cuprinde reglementări privind asigurarea şi controlul calităţii în activităţile specifice Curţii de Conturi, care includ şi procedura de soluţionare a contestaţiilor formulate de autorităţi împotriva măsurilor dispuse prin deciziile emise la finalizarea misiunilor de audit desfăşurate de Curtea de Conturi.

Citând dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi potrivit cărora aceasta exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public, a arătat că atribuţiile şi competenţele sale sunt stabilite în cuprinsul art. 21-26 şi art. 38-45 din lege, din cuprinsul acestor texte, precum şi din cuprinsul art. 140 din Constituţia României rezultând că printre atribuţiile şi competenţele conferite de lege Curţii de Conturi a României nu se înscriu şi cele de legiferare.

În plus, a subliniat că art. 11 alin. (2) din Legea nr. 84/1992 stabileşte clar întinderea reglementării care poate fi supusă aprobării Plenului Curţii de Conturi a României, şi anume asupra organizării activităţilor specifice acestei instituţii, iar dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează procedura specială prin care se realizează controlul judiciar asupra legalităţii actelor administrative emise de autorităţi, inclusiv asupra legalităţii actelor administrative emise de Curtea de Conturi.

În opinia recurentului, Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, este un act administrativ normativ adoptat în temeiul Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, emis în baza şi pentru aplicarea în concret a acesteia, neavând, aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, vocaţia de a reglementa derogări de la o lege organică cum este legea contenciosului administrativ.

Astfel, în susţinerea motivelor de recurs invocate, a învederat recurentul că instanţa de fond, deşi a reţinut că Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a solicitat anularea parţială a Deciziei nr. III/12/29.08.2019 a Curţii de Conturi a României, în considerentele sentinţei pronunţate nu se regăsesc motivele pentru care a fost apreciat ca tardiv şi acest capăt de cerere, în condiţiile în care pct. 227 din Regulament face referire strict la încheierea de respingere a contestaţiei asupra căreia impune termenul de 15 zile pentru formularea acţiunii în contencios administrativ.

Drept urmare, a considerat că instanţa de fond a extins acest termen prevăzut exclusiv pentru încheierea pronunţată de Comisia pentru soluţionarea contestaţiei şi la termenul în care poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ Decizia nr. III/12/29.08.2019, singurul act administrativ din cauză care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. De altfel, a opinat că în ipoteza admiterii unei cereri în anularea încheierii de respingere a contestaţiei, hotărârea judecătorească nu ar avea niciun efect asupra actului administrativ principal, respectiv asupra Deciziei nr. III/12/29.08.2019 emise de Curtea de Conturi a României, atât timp cât aceasta nu a fost anulată.

Aşadar, fiind vorba de două acte administrative distincte, respectiv încheierea nr. 60/2019 pronunţată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, şi Decizia nr. III/12/29.08.2019 a Curţii de Conturi a României, şi având în vedere că dispoziţiile punctului 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi privesc doar încheierea prin care este soluţionată contestaţia, a considerat recurentul că extinderea acestor dispoziţii limitative şi asupra termenului în care poate fi formulată acţiunea în anularea măsurilor dispuse prin Decizia nr. III/12/29.08.2019 reflectă aplicarea greşită a acestei norme legale.

În final a criticat susţinerea instanţei de fond conform căreia dispoziţiile pct. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi reprezintă norma specială, derogatorie de la prevederile Legii nr. 554/2004, considerând că este infirmată de considerentele Deciziei Curţii Constituţionale a României nr. 494/2017, din care rezultă că, în vederea contestării măsurilor dispuse prin deciziile Curţii de Conturi, sunt aplicabile dispoziţiile Legii contenciosului administrativ.

Or, în opinia recurentului-reclamant, act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care poate fi supus cenzurii instanţei de judecată, este Decizia nr. III/12/29.08.2019 emisă de Curtea de Conturi a României, Departamentul III, Direcţia I, prin acţiunea formulată solicitând anularea încheierii nr. 60/2019 a Comisiei de soluţionare a contestaţiilor, dar şi Raportul de audit financiar nr. x/02.08.2019 ca acte administrative secundare, consecutive, ce au stat la baza emiterii Deciziei amintite şi care urmează regimul juridic al acesteia.

