Incompatibility of vice-mayor serving on public school board: non-retroactivity of legislative amendments to public office conflict-of-interest rules

Şedinţa publică din data de 2 iunie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 25 februarie 2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea contestaţiei.

2. Soluţia instanţei de fond.

Prin sentinţa nr. 455 din 18 septembrie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anulare raport evaluare ANI; a anulat Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 emis de ANI şi a obligat pârâta să achite reclamantului suma de 3050 RON reprezentând cheltuieli de judecată, reduse de instanţă.

3. Recursul principal exercitat în cauză.

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi solicitând în acest sens admiterea recursului, casarea hotărârii de fond şi rejudecarea cauzei cu consecinţa respingerii în totalitate a acţiunii formulate de reclamant ca nefondată.

În dezvoltarea recursului formulat a susţinut că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în cauză, în condiţiile în care a constatat că interdicţia a fost înlăturată, fără echivoc, cel puţin în privinţa primarului şi, pentru identitate de raţiune şi atribuţii, a viceprimarului, prin modificarea adusă art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, prin adoptarea O.U.G. nr. 49/2014. A considerat că este eronat silogismul judiciar al primei instanţe, conform căruia acest caz de incompatibilitate a fost înlăturat de legiuitor pentru ipoteza concretă a calităţii de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ de stat sau confesionale, ipoteză incidentă şi în prezenta cauză, şi expressis verbis prin modificarea adusă prin Legea nr. 128/2017.

Totodată, în contextul citării dispoziţiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011, în forma anterioară şi ulterioară modificărilor intervenite prin Ordonanţa nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, a arătat că Legea nr. 1/2011, atât în forma veche, cât şi în cea actuală, nu prevede în mod expres posibilitatea viceprimarului de a fi desemnat în calitate de membru în consiliile de administraţie a unităţilor de învăţământ, astfel cum în mod nefondat a reţinut instanţa de fond, această calitate putând fi deţinută doar de către primar, conform modificărilor amintite, sau un reprezentant al primarului şi un reprezentant al consiliului local, cu respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor.

Însă, din cuprinsul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, forma anterioară modificărilor aduse acestui articol prin Legea nr. 128/2017, rezultă că deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei şcoli generează o situaţie de incompatibilitate.

Ca urmare, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor legale expuse reiese că reprezentarea autorităţii administrativ-teritoriale în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, dar cu condiţia ca această desemnare să nu încalce regimul incompatibilităţilor, legiuitorul stabilind în mod expres care sunt incompatibilităţile funcţiei de viceprimar, printre care şi calitatea de membru al consiliului de administraţie la instituţiile publice.

În continuare, a susţinut că este eronată şi concluzia instanţei de fond referitoare la incidenţa în cauză a modificărilor aduse art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 întrucât, deşi este adevărat că, ulterior, forma acestor prevederi legale a fost modificată, permiţându-se în prezent desemnarea viceprimarilor în calitate de membrii în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ, această modificare a intrat în vigoare abia în anul 2017, prin Legea nr. 128/2017, însă starea de incompatibilitate a fost reţinută pentru o perioadă anterioară, şi anume 2012-2017.

A opinat recurenta-pârâtă în sensul că o aplicare a formei modificate a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 ar reprezenta o încălcare a principiului neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, potrivit căruia: "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile"; principiu reglementat şi de art. 6 din C. civ.. Or, în prezenta cauză nu este vorba despre o faptă contravenţională sau penală pentru a se aplica principiul legii mai favorabile, fiind incident principiul constituţional al neretroactivităţii legii civile, respectiv principiul imediatei aplicări a legii civile noi, neretroactivitatea legii civile noi constituind o garanţie a previzibilităţii şi stabilităţii circuitului civil ce constă în aceea că legea nouă nu se aplică situaţiilor anterioare intrării ei în vigoare.

Sub acest aspect a invocat considerentele relevante din Decizia nr. 812/2006 a Curţii Constituţionale şi statuările din doctrina şi jurisprudenţa relevante în materia aplicării legii în timp, din care a rezultat că "pe temeiul art. 6 alin. (2) C. civ. şi al art. 3 din Legea nr. 71/2011, legea în vigoare la data încheierii unui act juridic va reglementa atât efectele trecute, adică efectele care s-au produs sub imperiul ei (principiul neretroactivităţii), cât şi efectele viitoare, adică efectele care se vor produce după intrarea în vigoare a legii noi (ultraactivitatea legii vechi)."

