Investment association contract control report upheld as non-actionable preliminary act

Şedinţa publică din data de 2 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.11.2018, sub nr. x/2018, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii - Direcţia Control şi Integritate - Serviciul Control, anularea Raportului de control nr. x/24.11.2017 în privinţa constatărilor de la lit. d) în ceea ce priveşte contractul de asociaţiune investiţională încheiat între A. S.R.L. şi Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov, emis de pârât.

Prin sentinţa civilă nr. 1850 din 18 martie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, dosarul fiind înregistrat pe rolul secţiei a IX-a contencios administrativ şi fiscal din cadrul acestei instanţe, la data de 16.05.2019, sub nr. x/2018.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 419 din data de 9 septembrie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu, şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii-Direcţia Control şi Integritate - Serviciul Control, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză.

Împotriva sentinţei nr. 419 din 9 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate. A invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ. şi a solicitat, în principal, admiterea recursului şi casarea sentinţei cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanţe, iar, în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată.

În dezvoltarea recursului promovat recurenta-reclamantă a susţinut, în contextul unei succinte expuneri a situaţiei de fapt, că hotărârea de fond a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., precum şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi act normativ.

Astfel, a arătat că prima instanţă a apreciat în mod greşit faptul că Raportul de control nr. x/24.11.2017 nu este un act administrativ în sensul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, analizând în mod restrictiv art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege. În acest sens recurenta a susţinut că prin cererea de chemare în judecată a precizat că îşi întemeiază acţiunea pe dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, citate în cuprinsul cererii de recurs, aşa încât soluţia primei instanţe este dată cu interpretarea greşită a art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, care defineşte actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Ca urmare, a considerat că raportul de control în discuţie este un act administrativ deoarece produce efecte juridice, fiind interpretat în acest sens chiar de către Consiliul Judeţean Ilfov care a arătat că acest act a fost transmis către Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov "în vederea întreprinderii măsurilor ce se impun", în viziunea sa stabilind obligaţia, deci efecte juridice, în sarcina persoanei juridice supuse controlului, contrar opiniei exprimate de prima instanţă.

Pe de altă parte, a afirmat că Raportul de control produce efecte prin el însuşi, acesta stabilind, printre altele, măsurile ce vor fi luate de Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov, termenul şi persoana/serviciul care răspunde pentru luarea măsurilor, de altfel la începutul anului 2018 Spitalul începând să ia măsuri fără a fi nevoie de emiterea unui act administrativ.

Aşadar, Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov a iniţiat procedura de conciliere în vederea încetării contractului de asociere investiţională nr. x din data de 24.03.2008 şi a actului adiţional nr. x/05.05.2009, înregistrat sub nr. x, susţinerile Spitalului din punctul de vedere consemnat în procesul-verbal de conciliere directă din 21.01.2018 confirmând caracterul de act administrativ al raportului de control contestat.

A mai criticat recurenta-reclamantă argumentul primei instanţe conform căruia un astfel de act poate fi verificat sub aspectul legalităţii de către instanţa de contencios administrativ numai în cadrul acţiunii formulate împotriva actului administrativ pe care îl fundamentează ori de către instanţa judecătorească în măsura în care aceasta va fi sesizată potrivit concluziilor comisiei de control, în urma verificării respectării prevederilor legale privind contractul de asociaţiune investiţională nr. x/2008, considerând că o astfel de concluzie lasă reclamanta fără posibilitatea reală de a ataca un act care îi vatămă drepturile şi interesele.

Cu privire la aprecierea instanţei de fond că legalitatea raportului va fi analizată în cadrul acţiunii formulate împotriva actului administrativ prin care va fi pusă în aplicare măsura impusă prin raport, recurenta a susţinut că prin acesta s-a dispus Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov măsura acţionării în instanţa de judecată pentru constatarea nulităţii contractului de asociaţiune investiţională nr. x/24.03.2008 încheiat între societatea reclamantă şi Spital, măsură ce nu putea fi implementată printr-un act administrativ pe care să-l poată contesta, ci printr-o acţiune în instanţă.

O interpretare contrară ar însemna, în opinia părţii, că raportul de control nu poate fi supus niciodată controlului de legalitate cu privire la măsura dispusă, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004.

În final, în ceea ce priveşte cea de-a doua opţiune prezentată de instanţă, a solicitat a se observa că aceasta este lăsată la aprecierea Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov, astfel încât, dacă s-ar admite această opţiune, ar însemna că reclamanta este lipsită de posibilitatea de a solicita anularea unui act ce produce efecte în privinţa sa.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală, apreciind în acest sens că prima instanţă a reţinut în mod corect starea de fapt şi în raport de aceasta a aplicat dispoziţiile legale incidente în cauză.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate de recurenta-reclamantă din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., şi a apărărilor formulate prin întâmpinare de către intimatul-pârât, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat şi îl va respinge ca atare, reţinând în acest sens că actul a cărui anulare s-a solicitat prin cererea de chemare în judecată nu este un act administrativ, excepţia inadmisibilităţii fiind admisă în mod corect de către prima instanţă.