Pentru considerentele arătate a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea fondului litigiului cu luarea în considerare a argumentelor expuse prin cererea de chemare în judecată, cu consecinţa admiterii acesteia.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare la recursul reclamantului, solicitând respingerea acestuia ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca legală şi temeinică. În contextul unei expuneri a contextului factual al cauzei, a solicitat să se constate că susţinerile recurentului sub toate aspectele evidenţiate sunt nefondate, combătând raţionamentul acestuia conform căruia cele două acte administrative de care face vorbire în motivele de recurs nu pot face obiectul unei acţiuni separate în contenciosul administrativ, ele fiind indisolubil legate prin procedura administrativă menţionată în cuprinsul întâmpinării. Prin urmare, a considerat că prima instanţă a pronunţat o soluţie cu respectarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentul-reclamant, a argumentelor invocate în apărare de către intimata-pârâtă prin întâmpinarea formulată în cauză, precum şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de recurentul-reclamant este nefondat şi îl va respinge în consecinţă pentru considerentele ce succed.

5.1. Ca o primă observaţie Înalta Curte reţine, în primul rând, că recurentul-reclamant a invocat incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 din C. proc. civ., circumstanţiind acestora critica referitoare la întemeierea hotărârii de fond pe motive contradictorii. Or, motivul de casare referitor la nemotivarea hotărârii în ipoteza cuprinderii unor motive contradictorii este reglementat de legiuitor la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., astfel încât se reţine că partea a înţeles să invoce, în realitate, acest temei de drept în susţinerea criticii formulate referitoare la motivarea contradictorie, şi nu motivul de la pct. 7 care se referă la casarea hotărârii atunci când prin aceasta s-a încălcat autoritatea de lucru judecat.

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar observă că din dezvoltarea cererii de recurs nu rezultă că recurentul-reclamant a formulat critici ce pot fi încadrate în motivul de casare referitor la nemotivarea hotărârii sub niciuna dintre cele trei ipoteze corespunzătoare acestuia, şi anume necuprinderea motivelor pe care se întemeiază soluţia pronunţată, cuprinderea unor motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei, rezultând astfel că acest motiv de casare a fost invocat în mod formal, fără a fi dezvoltat sub acest aspect.

Cum recurentul-reclamant a invocat în mod formal motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., neformulând argumente de ordin critic care să se circumscrie acestor dispoziţii legale, instanţa de recurs se află în imposibilitate de a efectua un control de legalitate a sentinţei recurate din această perspectivă, nemulţumirea părţii cu privire la soluţia adoptată de prima instanţă şi simpla indicare a acestui temei legal neputând echivala cu motivarea cererii de recurs, astfel încât ipoteza că hotărârea recurată ar fi nemotivată nu poate fi reţinută.

5.2. În consecinţă, sentinţa de fond urmează a fi analizată exclusiv din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care vizează situaţia în care hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Potrivit acestui motiv de recurs, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale. Cu alte cuvinte, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute în mod greşit în raport de exigenţele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate Înalta Curte reţine, în ceea ce priveşte contextul factual, că în perioada 6 mai 2019 - 2 august 2019, Curtea de Conturi a României, Departamentul III, a efectuat la Ministerul Transporturilor o misiune de audit cu tema "Audit financiar asupra contului de execuţie a bugetului de stat la data de 31 decembrie 2018", în urma căreia a fost încheiat Raportul de audit financiar nr. x/02.08.2019 şi procesul-verbal de constatare anexă la acesta, în care au fost consemnate abaterile de la legalitate şi regularitate constatate.

În temeiul dispoziţiilor art. 33 alin. (3) şi art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, Curtea de Conturi a României, Departamentul III, a emis Decizia nr. III/12/29.08.2019 prin care au fost dispuse mai multe măsuri cu termen de realizare 31 decembrie 2019.

Împotriva măsurilor dispuse la pct. II.14 şi II.15 din această decizie reclamantul Ministerul Transporturilor a formulat contestaţia înregistrată sub nr. x/27.09.2019, în temeiul art. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Plenului Curţii de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, solicitând anularea acestora.

