Legality of public ministry reorganization and validity of moral damages for procedural irregularities

Şedinţa publică din data de 24 mai 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 27.08.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Ministerul Finanţelor Publice şi B., solicitând:

i. suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, până la soluţionarea cauzei, a executării H.G. nr. 380/2020 privind reorganizarea Direcţiei Generale Management al Domeniilor Reglementate Specific - Direcţia pentru administrarea participaţiilor statului;

ii. anularea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice.

2. Soluţia instanţei de fond

2.1. Prin încheierea de şedinţă din 15 ianuarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile în termenul legal şi excepţia lipsei de interes, ca nefondate.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 222 din data de 19 februarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea reclamantei, a anulat în parte H.G. nr. 380/2020, anume în privinţa funcţiei reclamantei - director gradul II la Direcţia pentru Administrarea Participaţiilor Statului din cadrul Direcţiei Generale Management al Domeniilor Reglementate specific din MF şi a obligat pârâţii, în solidar, la plata sumei de 3 RON, cu titlu de daune morale, către reclamantă, precum şi la plata sumei de 7050 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva încheierii de şedinţă din 15 ianuarie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi B., iar împotriva sentinţei civile nr. 222 din data de 19 februarie 2021 pronunţate de aceeaşi instanţă, au declarat recurs pârâţii Guvernul României, Ministerul Finanţelor şi B..

3.1. Prin recursul său, pârâtul Guvernul României a solicitat casarea sentiinţei şi a încheierii premergătoare recurate, iar în rejudecare admiterea, în principal, a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, pentru formularea tardivă a plângerii prealabile, cu consecinţa respingerii cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 ca inadmisibilă sau a excepţiei lipsei de interes, cu consecinţa respingerii cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020, ca fiind lipsită de interes, iar în subsidiar, respingerea acţiunii, în fond, ca neîntemeiată.

Recurentul a subsumat criticile din memoriul de recurs cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.

3.1.a) Un prim motiv de recurs este cel prin care susţine că excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost în mod greşit respinsă, având în vedere că a fost depăşit termenul de formulare a plângerii prealabile.

Instanţa a respins excepţia reţinând că, în cazul actului administrativ-normativ, plângerea poate fi formulată oricând, potrivit art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-pârât arată că H.G. nr. 380/2020 nu are caracter normativ, ci individual, astfel încât reclamanta trebuia să se conformeze termenului de formulare a plângerii prealabile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

H.G. nr. 380/2020 este act administrativ individual deoarece produce efecte juridice numai cu privire la salariaţii Ministerului Finanţelor Publice şi nu cuprinde reguli generale, impersonale, abstracte şi de aplicabilitate repetată, aşa cum eronat a apreciat instanţa de fond.

Natura juridică a actului nu poate fi stabilită, aşa cum nejustificat a apreciat judecătorul fondului, doar prin raportare la urmarea la nivelul Guvernului a procedurii pentru elaborarea şi avizarea proiectelor de acte normative, cât timp legea nu interzice şi nu sancţionează parcurgerea acestor etape şi în cazul actelor administrative individuale, aşa cum este cazul H.G. nr. 380/2020.

3.1.b) Nelegală este şi soluţia dată excepţiei lipsei de interes, aceasta fiind pronunţată cu încălcarea art. 1 şi art. 8 raportat la art. 2 alin. (1) lit. a), p) şi r) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul reiterează argumentele potrivit cărora nu a fost probată vătămarea unor drepturi subiective ori interese legitime private prin dispoziţiile H.G. nr. 380/2020, câtă vreme această hotărâre nu o priveşte pe intimata-reclamantă, iar prevederile sale au fost implementate la nivelul ministerului prin acte administrative distincte, la rândul lor producătoare de efecte juridice.