4. Apărările formulate de intimatul-reclamant. Recursul incident.

4.1. Reclamantul A. a depus întâmpinare prin intermediul căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca legală şi temeinică. În esenţă, în contextul expunerii contextului factual şi a evoluţiei legislative incidente în cauză, intimatul a susţinut că legiuitorul a înţeles, pe de o parte, să înlăture incompatibilitatea dintre funcţia de viceprimar şi cea de consilier local, iar, pe de altă parte, să stabilească în mod expres că în unităţile de învăţământ de stat, printre membrii consiliului de administraţie trebuie să fie cel puţin un reprezentant al Consiliului local, în funcţie de numărul elevilor. În concluzie, a apreciat că şi viceprimarul poate fi numit în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ, în calitate de reprezentant al consiliului local, prin sentinţa de fond prima instanţă validând în mod corect acest raţionament, în urma unei analize coroborate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, art. 57 (fostul art. 61) din Legea nr. 215/2001 şi art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011.

4.2. Odată cu întâmpinarea, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi în condiţiile art. 491 raportat la art. 472 din C. proc. civ., reclamantul a formulat şi recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. A solicitat admiterea acestuia, casarea în parte a sentinţei atacate şi, în urma rejudecării, admiterea contestaţiei întemeiate pe motivele de nelegalitate a Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019, invocate în faţa instanţei de fond.

În dezvoltarea recursului a susţinut că în situaţia admiterii recursului principal justifică interesul promovării recursului incident, în sensul repunerii în discuţie a motivelor de nelegalitate care au fost soluţionate de instanţa de fond prin sentinţa recurată, în privinţa căreia a considerat că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. referitor la încălcarea normelor de drept material ce reglementează termenul de prescripţie extinctivă a răspunderii administrative şi, implicit, a aplicării sancţiunilor.

Astfel, deşi prima instanţă a reţinut că termenul general de prescripţie este cel de 3 ani de la data săvârşirii faptei, fiind prevăzut de art. 2517 din C. civ. privind prescripţia extinctivă, în motivarea argumentului referitor la intervenţia prescripţiei aceasta nu a făcut referire concretă la textul de lege ce reglementează cazul de întrerupere a prescripţiei, incident în prezenta cauză, limitându-se să invoce în mod generic dispoziţiile art. 2537 din C. civ.. Or, a considerat recurentul-reclamant, cazurile de întrerupere a prescripţiei nu pot fi presupuse, impunându-se ca acestea să fie în mod expres prevăzute de lege, iar instanţa să identifice în concret acest caz, şi anume acela prevăzut de art. 2537 pct. 5 din C. civ.

Prin urmare, raţionamentul instanţei de fond este greşit, întrucât, în lipsa unei reglementări speciale în materia întreruperii prescripţiei în materia administrativă a incompatibilităţilor, se aplică dispoziţiile din C. civ., în temeiul art. 2516 C. civ. dispoziţiile Titlului I având denumirea marginală "Prescripţia extinctivă" din Cartea VI a C. civ. ce constituie dreptul comun în materia prescripţiei extinctive.

De altfel, din analiza cazurilor de întrerupere a prescripţiei prevăzute de art. 2537 pct. 1-4 din C. civ. reiese că acestea se referă la obligaţii civile, nefiind aplicabil niciunul în materia incompatibilităţilor şi, totodată, rezultând cu evidenţă că raportul juridic sancţionator în materia incompatibilităţilor nu este susceptibil de executare voluntară sau de recunoaşterea dreptului. Aşadar, în contextul factual de faţă, art. 2537 din C. civ. a fost reţinut în mod greşit în cuprinsul sentinţei recurate, acest caz de întrerupere a prescripţiei nefiind reglementat de lege.

Concluzionând pe aspectul evidenţiat, recurentul-reclamant a susţinut că, neexistând niciun caz de întrerupere a termenului prescripţiei aplicării sancţiunii administrative, aceasta s-a împlinit la 3 ani de la săvârşirea faptei, respectiv la data de 29.08.2016, astfel că la data de 01.02.2019, data emiterii raportului de evaluare contestat, nu mai putea fi atrasă răspunderea sa disciplinară pentru faptele reţinute.

A mai susţinut recurentul-reclamant nelegalitatea sentinţei de fond pentru aplicarea greşită de către prima instanţă a art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, considerând că a pronunţat soluţia fără a avea în vedere garanţia procedurală instituită de normele legale sus-menţionate, care reglementează procedura de desfăşurare a evaluării ANI în privinţa stării de incompatibilitate, împărţind-o în două etape: înainte şi după informarea persoanei evaluate.