Contestaţia formulată în cadrul procedurii administrative a fost soluţionată de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, în sensul respingerii în tot, prin încheierea nr. III/60/08.11.2019, comunicată Ministerului Transporturilor cu adresa nr. x/19.12.2019 şi primită de acesta la data de 24 decembrie 2019, astfel cum rezultă din probatoriul administrat în cauză.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 28.05.2020, reclamantul Ministerul Transporturilor a solicitat anularea parţială a Deciziei nr. III/12/29.08.2019 emisă de Curtea de Conturi, în ceea ce priveşte măsurile cuprinse la pct. II.14 şi II.15, precum şi anularea încheierii de soluţionare a contestaţiei administrative.

Instanţa de fond, analizând cu prioritate excepţia tardivităţii formulării acţiunii în anularea încheierii nr. III/60/2019, invocată de pârâta Curtea de Conturi prin întâmpinare, a reţinut că aceasta este întemeiată, reclamantul formulând cererea de chemare în judecată cu nerespectarea art. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, respingând astfel acţiunea în anulare pe acest temei.

Soluţia instanţei de fond este legală şi urmează să fie menţinută de instanţa de control judiciar în considerarea următoarelor argumente:

5.2.1. În literatura de specialitate decăderea este definită ca fiind acea sancţiune procedurală ce constă în pierderea dreptului de a îndeplini un act de procedură, dacă nu a fost respectat termenul imperativ prevăzut de lege sau stabilit de instanţă. Prin urmare, aceasta sancţionează neglijenţa de care a dat dovadă partea care nu şi-a exercitat dreptul procesual înăuntrul termenului peremptoriu, fiind destinată să asigure celeritatea procesului civil.

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 185 din C. proc. civ., "(1) Când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate".

Prin derogare de la aplicarea sancţiunii decăderii, art. 186 alin. (1) C. proc. civ. prevede că "Partea care a pierdut un termen procedural va fi repusă în termen numai dacă dovedeşte că întârzierea se datorează unor motive temeinic justificate".

Se observă că norma precitată, care reglementează repunerea în termenul procedural pentru "motive temeinice", nu oferă o definiţie a acestor motive temeinice, ceea ce înseamnă că, pe de o parte sunt lăsate la aprecierea instanţei, iar, pe de altă parte, au o componenţă subiectivă şi conjuncturală pronunţată, dar neexclusivă, întrucât la aprecierea lor trebuie să se ţină cont şi de persoana celui ce invocă repunerea în termen, dar şi de circumstanţele de fapt în care acesta s-a aflat.

În prezenta cauză, recurentul-reclamant nu a contestat faptul că a depus acţiunea după împlinirea termenului de 15 zile prevăzut de art. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi şi nici nu a solicitat repunerea sa în termenul de a contesta încheierea nr. III/60/08.11.2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, pentru a invoca în acest sens existenţa vreunui motiv temeinic justificat.

În schimb, partea a expus raţionamentul potrivit căruia termenul menţionat nu este unul de decădere şi că este aplicabilă teza finală a normei legale menţionate, care face trimitere la art. 11 din Legea nr. 554/2004 în temeiul căruia acţiunea în anularea unui act administrativ se poate face în termen de 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângerea prealabilă.

Înalta Curte nu poate valida raţionamentul recurentului-reclamant, întrucât acesta reflectă o interpretare greşită a cadrului normativ incident în materie, în scopul susţinerii şi obţinerii soluţiei favorabile pretinse.

Potrivit art. 11 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi: "(1) Coordonarea activităţilor în cadrul departamentelor şi al camerelor de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti se realizează de către consilierii de conturi şi directorii camerelor de conturi, în condiţiile normelor şi procedurilor stabilite de plenul Curţii de Conturi. (2) Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi. (3) Regulamentul se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

Art. 33 din aceeaşi lege prevede că: "(1) Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2). (2) În situaţia în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate şi se comunică entităţii auditate. (3) În situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entităţii publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii auditate. (….)".

De asemenea, la art. 43 legiuitorul a statuat că " În baza constatărilor sale, Curtea de Conturi stabileşte: c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar-contabilă sau fiscală controlată", iar la art. 44 că "Măsurile prevăzute la art. 43 se iau potrivit regulamentului aprobat în temeiul prevederilor art. 11 alin. (2)".

