Challenge to petroleum concession extension norms rejected as lawful sub-legal regulation

Şedinţa publică din data de 26 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

- anularea art. 22 alin. (3) lit. e) şi alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 2075/2004 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului nr. 238/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1170 din data de 10 decembrie 2004;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată cauzate de soluţionarea prezentei cauze.

2. Cererile de intervenţie

2.1. Petenta Agenţia Naţională a Resurselor Minerale a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României prin care a invocat:

- excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, întrucât aceasta nu este destinatarul actului administrativ normativ a cărei anulare parţială o solicită;

- excepţia lipsei de interes a reclamantei în promovarea acţiunii, întrucât Hotărârea de Guvern pe care o contestă nu a fost emisă cu încălcarea vreunei norme care o protejează.

Pe fondul cauzei, petenta a solicitat respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

2.2. Petenta Agenţia Naţională a Resurselor Minerale a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României prin care a invocat:

- excepţia lipsei de obiect a prezentei cauze şi a lipsei de interes a reclamantei în promovarea acţiunii, în condiţiile în care partea se prevalează de texte legale care fac referire la ocrotirea proprietăţii private, ignorând total orice norme care vizează interesul public.

Pe fondul cauzei, petenta a solicitat respingerea acţiunii reclamantei, ca neîntemeiată.

În şedinţa publică din data de 19.02.2019, instanţa a încuviinţat în principiu cererile de intervenţie accesorie formulate de Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi B. S.R.L..

3. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1054 din 19.03.2019, a respins acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată, şi a admis cererile de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României formulate de Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale şi B. S.R.L..

4. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., care a solicitat casarea acesteia şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

4.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 31 alin. (3) din Legea petrolului nr. 238/2004 prin aceea că s-a acceptat posibilitatea instituirii unei excepţii care nu este prevăzută de lege, ci printr-un act infra-legal, respectiv H.G. nr. 2075/2004. Este vorba despre faptul că aceste acte adiţionale pot să fie încheiate şi printr-un act aprobat de conducătorul ANRM, adică fără aprobarea prin H.G. Prin aceasta, sentinţa recurată încalcă principiului legalităţii şi principiului ierarhiei normelor juridice, consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, precum şi prima regulă de interpretare logică, potrivit căreia excepţiile sunt de strictă interpretare şi aplicare (exceptio est strictissimae interpretationis et aplicationis).

Partea opinează în sensul că instanţa de fond a identificat în mod greşit cauza vătămării sale, aceasta din urmă fiind aceea că normele administrative contestate îşi contrazic baza legală şi, în consecinţă, sunt în afara cadrului legal şi sunt emise cu încălcarea principiului ierarhiei normelor juridice. Vătămarea îşi are originea în normele administrative nelegale pe care s-a întemeiat intimata ANRM atunci când a conferit drepturi societăţii B. S.R.L., cu restrângerea dreptului de proprietate al societăţii A.. În concret, cele două acte adiţionale la acordurile petroliere nu au fost niciodată aprobate de Guvern, iar intrarea lor în vigoare în mod nelegal se întemeiază pe normele administrative contestate în cauză.

În alte ordine de idei, recurenta a susţinut faptul că în mod eronat prima instanţă a acceptat ideea că prin acte normative de nivel inferior legii, infra-legal, cum este şi hotărârea de Guvern atacată, se pot institui excepţii de la dispoziţiile legale, dacă acestea au un obiect de reglementare diferit.

Or, orice modificare, prin act adiţional a acordului petrolier, se face prin hotărâre de guvern. Aprobările tehnice nu pot face excepţie în condiţiile în care o asemenea excepţie nu este introdusă prin lege. Orice alte prevederi contrare din actele normative cu forţă juridică inferioară sunt nelegale.