Potrivit textelor de lege invocate, persoana evaluată trebuie informată şi invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele ce constituie elementele constitutive ale conflictului de interese, reţinute în sarcina acestuia de către Agenţia Naţională de Integritate, înainte ca pârâta să poată solicita informaţii care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice. De asemenea, până la informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice, şi numai după informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice. Or, nerespectarea de către Agenţia Naţională de Integritate a acestor dispoziţii referitoare la desfăşurarea procedurii de evaluare, cum este situaţia în cauza dedusă judecăţii, se sancţionează cu nulitatea absolută a actelor întocmite în acest mod, pentru argumentele expuse de parte în cuprinsul paginilor 4-5 ale cererii de recurs incident.

În final recurentul-reclamant a criticat sentinţa de fond pentru aplicarea greşită a legislaţiei Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal, aşa cum a fost interpretată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene prin Hotărârea din Cauza C-201/14 Bara, precum şi din perspectiva neanalizării tuturor motivelor de nelegalitate invocate în legătură cu Raportul de evaluare contestat, mai exact a susţinerii referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 26 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 176/2010, expunându-şi în acest sens argumentele conform celor arătate în paginile 6-9 din recursul incident.

4.3. Recurentul-reclamant a formulat, în şedinţa publică din 13 ianuarie 2022, şi a depus şi în scris la dosar, o cerere de suspendare a judecăţii întemeiate pe dispoziţiile art. 413 alin. (11 ) din C. proc. civ., în susţinerea căreia a arătat că într-un dosar similar aflat pe rolul Curţii de Apel Timişoara, prin încheierea de şedinţă din data de 12.11.2020, s-a formulat o trimitere preliminară cu mai multe întrebări adresate Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, pe care le apreciază deosebit de importante, cu o înrâurire hotărâtoare şi în soluţionarea prezentei cauze.

Prin încheierea din 27 ianuarie 2022, Înalta Curte a respins cererea de suspendare a judecăţii cauzei, formulată de recurentul-reclamant A., şi a acordat termen pentru soluţionarea recursurilor la data de 2 iunie 2022.

4.4. Recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus concluzii scrise cu privire la recursul incident formulat de recurentul-reclamant, arătând că sentinţa de fond pronunţată în cauză este legală şi temeinică în ceea ce priveşte respingerea excepţiei prescripţiei răspunderii administrative şi a excepţiei nulităţii Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019, ca urmare a pretinsei încălcări a art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010. În esenţă, recurenta-pârâtă a combătut punctual susţinerile recurentului-reclamant, solicitând respingerea ca neîntemeiate a apărărilor formulate de acesta, şi a reiterat propriile argumente invocate în susţinerea recursului principal.

La termenul din data de 2 iunie 2022, la care au avut loc dezbaterile, Înalta Curte a invocat, din oficiu, excepţia lipsei de interes a recurentului-reclamant în susţinerea recursului incident şi a rămas în pronunţare asupra acestei excepţii, precum şi asupra recursurilor promovate în cauză.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor.

5.1. Analizând sentinţa recurată în raport de criticile invocate în recursul principal de către recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., şi de apărările formulate de către reclamantul A., Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat şi îl va admite, urmând să procedeze la reformarea sentinţei de fond atacate în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Demersul judiciar al reclamantului vizează anularea Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut că a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor în perioada 30.08.2012-29.08.2013, întrucât a exercitat atât funcţia de viceprimar al municipiului Giurgiu, judeţul Giurgiu, cât şi funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al Colegiului Naţional "B." Giurgiu, încălcând astfel art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În susţinerea nelegalităţii actului contestat reclamantul a invocat următoarele argumente: - incompatibilitatea constatată prin raport nu era sancţionată de lege la momentul întocmirii acestuia, deoarece a fost eliminată din legislaţie în anul 2017; - a fost întocmit în pofida faptului că intervenise prescripţia extinctivă a răspunderii sale administrative; - a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 26 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 176/2010, potrivit cărora "în cazul în care cauza de incompatibilitate a încetat înainte de sesizarea Agenţiei, sancţiunea disciplinară poate fi aplicată în termen de 3 ani de la încetarea cauzei de incompatibilitate, dacă legea nu dispune altfel"; - raportul este nelegal având în vedere evoluţia legislaţiei referitoare la starea de incompatibilitate a funcţiei de viceprimar: dacă viceprimarul poate fi numit în consiliul de administraţie ca reprezentant al Consiliului local, atunci în mod evident poate face parte din acelaşi consiliu şi ca reprezentant al primarului; - raportul este lovit de nulitate absolută, sancţiune prevăzută de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, toate actele şi întreaga procedură care a condus la emiterea acestuia fiind desfăşurate fără informarea reclamantului şi invitarea sa să formuleze un punct de vedere; - raportul este nelegal având în vedere că procedura de comunicare a informaţiilor cu caracter personal referitoare la reclamant este nelegală.