Analizând normele legale anterior citate rezultă că Regulamentul a fost adoptat în vederea organizării executării Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) şi art. 33 alin. (1) din lege, fiind aprobat de Plenul Curţii de Conturi a României prin Hotărârea nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, iar prevederile de la pct. 228 şi 229 din Regulament constituie legea specială în raport cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi la care însuşi Regulamentul face trimitere.

Având în vedere că, potrivit art. 140 din Constituţia României, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, "în condiţiile legii organice", iar art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 prevede că organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit Regulamentului aprobat de Plenul Curţii de Conturi (act cu caracter normativ adoptat în vederea organizării executării legii menţionate), rezultă că normele cuprinse în Regulament reprezintă legea specială în privinţa termenului de formulare a contestaţiei, a modului său de calcul şi a obiectului contestat.

În acest context, Înalta Curte constată că în mod just a apreciat instanţa de fond că sunt aplicabile în speţă dispoziţiile Regulamentului adoptat în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) şi art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, aprobat de Plenul Curţii de Conturi a României prin Hotărârea nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, şi nu prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, criticile recurentului-reclamant formulate din această perspectivă fiind nefondate.

5.2.2. Nefondate sunt şi criticile recurentului referitoare la aplicarea greşită a art. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, ca urmare a extinderii efectului acestuia şi asupra termenului în care poate fi formulată acţiunea în anularea măsurilor dispuse prin Decizia nr. III/12/29.08.2019, care este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ce poate fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ, considerând partea că este un act administrativ distinct de încheierea nr. III/60/08.11.2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României.

Contrar alegaţiilor recurentului-reclamant, pe care nu le împărtăşeşte, Înalta Curte reţine că cele două acte administrative contestate în cauză nu pot face obiectul unor acţiuni separate în faţa instanţei de contencios administrativ, actele normative incidente în materie neprevăzând, în cadrul procedurii reglementate, această posibilitate de contestare.

Dimpotrivă, din prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi reiese că actul administrativ cu caracter executoriu ce conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii este Decizia emisă de Curtea de Conturi, Departamentul III, în timp ce Încheierea emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi este actul prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei.

Or, conform dispoziţiilor art. 204 din Regulament, împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum şi a termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entităţii verificate poate depuse/transmite contestaţie la structura Curţii de Conturi care a emis decizia, reprezentând, aşadar, procedura administrativă obligatorie prevăzută de lege pentru exercitarea dreptului la acţiune în contencios administrativ.

În continuare, procedura specială de contestare prevede că rezultatul analizei comisiei de soluţionare a contestaţiilor se consemnează într-o Încheiere emisă în temeiul art. 219 din Regulament, ce poate fi atacată la instanţa de contencios administrativ competentă, conform art. 227 din acelaşi Regulament, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Ca urmare, reiese fără putinţă de tăgadă că prin norma cuprinsă la art. 227 din Regulament legiuitorul a derogat în mod expres de la dreptul comun reprezentat de Legea contenciosului administrativ, prevăzând un termen de 15 zile calendaristice de contestare a Încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, după finalizarea procedurii administrative.

Cum această procedură administrativă este obligatorie, reprezentând o condiţie sine qua non de exercitare a acţiunii în anulare formulate în faţa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, procedură urmată, de altfel, de către recurentul-reclamant, nu se poate susţine cu suficient temei că aceste două acte administrative contestate, respectiv Decizia nr. III/12/29.08.2019 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul III, şi încheierea nr. III/60/08.11.2019 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi, ar fi acte administrative distincte ce pot face obiectul unor acţiuni separate în faţa instanţei de contencios administrativ.

Este adevărat că actul administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, act juridic supus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ, este Decizia nr. III/12/29.08.2019 emisă de Curtea de Conturi, Departamentul III, însă acest aspect nu impietează în aprecierea asupra termenului de formulare a contestaţiei în faţa instanţei de contencios administrativ prin prisma normelor legale aplicabile în materie, prezentând relevanţă eventual pentru stabilirea competenţei materiale a instanţei în aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente a actului administrativ, şi nu în ceea ce priveşte termenul de contestare care, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, nu a fost extins de către instanţa de fond şi la acţiunea în anularea măsurilor dispuse prin Decizia nr. III/12/29.08.2019.