Cu titlu prealabil, instanţa de control judiciar reţine, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că recurenta-reclamantă le-a invocat doar formal, fără să dezvolte argumente care să poată fi circumscrise acestui motiv de casare în referire la pretinsa încălcare a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, aşa încât analiza sentinţei de fond urmează a se realiza exclusiv din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează pronunţarea hotărârii cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a analizat restrictiv dispoziţiile art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care a arătat că îşi întemeiază acţiunea pe dispoziţiile art. 1 alin. (2) din aceeaşi lege, pronunţând astfel o soluţie cu interpretarea greşită a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 care defineşte actul administrativ.

În esenţă, partea recurentă a arătat că Raportul de control nr. x/24.11.2017, contestat în cauză, produce efecte prin el însuşi şi, ţinând cont că prin intermediul său au fost stabilite măsurile ce vor fi luate de Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov, este evident caracterul acestuia de act administrativ în accepţiunea legii, care îi vatămă drepturile şi interesele. Totodată, a criticat aprecierea instanţei de fond conform căreia un astfel de act ar reprezenta, în realitate, o formalitate prealabilă ce poate fi verificată sub aspectul legalităţii numai în cadrul acţiunii formulate împotriva actului administrativ pe care îl fundamentează sau în cadrul acţiunii formulate de Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov în urma concluziilor comisiei de control.

Potrivit acestui motiv de recurs invocat de parte, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. încălcarea normelor de drept material putându-se face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale. Cu alte cuvinte, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute în mod greşit în raport de exigenţele textului de lege.

De asemenea, se impune a se aminti că prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine că demersul judiciar al recurentei-reclamante vizează anularea Raportului de control nr. x/24.11.2017 în privinţa constatărilor de la lit. d) în ceea ce priveşte contractul de asociaţiune investiţională încheiat între A. S.R.L. şi Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov, emis de pârâtul Ministerul Sănătăţii.

În fapt, în urma soluţionării definitive a litigiului dintre Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov şi S.C. A. S.R.L., înregistrat sub nr. x/2012, prin care instanţa a dispus obligarea Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov "să permită societăţii reclamante accesul în spaţiul ce face obiectul contractului de asociaţiune investiţională nr. x/24.03.2008, astfel cum a fost modificat prin actul adiţional nr. x/05.05.2009, în vederea desfăşurării activităţii asocierii", Ministerul Sănătăţii, prin Direcţia Control şi Integritate-Serviciul Control, a realizat verificări la nivelul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov în urma controlului fiind întocmit Raportul de control nr. x/24.11.2017 în care au fost consemnate constatările şi măsurile dispuse.

Acest Raport de control a fost atacat de către reclamantă în privinţa constatărilor de la lit. d) referitoare la contractul de asociaţiune investiţională încheiat între A. S.R.L. şi Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov, invocând în susţinerea acţiunii dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Soluţionând cauza, Curtea de Apel Bucureşti a invocat, din oficiu, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pe care a admis-o, respingând pe acest temei cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii-Direcţia Control şi Integritate-Serviciul Control.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în cauză, soluţie pe care, la rândul său, o adoptă ca atare.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 " Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public ".

De asemenea, art. 2 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ prevede că " actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ ".

Conform definiţiei date actului administrativ de către legiuitor, acesta reprezintă o manifestare de voinţă făcută în scopul naşterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice, a cărei realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, sau constată situaţii juridice reglementate de lege, fiind forma juridică principală a activităţii structurilor administraţiei publice.

Aşadar, din interpretarea dispoziţiilor legale enunţate supra rezultă că nu orice manifestare de voinţă reprezintă un act juridic, simpla exprimare a unei opinii sau a unei propuneri din partea unei instituţii publice administrative nefiind un act administrativ.

De asemenea, caracterul expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de putere publică în temeiul căruia se emit actele administrative, iar acest regim determină caracterul obligatoriu al actelor respective, precum şi executarea lor din oficiu.

Întrucât trăsătura esenţială a actului administrativ este aceea că produce efecte juridice, adică dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii corelative, în analiza naturii juridice a unui act administrativ esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse în conţinutul său, iar nu forma sau denumirea.

Ca urmare, actul administrativ trebuie delimitat de adresele, precizările, circularele sau notele care nu fac decât să expună o opinie, un punct de vedere, să propună anumite măsuri, fără a modifica ceva în ordinea juridică existentă, sau să aducă la cunoştinţa destinatarilor un fapt sau o decizie administrativă.

Pe de altă parte, se reţine că autorităţile publice nu sunt angrenate numai în raporturi de drept administrativ, ci şi în raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept, astfel încât actele juridice care dau naştere, modifică sau sting un astfel de raport juridic nu sunt acte administrative.