Soluţionând cauza, prima instanţă a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 emis de pârâtă.

În esenţă, instanţa de fond a reţinut că interdicţia prevăzută la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, a fost înlăturată fără echivoc cel puţin în privinţa primarului şi, pentru identitate de raţiune şi atribuţii, a viceprimarului, prin modificarea adusă art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, în urma adoptării O.U.G. nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative. Totodată, a reţinut că acest caz de incompatibilitate a fost înlăturat de legiuitor pentru ipoteza concretă a calităţii de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale, ipoteză incidentă în cauză şi expressis verbis prin modificarea adusă reglementării de Legea nr. 128/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003, forma textului la momentul constatării incompatibilităţii de către Agenţia Naţională de Integritate.

A conchis instanţa de fond pe aspectul reliefat în sensul că Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 s-a făcut cu nesocotirea prevederilor art. 20-21 din Legea nr. 176/2010, în condiţiile în care legea nu mai prezuma, la momentul constatării de către Agenţia Naţională de Integritate, a unei stări de pericol public derivată din întrunirea în aceeaşi persoană a calităţii de ales local şi de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, renunţând la instituirea unei stări de incompatibilitate între acestea.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate referitor la termenul de prescripţie a răspunderii administrative a considerat că prescripţia nu a operat în prezenta cauză în condiţiile în care starea de incompatibilitate a încetat la data de 29.08.2013, moment de la care, până la sesizarea Agenţiei Naţionale de Integritate din 25 februarie 2016, au trecut mai puţin de 3 ani, sesizarea Agenţiei şi demararea verificărilor întrerupând cursul prescripţiei conform dispoziţiilor art. 2537 din C. civ.

De asemenea, în referire la motivul de nulitate prevăzut de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 a apreciat că niciuna dintre verificările efectuate până la informarea reclamantului nu au avut la bază alte informaţii decât cele publice, iar cât priveşte invocarea nelegalităţii raportului derivând din caracterul nelegal al procedurii de comunicare a informaţiilor cu caracter personal referitoare la reclamant, pornind de la statuările Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara şi alţii, întrucât nu a fost informat în prelabil în ce priveşte identitatea operatorului şi scopul transmiterii către Agenţia Naţională de Integritate a datelor sale cu caracter personal, prima instanţă a constatat că Hotărârea invocată nu se poate aplica mutatis mutandis în prezenta cauză, întrucât premisa este diferită.

Împotriva hotărârii primei instanţe a exercitat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Integritate, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Subsumat acestui motiv de casare recurenta a invocat încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează situaţia de incompatibilitate reţinută în cauză în privinţa reclamantului, prin prisma modificărilor legislative survenite în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, precum şi asupra conţinutului art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, clamând astfel greşita aplicare a principiului aplicării legii în timp, respectiv o încălcare a principiului neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din C. civ.

În privinţa soluţiilor asupra excepţiei prescripţiei răspunderii administrative şi a excepţiei nulităţii Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 ca urmare a pretinsei încălcări a art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, recurenta-pârâtă a susţinut că sentinţa de fond este legală şi temeinică, apreciind că prima instanţă a interpretat şi a aplicat în mod corect prevederile legale aplicabile în materie.

Potrivit motivului de recurs invocat de recurenta-pârâtă, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. încălcarea normelor de drept material putându-se face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale. Cu alte cuvinte, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute în mod greşit în raport de exigenţele textului de lege.

De asemenea, este de observat că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

Înalta Curte constată, în raport de criticile invocate prin cererea de recurs principal, că în prezenta cauză aceste motive sunt incidente, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor legale incidente prin prisma situaţiei de fapt rezultate din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, forma în vigoare în perioada pentru care s-a reţinut starea de incompatibilitate, şi anume 30.08.2012-29.08.2013, perioadă în care a exercitat atât funcţia de viceprimar al municipiului Giurgiu, judeţul Giurgiu, cât şi funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al Colegiului Naţional "B." Giurgiu.