Or, interesul reclamantei în susţinerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 nu ar fi putut fi justificat decât în ipoteza în care pretinsa vătămare ar fi fost rezultatul direct al emiterii hotărârii Guvernului, nu şi în ipoteza în care vătămarea invocată este mediată, produsă prin actele/(in)acţiunile MF, în calitate de instituţie angajatoare căreia îi revin toate obligaţiile derivate din raportul de serviciu.

De asemenea, reclamata nu putea formula acţiunea în anulare pornind de la premisa lezării unui interes public, decât dacă şi sub condiţia de a proba că vătămarea interesului public este o consecinţă a încălcării unui drept al său subiectiv sau a unui interes legitim privat.

Astfel, anularea actului este întotdeauna condiţionată de dovedirea vătămării, iar reclamanta nu este persoană vătămată, în sensul Legii nr. 554/2004.

Judecătorul fondului a ignorat deliberat disp. art. II din H.G. nr. 380/2020 şi efectele ordinelor ministrului finanţelor publice nr. 2067/26.06.2020 şi nr. 2088/02.07.2020, care demonstrează lipsa oricărui raport de cauzalitate între actul Guvernului şi pretinsa vătămare a intimatei-reclamante în drepturile derivate din raportul de serviciu cu MF.

Eroarea instanţei în aplicarea art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 a fost determinată de interpretarea greşită a dispoziţiilor H.G. nr. 380/2020 şi a efectelor acesteia, reţinându-se nejustificat că prin actul Guvernului ar fi fost individualizate posturile din cadrul MF care ar fi urmat să fie desfiinţate, inclusiv cel ocupat de intimata-reclamantă.

Contrar acestui raţionament, recurentul arată că hotărârea de Guvern stabileşte doar numărul maxim de posturi pentru MF, neindividualizând posturile ce urmau a fi desfiinţate - o atribuţie care, de altfel, aparţine exclusiv ministrului finanţelor, în conformitate cu art. 7 alin. (1) şi art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 34/2009.

Instanţa a făcut o confuzie între structura organizatorică a unei instituţii publice şi structura posturilor acesteia. Stabilirea statului de funcţiei are loc prin ordinul ministrului, respectiv în cauză a avut loc prin Ordinul nr. 2067/2020 şi Ordinul nr. 2088/2020.

În concluzie, afirmaţia instanţei de fond în sensul că raportul de serviciu al reclamantei ar fi fost afectat prin emiterea H.G. nr. 380/2020 este infirmată de conţinutul actului, cu consecinţa lipsei interesului reclamantei în formularea cererii de anulare.

3.1.c) Soluţia pronunţată pe fond este rezultatul interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor de drept substanţial invocate de reclamantă.

Prima instanţă a apreciat în mod nelegal că nu a fost respectat termenul de 6 luni prev. de art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019. H.G. nr. 8/2020 a fost adoptată în implementarea O.G. nr. 68/2019, aducând modificări doar în ceea ce priveşte reconfigurarea atribuţiilor MF, în sensul extinderii acestora ca efect al preluării în subordine a Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc şi a Oficiului Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor şi restrângerii acestor atribuţii ca efect al desprinderii altor instituţii publice din subordinea ministerului (Loteria Română şi ANAP).

Cu toate acestea, instanţa a apreciat că prin H.G. nr. 8/2020 ar fi avut loc ultima reorganizare la nivelul ministerului, la data de 12.01.2020, ceea ce ar atrage o încălcare a art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, în privinţa reorganizării dispuse prin H.G. nr. 380/2020.

Prima instanţă a apreciat greşit că nu s-ar impune distincţia cu privire la efectele generate de cele două acte administrative succesive. Într-o abordare corectă, se constată că, în acest caz, nu este incident principiul unde legea nu distinge nici interpretul nu trebuie să distingă, ci principiul interpretării actelor normative în raport cu scopul vizat de legiuitor la editarea lor.