4.2. În cel de-al doilea motiv de recurs încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta a arătat faptul că, prin aplicarea greşită a legii identificată mai sus, instituind o excepţie de la prevederile legale care nu este conţinută de acestea, prima instanţă a depăşit şi atribuţiile puterii judecătoreşti.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatele ANRM şi B. S.R.L. au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările prezentate la dosar.

6. Soluţia instanţei de recurs

6.1. Consideraţii generale

Aşa cum s-a prezentat la pct. 1 al prezentei decizii, recurenta A. S.R.L. a supus controlului instanţei de contencios administrativ legalitatea art. 22 alin. (3) lit. e) şi alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 2075/2004 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului nr. 238/2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1170 din data de 10 decembrie 2004.

După cum s-a arătat la pct. 2 al deciziei de faţă, prima instanţă a respins acţiunea reclamantei ca neîntemeiată, reţinând, în esenţă, următoarele argumente juridice:

Conform dispoziţiilor art. 22 alin. (3) lit. e) din H.G. nr. 2075/2004, conducătorul ANRM dă aprobări de modificare a unor prevederi ale acordurilor petroliere de natură tehnică, aflate exclusiv sub incidenţa atribuţiilor ANRM.

În temeiul prevederilor art. 22 alin. (4) lit. b) din acelaşi act administrativ cu caracter normativ, în cadrul aprobărilor de modificare a unor prevederi ale acordurilor petroliere de natură tehnică, aflate exclusiv sub incidenţa atribuţiilor ANRM, se regăsesc şi cele care vizează extinderi ale duratei unei faze de explorare, dezvoltare sau exploatare, fără a se depăşi însă durata legală a acordului petrolier.

Societatea invocă vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime prin cele două dispoziţii normative anterior enunţate. În concret, "prelungirea nelegală a termenelor de exploatare a terenurilor reclamantei de pe raza perimetrelor petroliere EX 7 - Periam şi EX 8 - Biled lezează atât dreptul de proprietate al acesteia asupra terenurilor, cât interesele legitime ce decurg din acestea, ce constau, în mod evident, în perturbarea desfăşurării obiectului de activitate al reclamantei."

Prima instanţă a apreciat faptul că vătămarea invocată de reclamantă derivă din aprobarea prelungirii termenelor de explorare a terenurilor proprietatea acesteia, iar nu din adoptarea dispoziţiilor normative care conferă autorităţii pârâte dreptul de a aproba modificările unor prevederi ale acordurilor petroliere de natură tehnică aflate exclusiv sub incidenţa atribuţiilor ANRM.

Reclamanta susţine faptul că prelungirea termenului de execuţie a unor lucrări prevăzute într-o fază de explorare este nelegală dacă este realizată prin aprobarea conducătorului ANRM, conform prevederilor art. 22 din H.G. nr. 2075/2004.

Instanţa de fond a arătat faptul că, indiferent care ar fi fost procedura de prelungire a termenului de executare a unor lucrări prevăzute într-o fază de explorare - prin act adiţional aprobat de Guvern sau prin aprobarea conducătorului ANRM -, titularul unui acord petrolier are, în temeiul prevederilor art. 6 şi urm. din Legea petrolului nr. 238/2004, dreptul de a dobândi folosinţa şi accesul la terenurile pe care se efectuează operaţiuni petroliere, proprietatea unor terţi.

Pe cale de consecinţă, nu se poate se reţine că prevederile normative ale căror anulare se solicită produc vătămarea drepturilor şi intereselor legitime ale reclamantei în legătură cu folosinţa terenului, având în vedere că, indiferent de modalitatea prin care se prelungeşte perioada unei faze de explorare, titularul unui acord de concesiune petrolieră are dreptul să dobândească un drept de folosinţă şi de servitute, în condiţiile legii, în vederea executării de operaţiuni petroliere pe terenul proprietatea unor terţi.