Potrivit textului de lege menţionat: "Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu (. . . . . . . . . .) d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Este de observat că în conformitate cu acest text de lege, existenţa situaţiei de incompatibilitate este întrunită prin simpla realizare cumulativă a celor două condiţii, respectiv de a avea atât calitatea de viceprimar, cât şi calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, condiţii pe care este cert că partea reclamantă le-a întrunit simultan în perioada evaluată în cauză, respectiv 30.08.2012-29.08.2013.

În speţă sunt incidente şi dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, forma în vigoare în perioada supusă evaluării reclamantului până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/26.06.2014, conform cărora: "În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local (...)" b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Din interpretarea coroborată a normelor anterior citate rezultă fără putinţă de tăgadă că intenţia legiuitorului a fost în sensul de a institui situaţia de incompatibilitate a funcţiei de viceprimar cu aceea de membru al Consiliului de administraţie al unei instituţii publice, cum este situaţia Colegiului Naţional "B." Giurgiu, astfel încât cele două funcţii deţinute simultan în perioada 30.08.2012-29.08.2013 de către reclamantul A. sunt incompatibile.

Contrar opiniei instanţei de fond, pe care nu o împărtăşeşte, Înalta Curte constată că interdicţia prevăzută la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 nu a fost înlăturată în privinţa viceprimarului urmare modificării aduse art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49/2014, şi nici prin modificarea adusă reglementării de Legea nr. 128/2017 de modificare şi completare a Legii nr. 161/2003.

Deşi este real că legea incidentă, în articolul care interesează, a suferit modificări prin Legea nr. 128/2017, în sensul instituirii unei excepţii pentru situaţia în care calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice vizează o unitate de învăţământ din reţeaua autorităţilor unităţilor de administraţie publică locală, statuându-se în acest sens că există incompatibilitate pentru cumulul de calităţi, cu excepţia membrilor în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale şi ale spitalelor publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale, aceste modificări legislative nu reprezintă legea aplicabilă raportului juridic de drept administrativ supus analizei în prezenta cauză, nefiind posibilă atragerea aplicabilităţii acestor norme astfel cum a susţinut reclamantul prin acţiunea formulată.

Aceasta întrucât art. 15 alin. (2) din Constituţia României, invocat de recurenta-pârâtă în susţinerea motivului de nelegalitate formulat, prevede, într-adevăr, că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile, în acest sens statuând şi art. 6 din C. civ., aplicabil potrivit dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004, conform căruia legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, neavând putere retroactivă.

Ca atare, nu poate fi reţinută aplicarea în speţă a Legii de modificare nr. 128/2017, publicată în Monitorul Oficial din 07.06.2017, pentru o perioadă anterioară adoptării acesteia, respectiv perioada supusă evaluării reclamantului 30.08.2012-29.08.2013, nefiind întrunită condiţia existenţei unei legi penale sau contravenţionale pentru care legea fundamentală permite retroactivitatea legii, ca excepţie a principiului constituţional al neretroactivităţii.

Instanţa de control judiciar nu poate primi sub acest aspect alegaţia reclamantului referitoare la aplicarea legii în vigoare la momentul evaluării situaţiei de fapt, fiind eronat raţionamentul dezvoltat de acesta potrivit căruia, deşi raportul de evaluare supus analizei instanţei vizează perioada 30.08.2012-29.08.2013, anterioară modificării legii şi introducerii acestei excepţii, dacă legea în vigoare la momentul evaluării nu prevede sancţionarea unei fapte ca fiind o situaţie de incompatibilitate, inspectorul de integritate nu are ce prevedere legală să aplice şi astfel nu poate încheia un raport de evaluare, nefiind posibilă aplicarea tezei art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 care nu mai era în vigoare încă de la data de 10.06.2017 când a fost adoptată Legea nr. 128/2017.

O atare interpretare este în contradicţie cu dispoziţiile art. 6 din C. civ. care prevăd că actele şi faptele încheiate ori, după caz, săvârşite sau produse înainte de intrarea în vigoare a legii noi nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de legea în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârşirii ori producerii lor. Totodată, actele juridice nule, anulabile sau afectate de alte cauze de ineficacitate la data intrării în vigoare a legii noi, sunt supuse dispoziţiilor legii vechi, neputând fi considerate valabile ori, după caz, eficace potrivit dispoziţiilor legii noi. De asemenea, dispoziţiile legii noi se aplică tuturor actelor şi faptelor încheiate sau produse ori săvârşite după intrarea sa în vigoare, precum şi situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare.