Ca atare, recurentul cere să se constate că H.G. nr. 8/2020 nu a vizat reorganizarea MF, nefiind încălcat art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Interdicţia prevăzută de această normă îşi găseşte justificarea în intenţia legiuitorului de a asigura stabilitatea funcţiei publice şi a ocupanţilor acestor funcţii, aşa încât aplicarea normei se circumscrie obligatoriu obiectivului unic al protejării funcţiei publice de procese de reorganizare ce o pot viza într-un interval mai mic de 6 luni.

Astfel, este evidentă lipsa unei coliziuni între efectele H.G. nr. 380/2020 şi art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, câtă vreme H.G. nr. 8/2020, contrar opiniei judecătorului fondului, vizează aspecte cu totul diferite, nu reorganizarea funcţiilor publice din cadrul MF.

Instanţa s-a referit în mod părtinitor la avizul MJ cuprins în adresa nr. x/13.05.2020, pe care l-a invocat trunchiat şi denaturat. Au fost ignorate avizele favorabile ale Consiliului Legislativ şi ANFP. Această din urmă instituţie nu a contestat procesul de reorganizare.

Instanţa nu a făcut decât să reţină o nemulţumire subiectivă cu privire la efectele reorganizării, iar nu lezarea unui interes legitim privat, în sensul Legii nr. 554/2004.

Referitor la pretinsa nemotivare a H.G. nr. 380/2020, recurentul arată că actul administrativ a avut în vedere restructurarea a 11 direcţii din cadrul MF, reducerea a 202 posturi ale aparatului de lucru al ministerului şi eliminarea a două posturi de secretar de stat. Scopul a fost optimizarea proceselor manageriale. Judecătorul fondului a reţinut eronat că reorganizarea nu a fost motivată, câtă vreme au fost identificate structuri interne paralele care îndeplinesc aceeaşi funcţiune sau desfăşoară activităţi conexe sau structuri care desfăşoară activităţi şi cu caracter funcţional, şi cu caracter auxiliar, fiind necesară separarea administrativă a acestor funcţiuni.

Recurentul arată care au fost structurile vizate de reorganizarea prin care s-a urmărit reducerea cheltuielilor cu resursa umană şi eficientizarea activităţii ministerului şi precizează că un astfel de proces de reorganizare poate genera nemulţumiri în rândul funcţionarilor care ocupă funcţii de conducere, însă astfel de nemulţumiri nu afectează legalitatea actului administrativ .

3.1.d) Cu privire la pretinsa încălcare a art. 518 alin. (5) din Codul administrativ, opinia reclamantei, însuşită de instanţa de fond, este eronată întrucât aceasta nu a fost înlocuită de o altă persoană, reorganizarea urmărind reducerea numărului funcţiilor de conducere nejustificate şi reîncadrarea personalului conform prevederilor Statutului funcţionarilor publici şi ale art. II din H.G. nr. 380/2020.

Dreptul de a decide cu privire la oportunitatea unei reorganizări aparţine exclusiv Guvernului României şi ministerului de resort, aşa cum prevede art. 15 şi art. 16 din Codul administrativ.

3.1.e) În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a Legii nr. 52/2003 şi a H.G. nr. 561/2009, concluziile instanţei sunt eronate în condiţiile în care entităţile şi persoanele vizate de reorganizare au luat la cunoştinţă de proiectul de hotărâre, formulând puncte de vedere în intervalul în care H.G. nr. 380/2020 a fost supusă consultării publice, aspect recunoscut de reclamată. În acest fel a fost atins scopul Legii nr. 52/2003.

De asemenea, a fost respectată procedura de adoptare prevăzută de H.G. nr. 561/2009. Referitor la art. 21 alin. (3) din acest act normativ, instanţa de fond a reţinut eronat că nu a fost întocmită o notă justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor instituţiilor avizatoare.