În speţă, din probatoriul administrat în faţa instanţei de fond rezultă că prin Raportul de control supus analizei instanţei de contencios administrativ au fost consemnate constatările comisiei de control relativ la situaţii de fapt referitoare la respectarea, de către comitetul director din cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov, a obligaţiilor legale privitoare la regimul incompatibilităţilor şi conflictelor de interese, la verificarea modului de respectare şi îndeplinire a măsurilor aprobate de conducerea autorităţii pârâte prin Raportul de control nr. x/09.03.2017, precum şi la verificarea activităţii managerului Spitalului public privind obligaţiile asumate prin contractul de management, verificarea aspectelor sesizate de Corpul de Control al Primului Ministru prin adresa nr. x/23.08.2017.

Totodată, au fost consemnate rezultatele verificării respectării prevederilor legale privind contractul de asociaţiune investiţională nr. x/2008, încheiat între societatea reclamantă S.C. A. S.R.L. şi Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov, precum şi alte împrejurări considerate abateri de la legalitate, au fost indicate persoanele responsabile, au fost formulate concluzii şi propuse măsuri spre a fi aduse la îndeplinire în anumite termene determinate.

Astfel fiind, în referire la constatările de la lit. d) a actului contestat, Înalta Curte constată că intimatul-pârât nu a dispus măsuri pentru intrarea în legalitate, cum prevede în mod imperativ legea în privinţa efectelor unui act administrativ propriu-zis, ci, doar a făcut Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă Ilfov propuneri de măsuri ca urmare a identificării unor vicii de fond ale contractului de asociaţiune investiţională nr. x/24.03.2008, obiect al dosarului nr. x/2012, care sunt de natură a atrage nulitatea contractului respectiv.

Cu alte cuvinte, prin intermediul acestor constatări s-a stabilit în sarcina Spitalului obligaţia promovării unei acţiuni în vederea constatării de către instanţa de judecată a nulităţii contractului de asociaţiune investiţională, precum şi sesizarea Curţii de Conturi în vederea identificării unui posibil prejudiciu, constatările comisiei de control şi aceste măsuri dispuse în sarcina managerului Spitalului nefiind apte prin ele însele să dea naştere sau să modifice raporturi juridice, câtă vreme aceste măsuri propuse de comisia de control puteau fi urmate de promovarea unei acţiuni având ca obiect nulitatea contractului în discuţie.

În concluzie, contrar alegaţiei recurentei-reclamante că raportul de control produce efecte prin el însuşi, Înalta Curte constată că actul supus controlului de legalitate nu prezintă elementele esenţiale ale unui act administrativ propriu-zis pentru a putea face obiectul unei acţiuni în anulare formulate în faţa instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, ci, în acord cu raţionamentul primei instanţe, pe care îl împărtăşeşte, reţine că poate fi considerat un act premergător actului administrativ propriu-zis, ce poate fi supus analizei instanţei de contencios administrativ în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Aceasta întrucât doctrina şi jurisprudenţa în materie au stabilit în mod constant că operaţiunile administrative sau actele premergătoare sunt manifestări de voinţă care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci, pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis, fiind denumite şi forme procedurale prealabile actului administrativ. Din această categorie fac parte, printre altele, avizele, acordurile, proiectele, propunerile şi măsurile, studiile şi rapoartele de specialitate, anchetele sau cercetările administrative, precum şi rapoartele de control, cum este situaţia dedusă judecăţii, în care organele de control au făcut simple constatări şi propuneri de măsuri.

Or, voinţa legiuitorului se impune a fi interpretată în sensul că operaţiunile administrative nu pot fi atacate în mod separat în faţa instanţei de contencios administrativ, ci, doar odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevăzând în acest sens, aşa cum s-a arătat în precedent, că instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

În schimb, poate fi dedus judecăţii în mod separat refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului ori a interesului legitim, în temeiul art. 8 alin. (1) teza finală din aceeaşi Lege nr. 554/2004, însă ipoteza că actul în litigiu în prezenta cauză ar putea fi atacat distinct, în considerarea efectelor pe care le produce prin el însuşi, nu poate fi primită.

În fine, nu poate fi reţinută nici critica recurentei conform căreia prima instanţă a analizat în mod restrictiv art. 1 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care a arătat prin cererea de chemare în judecată că îşi întemeiază acţiunea pe dispoziţiile art. 1 alin. (2) din acelaşi act normativ, deoarece nu reprezintă un argument valid în demonstrarea nelegalităţii hotărârii atacate atât timp cât chestiunea supusă analizei şi asupra căreia instanţa de fond a statuat, fundamentând soluţia pronunţată, a vizat neîntrunirea de către Raportul de control contestat a trăsăturilor esenţiale prevăzute de lege pentru a fi considerat un act administrativ propriu-zis şi nu calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, mai exact sfera subiectelor de sesizare a instanţei, a persoanelor sau entităţilor care sunt îndreptăţite să formuleze acţiuni în contencios administrativ, ca obiect principal de reglementare al art. 1 alin. (2) evocat de parte.

În aceste condiţii, Înalta Curte va respinge şi aceste susţineri ale recurentei-reclamante şi va constata că hotărârea instanţei de fond este la adăpost de orice critică ce vizează interpretarea şi aplicarea greşită a normelor legale incidente în cauză, demersul părţii recurente fiind, prin urmare, nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă şi, în consecinţă, va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 419 din 9 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 iunie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.