Aşadar, în aplicarea acestor norme legale este evident că, în prezenta cauză, faptul deţinerii simultane a celor două calităţi de către reclamant, ce face obiectul analizei de faţă, s-a produs în perioada evaluată 30.08.2012-29.08.2013, impunându-se a fi examinat asupra efectelor sale juridice sub imperiul legii de drept material în vigoare la data producerii lui, inclusiv din perspectiva nulităţii invocate.

Ca urmare, nu prezintă relevanţă sub aspectul analizei existenţei stării de incompatibilitate împrejurarea că evaluarea situaţiei de fapt şi, implicit, întocmirea Raportului de evaluare contestat, au avut loc în anul 2019. Întocmirea acestui raport este consecinţa de drept procedural a stării de incompatibilitate, iar aplicarea legii de drept material în cauză ţine de starea de incompatibilitate, iar nu de momentul desfăşurării evaluării sau al emiterii raportului întocmit în acest sens. De aceea, normele de drept material care definesc starea de incompatibilitate se aplică în forma existentă la data producerii faptului juridic, nefiind norme de procedură pentru a putea fi asociate cu momentul evaluării situaţiei de fapt şi al întocmirii raportului corespunzător.

În egală măsură, nu poate fi reţinut nici argumentul referitor la interpretarea dispoziţiilor legale incidente în cauză cu observarea evoluţiei legislative şi a semnificaţiei acesteia conform viziunii reclamantului, şi anume aceea că modificarea intervenită prin Legea nr. 128/2017 nu reprezintă o schimbare de viziune a legiuitorului, propunerea legislativă menţionată având doar rolul de a corecta anumite neclarităţi existente în legislaţia în vigoare privind incompatibilităţile aleşilor locali în scopul de a rezolva problema neclarităţii textului de lege şi a controverselor privind interpretarea acestuia.

Soluţia legislativă instituită de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, forma aplicabilă în perioada evaluată, este evidentă în sensul prevederii unei incompatibilităţi în situaţia de cumul de calităţi precum cel existent în speţă, astfel încât nu poate fi interpretată în sensul viitoarei forme a legii care introduce excepţia, pentru a putea constitui un argument valid în sprijinul ipotezei conform căreia modificarea legislativă în discuţie ar avea exclusiv rolul unor clarificări în privinţa textului de lege şi a interpretării acestuia.

Înalta Curte reţine că este întemeiată susţinerea recurentei-pârâte în sensul că dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, atât în forma în vigoare în perioada anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 49/26.06.2014, cât şi în forma ulterioară, nu prevăd în mod expres posibilitatea viceprimarului de a fi desemnat în calitate de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ, această calitate putând fi deţinută doar de primar, conform modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 49/26 iunie 2014, sau un reprezentant al primarului şi un reprezentant al Consiliului local, însă cu condiţia respectării regimului juridic al incompatibilităţilor.

Într-adevăr, din interpretarea acestor norme legale reiese că nu este obligatorie prezenţa viceprimarului în consiliul de administraţie al şcolilor, ci a unui reprezentant al primarului şi a unor reprezentanţi ai consiliului local, reprezentanţi care, având în vedere tocmai coroborarea prevederilor Legii nr. 1/2011 cu ale Legii nr. 161/2003, pot fi oricare alţi consilieri locali având în vedere că, ulterior obţinerii mandatului de viceprimar, acesta nu îşi mai exercită mandatul de consilier local, fiind vorba de două mandate distincte, chiar dacă îşi păstrează statutul de consilier local. În plus, este de observat că reprezentarea Consiliului local în consiliile de administraţie se poate realiza de persoane stabilite prin hotărâre a Consiliului local, fără a se încălca însă regimul juridic al incompatibilităţilor prin desemnarea acestora.

În concluzie, există posibilitatea desemnării în calitate de reprezentant al Consiliului local a altei persoane, respectiv alt consilier local, şi nu a viceprimarului care se află în stare de incompatibilitate potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, deoarece nu poate fi ignorată legea materială specială aplicabilă în materie.