Autorităţile publice care au emis avize favorabile au formulat observaţii şi propuneri care au fost integrate în forma finală a actului administrativ normativ. Aspectele semnalate de Ministerul Justiţiei şi de ANFP au fost incluse în Nota de fundamentare, clarificând scopul şi măsurile urmărite prin adoptarea H.G. nr. 380/2020.

Având în vedere că observaţiile şi propunerile au vizat aspecte formale ce ţin de tehnica legislativă sau clarificări, toate însuşite de iniţiatorul proiectului şi incluse în nota de fundamentare/forma finală a actului administrativ, nu era necesară întocmirea notei explicative.

Se subliniază că niciunul dintre avize nu a fost negativ, ca să se justifice la nivel de aparenţă că ar exista un derapaj de la modalitatea legală de adoptare a proiectului de act normativ.

3.1.f) Greşit reţinut este şi motivul de nelegalitate referitor la neconsultarea şi neinformarea Comisiei paritare constituită la nivelul autorităţii publice.

În cauză nu sunt incidente disp. art. 489 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât reorganizarea instituţională nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare (domeniu orientat cu precădere către protecţia, securitatea în muncă şi desfăşurarea activităţii efective a funcţionarilor publici). Avizul acestei comisii nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020.

Concluziile instanţei sunt greşite şi pentru că un astfel de aviz ar fi fost unul consultativ, iar nu conform.

3.1.g) Cât priveşte lipsa avizului Consiliului legislativ, concluzia instanţei este eronată în condiţiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de această autoritate, conform adresei nr. x/11.05.2020, cu unele observaţii şi propuneri referitoare la aspecte formale, care au fost însuşite de iniţiatorul proiectului, reflectându-se în forma finală a actului.

În mod special prevederile care prezintă interes pentru intimata-reclamantă, respectiv modificările aduse art. 7 alin. (3) şi art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 34/2009, au fost avizate favorabil de Consiliul legislativ.

3.1.h) Referitor la acordarea daunelor morale, s-a reţinut greşit îndeplinirea condiţiilor legale pentru atragerea răspunderii pârâţilor, nefiind probată producerea vreunui prejudiciu sau legătura de cauzalitate dintre adoptarea actului analizat şi prejudiciul respectiv.

Chiar dacă legiuitorul nu a stabilit criterii legale sau obiective pentru determinarea prejudiciului moral, instanţa trebuie să se asigure că a analizat suferinţele efective produse victimei şi repercusiunile faptei imputate, astfel încât cel prejudiciat să beneficieze de o reparaţie care să nu conducă însă la situaţia îmbogăţirii fără justă cauză.

În speţă, reclamanta nu a probat că emiterea hotărârii de Guvern ar fi adus atingere personalităţii sale fizice, psihice sau sociale.

3.2. Prin recursul său, formulat atât împotriva încheierii de şedinţă din 15 ianuarie 2021 cât şi împotriva sentinţei civile nr. 222 din data de 19 februarie 2021, pârâtul B. a solicitat casarea hotărârilor recurate şi în rejudecare, respingerea acţiunii. A invocat incidenţa cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.

Un prim aspect la care se referă cererea de recurs este declararea în termen a căii de atac, în subsidiar fiind formulată o cerere de repunere în termenul de promovare a recursului.

Astfel, în principal, recurentul solicită să se constate că recursul este declarat în termenul legal, acesta curgând de la data la care sentinţa i-a fost comunicată la adresa domiciliului procesual ales indicat în faţa primei instanţe. Comunicarea făcută eronat anterior nu poate fi luată în considerare pentru curgerea termenului de declarare a căii de atac.

În subsidiar, în temeiul art. 186 din C. proc. civ., solicită repunerea sa în termenul de declarare a căii de atac, pentru motivele anterior arătate.