Conform dispoziţiilor art. 31 alin. (3) din Legea petrolului nr. 238/2004: "în situaţia în care, pe parcursul realizării operaţiunilor petroliere, apar situaţii care nu au putut fi prevăzute la încheierea acordului, cu excepţia prevederilor care au condus la câştigarea concursului public de ofertă, părţile, de comun acord, vor încheia acte adiţionale, care vor intra în vigoare la data aprobării lor de către Guvern."

Acest text legal reglementează regimul juridic al actelor adiţionale, iar art. 22 alin. (3) lit. e) şi alin. (4) lit. b) stabileşte regimul juridic al aprobărilor de natură tehnică, fiind astfel reglementate aspecte diferite.

Prin art. 22 alin. (3) lit. e) şi alin. (4) lit. b) din Norme au fost stabilite reguli subsecvente cu privire la modificarea unor prevederi de natură tehnică, şi anume că aceasta se poate face prin aprobarea conducătorului autorităţii competente.

Aşa cum precizează art. 22 alin. (4) lit. b) din Norme, se poate aproba de către conducătorul autorităţii competente extinderea duratei unei faze de explorare, dezvoltare sau exploatare.

În raport de împrejurarea că art. 22 alin. (3) lit. e) şi alin. (4) lit. b) din Norme şi art. 31 alin. (3) din Legea nr. 238/2004 reglementează aspecte diferite şi, reţinând că prin hotărâri ale Guvernului pot fi dispuse măsuri organizatorice, financiare, instituţionale sau sancţionatorii în vederea stabilirii cadrului necesar pentru ducerea la îndeplinire a dispoziţiilor legii, constând în stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta aplicare a acestora, prima instanţă a concluzionat în sensul că dispozitiile normative contestate sunt în acord cu legea în baza cărora au fost adoptate, acţiunea formulată de reclamantă nefiind întemeiată.

Înalta Curte apreciază că prima instanţă a analizat în mod detaliat şi judicios dispoziţiile normative incidente pe subiectul analizat, precum susţinerile părţilor litigante, iar concluzia la care a ajuns este corectă.

Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

6.2. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.: ("când instanţa a depăşit atribuţiile puteri judecătoreşti") este nefondat, deoarece instanţa de fond a procedat la analizarea legalităţii dispoziţiilor art. 22 alin. (3) lit. e) şi alin. (4) lit. b) din H.G. nr. 2075/2004 privind aprobarea Normelor Metodologice pentru aplicarea Legii petrolului nr. 238/2004 prin prisma motivelor invocate de către recurentă şi apărărilor făcute de părţile adverse.

6.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material") este nefondat.

În cadrul primei critici subsumate acestui motiv de casare, recurenta a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 31 alin. (3) din Legea petrolului nr. 238/2004 prin aceea că s-a acceptat posibilitatea instituirii unei excepţii care nu este prevăzută de lege, ci de un act infra-legal, respectiv de H.G. nr. 2075/2004. Este vorba despre faptul că aceste acte adiţionale la acordul petrolier pot să fie încheiate şi printr-un act aprobat de conducătorul ANRM, adică fără aprobarea prin hotărâre de Guvern.

Instanţa de control judiciar nu poate primi critica recurentei.

Aşa cum în mod corect a evidenţiat şi judecătorul fondului cauzei, art. 31 alin. (3) din Legea petrolului nr. 238/2004 reglementează regimul juridic al actelor adiţionale la acordul petrolier, iar art. 22 alin. (3) lit. e) şi alin. (4) lit. b) din Norme stabileşte regimul juridic al aprobărilor de natură tehnică. Prin urmare, se observă faptul că textele în discuţie reglementează aspecte juridice diferite.

Cu alte cuvinte, prin art. 22 alin. (3) lit. e) şi alin. (4) lit. b) H.G. nr. 2075/2004 au fost stabilite reguli subsecvente cu privire la modificarea unor prevederi de natură tehnică stipulându-se în mod expres faptul că acestea se pot face prin aprobarea conducătorului ANRM.