Apreciind că prin modificarea adusă art. 96 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, a fost înlăturată fără echivoc interdicţia în privinţa primarului şi, pentru identitate de raţiune şi atribuţii, şi a viceprimarului, rezultând că pot face parte din consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ în virtutea pretinsei voinţe a legiuitorului ca prin această modificare funcţia de primar (viceprimar) să nu mai fie prezumată legal ca având consecinţe negative asupra modului de exercitare a calităţii de membru în consiliul de administraţie, instanţa de fond a înlăturat practic incidenţa art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, dând eficienţă dispoziţiilor Legii nr. 1/2011 ca norme legale ulterioare celor de reglementare a regimului incompatibilităţilor prevăzut în Legea nr. 161/2003.

Or, voinţa legiuitorului prin promulgarea Legii nr. 161/2003 a fost tocmai aceea de a implementa un cadru legislativ instituit cu reglementări precise, clare şi fără echivoc pentru stabilirea incompatibilităţilor privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

În aceste condiţii, având în vedere că nu s-au conturat şi demonstrat elemente de nelegalitate a actului administrativ contestat, şi anume Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, potrivit argumentelor expuse, aspecte ce conduc în mod nemijlocit la conturarea caracterului nelegal al hotărârii de fond supuse cenzurii instanţei de control judiciar, Înalta Curte reţine că sunt întemeiate criticile recurentei-pârâte formulate din perspectiva interpretării şi aplicării eronate a dispoziţiilor legale incidente în materie de incompatibilităţi, motiv pentru care va admite demersul judiciar al acesteia şi va reforma sentinţa de fond atacată în limitele stabilite prin cererea de recurs analizată conform celor reţinute în prezenta decizie.

5.2. În examinarea recursului incident formulat de recurentul-reclamant A., Înalta Curte urmează a analiza, cu prioritate, în condiţiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia lipsei de interes în susţinerea recursului incident, invocată din oficiu.

Potrivit dispoziţiilor legale menţionate anterior, "(1) Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei".

În prezenta cauză, reclamantul A. a formulat, odată cu întâmpinarea, recurs incident întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând ca, în situaţia admiterii recursului principal, să fie repuse în discuţie motivele de nelegalitate respinse de instanţa de fond prin sentinţa recurată, respectiv excepţia prescripţiei răspunderii administrative şi a aplicării sancţiunilor, precum şi excepţia nulităţii Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 ca urmare a încălcării art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010.

În referire la excepţia invocată de Înalta Curte din oficiu, se impune precizarea că aceasta reprezintă un mijloc procesual prin care se invocă lipsa interesului sau a uneia dintre cerinţele acestuia cu privire la cererea de chemare în judecată sau la alt mijloc procedural ce intră în conţinutul acţiunii civile (cereri, excepţii, exercitarea căilor de atac, executarea silită), fiind o excepţie de fond, întrucât se invocă încălcarea cerinţelor interesului - condiţie de exercitare a acţiunii civile, peremtorie, întrucât admiterea sa împiedică soluţionarea fondului cererii, şi absolută, deoarece se încalcă norme de ordine publică.

Înalta Curte reaminteşte că, în conformitate art. 32 alin. (1) lit. d) coroborat cu art. 33 din C. proc. civ., orice demers judiciar poate fi iniţiat şi întreţinut numai prin justificarea unui interes legitim încălcat, dispoziţii aplicabile şi în cazul căilor de atac. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmăreşte cel ce învesteşte o instanţă de judecată cu o cerere (acţiune sau cale de atac), acesta impunându-se a fi determinat, legitim, personal, născut şi actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării unei cauze, atât în faza procesuală a fondului, cât şi în căile de atac.

În consecinţă, în ceea ce priveşte căile de atac, se impune concluzia că interesul trebuie să existe, atât la momentul declarării căii de atac, cât şi pe tot parcursul souţionării acesteia.

Înalta Curte reţine că prin sentinţa de fond a fost admisă acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a fost anulat Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019 emis de pârâtă, prima instanţă reţinând, în esenţă, că nu este dată situaţia de incompatibilitate prezentată prin acest raport.

În cadrul recursului principal recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a invocat încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material ce reglementează situaţia de incompatibilitate reţinută în cauză în privinţa reclamantului, prin prisma modificărilor legislative survenite în Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, precum şi asupra conţinutului art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, clamând astfel greşita aplicare a principiului aplicării legii în timp, respectiv o încălcare a principiului neretroactivităţii legii civile consacrat de art. 15 din Constituţia României şi art. 6 alin. (1) din C. civ.