Cât priveşte hotărârile recurate, arată că acestea au fost date cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

3.2.a) Faţă de respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii, arată că H.G. nr. 380/2020 este act administrativ cu caracter individual în raport de scopul, obiectul si efectele produse, si pe cale de consecinţă, plângerea prealabilă trebuia depusă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Efectele hotărârii se produc asupra structurii organizatorice si de personal a Ministerului de Finanţe, adică asupra unor subiecţi de drept determinaţi/determinabili. Hotărârea nu conţine reguli/norme cu caracter general si nu se aplică unui număr nedefinit de situaţii, neproducând efecte juridice erga omnes, faţă de un număr nedefinit de persoane.

Invocă jurisprudenţa ÎCCJ-SCAF în materia calificării unor acte administrative similare, referitoare la reorganizarea unor instituţii publice (precum Autoritatea Naţională a Vămilor), ca fiind acte administrative cu caracter individual.

În al doilea rând, referitor la data de la care curge termenul de 30 de zile impus a fi respectat pentru formularea plângerii prealabile, arată că H.G. nr. 380/2020 face parte din categoria actelor administrative a căror comunicare către oricare persoană interesată este considerată ca fiind realizată din ziua publicării în Monitorul oficial al României, potrivit dispoziţiilor art. 38 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 si ale art. 5 lit. F) din Legea nr. 202/1998.

În cauză, deşi a fost formulată plângere prealabilă împotriva H.G. nr. 380/2020, demersul părţii reclamante a fost realizat tardiv, cu depăşirea termenului de 30 de zile, calculat de la data la care a luat cunoştinţă de conţinutul actului administrativ individual, prin publicarea în Monitorul Oficial nr. 408 din 18.05.2020.

3.2.b) Instanţa a respins excepţia lipsei de interes, cu aplicarea greşită atât dispoziţiile art. 32 alin. (1) C. proc. civ., cât si art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu dispoziţiile art. 527, art. 535 si art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019.

Contrar considerentelor primei instanţei, între posibilitatea de a reclama, in condiţiile Legii nr. 554/2004, o pretinsă nelegalitate a hotărârii Guvernului si faptul de a acţiona pentru protejarea drepturilor derivate din raportul de serviciu al funcţionarului public, care sunt reglementate distinct prin Statutul funcţionarilor publici din O.U.G. nr. 57/2019, există diferente esenţiale ce ţin de materialitatea obligaţiilor si de procedura în care partea interesată are posibilitatea de a-si exercita dreptul recunoscut prin lege.

Toate argumentele reclamantei referitoare la raportul său de serviciu cu Ministerul Finanţelor nu pot fi primite in susţinerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020, ele putând fi valorificate, eventual, in cadrul unei acţiuni separate, întemeiate pe dispoziţiile art. 527, art. 535 si art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019, aşadar într-o procedură reglementată distinct, cu norme de competenţă diferite, cu termene proprii, dar si între alte parti decât cele din prezenta cauza.

Pe de altă parte, protejarea unei cariere pe o funcţie de conducere supusă unei reorganizări pe motive obiective, ce are ca fundament necesitatea restrângerii cheltuirii banului public nu poate prevala si nici nu poate justifica legitimitatea din perspectiva interesului persoanei fizice. Instanţa urmează să constate că nu s-a reţinut necesitatea protejării unei cariere în profesia de bază (de funcţionar public jurist), ci a poziţiei de director al unei direcţii ce prin reorganizare urma a fi reconfigurată.

3.2.c) Instanţa a reţinut greşit că H.G. nr. 380/2020 ar fi fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Judecătorul fondului a desconsiderat rolul şi atribuţiile legale ale iniţiatorului si emitentului actului cu privire la oportunitatea adoptării, reţinând că reorganizarea Direcţiei pentru Administrarea Participaţiilor Statului din cadrul MF nu este temeinic motivată. Or, aşa cum s-a arătat, procesul de reorganizare răspunde nevoii de eficientizare a activităţii din cadrul ministerului, debirocratizare, reducerea cheltuielilor cu resursa umană, optimizarea proceselor manageriale, argumente comune masurilor luate, fără a fi necesară o motivare anume pentru fiecare direcţie în parte.