Este de observat faptul că prin aprobarea conducătorului ANRM nu se modifică perioada de explorare, dezvoltare sau exploatare şi nici programul minim de lucrări care a condus la câştigarea concursului public de ofertă, ci doar durata unei faze din perioada de explorare, dezvoltare sau exploatare, solicitantul fiind obligat să execute lucrări suplimentare faţă de cele asumate prin programul obligatoriu.

Prin urmare, sunt lipsite de substanţă susţinerile recurentei în sensul că emitentul dispoziţiilor normative contestate a încălcat principiul legalităţii şi principiul ierarhiei normelor juridice, principii consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituţia României.

În altă ordine de idei, instanţa de control judiciar reţine faptul că titularii Acordului de concesiune pentru explorare, dezvoltare şi exploatare în perimetrul EX 8 - Biled, aprobat prin H.G. nr. 885/2013, şi a Acordului de concesiune pentru explorare, dezvoltare şi exploatare în perimetrul EX 7 - Periam, aprobat prin H.G. nr. 885/2013, sunt B. S.R.L. şi C. S.R.L..

Acordurile de concesiune pentru cele două perimetre au intrat în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României a hotărârilor de Guvern, de aprobare a acestora, respectiv la data de 22.11.2013. Aceste acorduri au fost încheiate pe o perioadă de 25 de ani.

La data de 01.10.2015, au fost încheiate Actele adiţionale la Acordurile de concesiune prin care s-au modificat prevederile art. 4.1.2. din aceste Acorduri astfel: "perioada de explorare va fi de 6 ani contractuali de la data intrării în vigoare a Acordului. Perioada de explorare va fi împărţită în două faze, una obligatorie şi una opţională, fiecare având programe separate, după cum este detaliat în Anexa 1. Titularul va avea dreptul să extindă perioada de explorare cu o perioadă adiţională de cel mult 4 ani contractuali, fără a putea depăşi însă 10 ani contractuali, cu condiţia de a-şi fi îndeplinit obligaţiile prevăzute în prezentul Acord pentru perioada de explorare. În vederea obţinerii extinderii prevăzute în prezentul paragraf este necesară asumarea unui program suplimentar de lucrări, aprobat de Agenţie."

Prin adresele nr. x şi nr. y din data de 14.12.2016, ANRM a aprobat extinderea duratei Fazei I a perioadei de explorare de la 2 ani la 5 ani, prin modificarea art. 4.1.2. din cele două Acorduri de concesiune, precum şi suplimentarea programului obligatoriu de lucrări aferent acestei faze, extindere care intră în vigoare la data aprobării.

Ca atare, durata de explorare expiră în 6 ani de la aprobarea concesiunii, iar durata fazei I obligatorii din perioada de explorare a fost prelungită, fără ca perioada de explorare se depăşească cei 6 care au fost stabiliţi la încheierea Acordului.

Recurenta susţine faptul că prelungirea termenului de execuţie a unor lucrări prevăzute în faza de explorare este nelegală, întrucât s-a realizat prin aprobarea conducătorului instituţiei intimate, iar nu prin hotărâre de Guvern. În atare situaţie, i-a fost încălcat dreptul de proprietate, precum şi dreptul de a-şi desfăşura activitatea comercială.

Instanţa de control judiciar nu poate primi critica recurentei.

Într-adevăr, este pertinentă concluzia primei instanţe în sensul că indiferent de cum ar fi prelungit termenul de executare al unor lucrări prevăzute într-o fază de explorare, respectiv prin act adiţional aprobat de Guvern sau prin aprobare de către conducătorul ANRM, titularul unui acord petrolier are dreptul de a dobândi folosinţa, precum şi accesul la terenurile pe care se efectuează operaţiunile petroliere, terenuri aflate în proprietatea unor terţi.

În consecinţă, instanţa de control judiciar reţine că nu este fondat motivul de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1054 din 19 martie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 26 mai 2022.