În privinţa soluţionării excepţiei prescripţiei răspunderii administrative şi a excepţiei nulităţii Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 ca urmare a pretinsei încălcări a art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, recurenta-pârâtă a susţinut, în cadrul apărărilor formulate în recurs, că sentinţa de fond este legală şi temeinică, apreciind că prima instanţă a interpretat şi a aplicat în mod corect normele legale aplicabile în cauză sub aceste aspecte.

Prin recursul incident recurentul-reclamant a solicitat reformarea soluţiilor pronunţate de instanţa de fond cu privire la excepţia prescripţiei răspunderii administrative şi a aplicării sancţiunilor, precum şi cu privire la excepţia nulităţii Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019 ca urmare a încălcării art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010, însă doar în situaţia în care s-ar admite recursul principal.

În acest context a fost invocată de către instanţa de control judiciar excepţia lipsei de interes a reclamantului în susţinerea recursului incident.

Astfel, se reţine că pentru a îndeplini condiţiile prevăzute de art. 491 raportat la art. 472 din C. proc. civ., recursul incident formulat de reclamant trebuie să conducă la reformarea hotărârii atacate.

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar reţine că între cele două demersuri judiciare, respectiv recursul principal şi recursul incident, nu există o legătură de interdependenţă, în sensul avut în vedere de către recurentul-reclamant, astfel încât recursul incident să fie soluţionat în funcţie de modalitatea de soluţionare a recursului principal.

Dimpotrivă, Înalta Curte apreciază că cele două demersuri judiciare au o existenţă distinctă şi, chiar dacă promovarea recursului principal deschide calea formulării recursului incident, ulterior acestui moment cele două căi de atac sunt independente şi fiecare dintre ele trebuie să urmărească schimbarea hotărârii atacate conform argumentelor şi susţinerilor formulate la momentul de referinţă al declarării acestora.

Altfel spus, interesul de a promova recurs incident trebuie să existe încă de la momentul declarării acestuia, scopul urmărit fiind acela de schimbare a soluţiei cuprinsă în dispozitivul sentinţei recurate în concordanţă cu criticile formulate în cadrul acestui demers.

În speţă, din cuprinsul recursului incident nu rezultă că partea reclamantă a solicitat schimbarea sentinţei de fond în considerarea argumentelor invocate, ci a arătat că interesul său de a repunere în discuţie motivele de nelegalitate a Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019, invocate în faţa instanţei de fond şi soluţionate de aceasta, se naşte doar în ipoteza în care s-ar admite recursul principal şi s-ar interveni asupra sentinţei recurate în sensul vizat de recursul principal.

Or, atât timp cât nu a solicitat reformarea sentinţei de fond conform argumentelor invocate, prin raportare la momentul formulării recursului incident, recurentul-reclamant nu justifică un interes în susţinerea demersului său doar în situaţia admiterii recursului principal şi a casării sentinţei de fond cu consecinţa rejudecării fondului în limitele stabilite de recursul principal, întrucât nu există un raport de subordonare între cele două recursuri exercitate, condiţionarea recursului incident de cel principal existând doar din perspectiva modalităţii de exercitare, iar nu şi din perspectiva modalităţii de soluţionare a acestuia.

În aceste condiţii, ţinând cont de faptul că prima instanţă a admis acţiunea reclamantului şi a dispus anularea raportului de evaluare contestat, partea obţinând astfel soluţia favorabilă pretinsă, interesul de a formula recurs incident poate fi justificat doar în situaţia în care scopul urmărit este acela de reformare a soluţiei pronunţate în sensul soluţionării cauzei prin reţinerea uneia dintre excepţiile invocate şi nu prin analizarea fondului raportului juridic litigios.

Pe cale de consecinţă, cum interesul de a acţiona al reclamantului trebuie să existe la data declarării căii de atac şi să subziste pe toată perioada soluţionării acesteia, Înalta Curte constată că nu este îndeplinită condiţia de exercitare a căii de atac referitoare la justificarea unui interes, în sensul art. 32 alin. (1) lit. d) din acelaşi Cod, ceea ce face de prisos analizarea în concret a criticilor pe fondul recursului incident.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs.

Pentru argumentele expuse la pct. 5.1 din prezenta decizie, constatând că este întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Totodată, conform argumentelor expuse la pct. 5.2 din decizie, reţinând că este întemeiată excepţia lipsei de interes în promovarea recursului incident al reclamantului A., excepţie invocată din oficiu, în temeiul art. 248 alin. (1) şi art. 496 alin. (1) raportat la art. 491 coroborat cu art. 472 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 455 din 18 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea ca neîntemeiată.

Respinge recursul incident declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 iunie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.