Din această perspectivă este de observat că intenţia legiuitorului în ceea ce priveşte procedura de contestare a actelor rezultate din activitatea specifică Curţii de Conturi reiese neîndoielnic din Regulamentul adoptat în conformitate cu prevederile art. 11 alin. (2) şi art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, iar încheierea nr. III/60/08.11.2019 reprezintă actul administrativ emis de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, conform art. 227 din Regulament, în cadrul procedurii prealabile obligatorii prevăzute de art. 204 din acelaşi Regulament, în privinţa căruia este aplicabil termenul de contestare de 15 zile calendaristice. Aşadar, atât timp cât legea specială dispune asupra chestiunii în discuţie, nu sunt aplicabile prevederile legale generale, susţinerile recurentului sub acest aspect fiind nefondate.

În egală măsură, se impune a se reţine şi faptul că, deşi împotriva măsurilor dispuse prin Decizie de către Curtea de Conturi, şi a termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, se poate face contestaţie în acelaşi termen de 15 zile calendaristice de la data primirii, acest termen se referă la contestarea actului respectiv în faţa structurii Curţii de Conturi care a emis decizia, aşadar, în cadrul procedurii administrative prealabile obligatorii, şi nu în faţa instanţei de contencios administrativ, care este învestită, conform voinţei legiuitorului, cu verificarea legalităţii deciziei luate prin actul emis la finalul procedurii administrative prealabile, şi anume prin Încheierea emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi.

5.2.3. În fine, instanţa de control judiciar reţine că nu poate fi primit nici argumentul recurentului privind relevanţa considerentelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 494/2017, în susţinerea ipotezei sale referitoare la aplicabilitatea Legii nr. 554/2004 în ceea ce priveşte contestarea măsurilor dispuse prin deciziile Curţii de Conturi a României, considerând partea că aceste considerente infirmă susţinerea primei instanţe în sensul că art. 227 din Regulament reprezintă o normă specială, derogatorie de la Legea nr. 554/2004.

Constată Înalta Curte că, dimpotrivă, considerentele instanţei de contencios constituţional din decizia amintită, care a avut ca obiect examinarea constituţionalităţii dispoziţiilor art. 35 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, confirmă raţionamentul instanţei de fond, pe care l-a apreciat corect şi instanţa de control judiciar conform argumentelor expuse în prezenta decizie.

Prezintă relevanţă sub acest aspect paragraful 19 din Decizia nr. 494/2017, în care instanţa de contencios constituţional a reţinut: "Curtea observă că, aşa cum reiese din dispoziţiile Legii nr. 94/1992 şi din prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 547 din 24 iulie 2014, în această fază, au fost instituite anumite proceduri administrative prealabile, obligatorii, pentru autorităţile auditate, proceduri care nu sunt contrare principiului accesului liber la justiţie cât timp decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti (a se vedea Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994).

Astfel, Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, la cap. II - Organizarea şi efectuarea auditului de conformitate (controlului), actele care se întocmesc cu ocazia controlului, precum şi valorificarea constatărilor înscrise în aceste acte, secţiunea a 4-a - Valorificarea constatărilor înscrise în actele întocmite cu ocazia controlului, subsecţiunea Procedura şi termenul de contestare a deciziei, pct. 204, prevede că împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum şi termenului stabilit pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul entităţii verificate poate depune/transmite contestaţie la structura Curţii de Conturi care a emis decizia. Contestaţia la decizia emisă de structura de specialitate a Curţii de Conturi reprezintă o procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru exercitarea dreptului la acţiune în contencios administrativ."

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că este corectă soluţia instanţei de fond, de admitere a excepţiei tardivităţii cererii de chemare în judecată, reţinându-se că, raportat la data comunicării Încheierii emise în procedura administrativă prealabilă din 24.12.2019, şi data înregistrării acţiunii în anulare pe rolul instanţei de contencios administrativ din 28.05.2020, acţiunea a fost formulată cu depăşirea termenului de decădere stabilit de normele speciale aplicabile în materie, şi anume art. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs.

Pentru considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, Înalta Curte, constatând că sentinţa recurată este pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor legale aplicabile în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs de către recurentul-reclamant nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi, în consecinţă, va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii împotriva sentinţei nr. 718 din 10 mai 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 iunie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.