Mai mult, evaluarea dispusă de Direcţia Generală de Audit Intern a MF, în februarie 2020 la nivelul Direcţiei Generale Managementul Domeniilor Reglementate Specific -Direcţia pentru administrarea participaţiilor statului a evidenţiat nevoia unor îmbunătăţiri.

Oricum, dreptul de a decide cu privire la oportunitatea unei reorganizări aparţine exclusiv Guvernului României si ministerului de resort, conform art. 15 din Codul administrativ.

Recurentul invocă şi programul de guvernare, publicat in Monitorul oficial al României, Partea I, nr. 888/04. XI.2019, care stabileşte obiectivul restructurării Guvernului si refacerii capacităţii administrative, care presupune reforma managementului resurselor umane din administraţia publică.

În implementarea programului de guvernare, Guvernul poate adopta hotărâri de guvern privind reorganizarea ministerelor, iar iniţiativa poate aparţine ministerului de resort, oportunitatea unui astfel de demers fiind apreciată de aceste autorităţi, în acord cu limitele legale reglementate.

Faţă de încălcarea termenului de 6 luni de la ultima reorganizare, instanţa a reţinut greşit că prin H.G. nr. 8/2020 a avut loc o reorganizare a ministerului.

H.G. nr. 8/2020 nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, aspect ce rezultă cu evidenţă din chiar prevederile hotărârii, care nu a vizat desfiintari/reorganizari/restructurari de posturi ocupate de funcţionarii publici din cadrul MF.

Or, termenul de 6 luni vizează situaţii în care funcţia publică poate fi afectată prin reorganizări repetate.

Chiar dacă textul de lege nu distinge expres, instanţa de judecată a fost chemată să efectueze o interpretare sistematică a Codului Administrativ, textul regăsindu-se în Titlul II - Statutul funcţiei publice, capitolul IX Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu, Secţiunea a 3-a Încetarea raportului de serviciu.

De asemenea, nu poate fi primită interpretarea instanţei în sensul că actul modificator nu poate fi socotit el însuşi modificarea legislativă la care se referă norma. Hotărârea de guvern, chiar dacă este o reglementare de rang subsecvent din perspectiva efectelor sale juridice, nu este exclusă din categoria «legilor», noţiune vizată prin art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, neoperând vreo restrângere a sensului acestei noţiuni, atâta vreme cât legiuitorul nu o instituie.

3.2.d) Cu privire la reţinuta încălcare a prevederilor art. 518 alin. (5) din Codul administrativ, raţionamentul instanţei este greşit întrucât reclamanta-intimata nu a fost înlocuită de o altă persoană, iar reorganizarea a urmărit reducerea numărului funcţiilor de conducere nejustificate si reîncadrarea personalului conform Codului administrativ, respectiv transformarea Direcţiei pentru Administrarea Participaţiilor Statului din subordinea Direcţiei Generale Management al Domeniilor Reglementate Specific la nivel de serviciu, cu reducerea numărului de directori.

Nici instanţa nu arată care sunt atribuţiile postului care nu s-ar fi modificat.

3.2.e) Instanţa retine încălcarea art. 21 alin. (1) si art. 23 din H.G. nr. 561/2009 considerând că nu a fost întocmită notă justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea propunerilor sau observaţiilor instituţiilor avizatoare.

A fost înlăturată apărarea conform căreia nu există o vătămare, observaţiile si propunerile semnalate de instituţiile interesate fiind însuşite, chiar fără întocmirea formală a notei justificate. Instanţa a considerat că în absolut toate situaţiile se impune întocmirea unei astfel de note, doar astfel fiind atins scopul urmărit de legiuitor.

Această interpretare denotă aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 21 alin. (1) si art. 23 din H.G. nr. 561/2009, în condiţiile în care observaţiile si propunerile au vizat aspecte formale ce ţin de tehnica legislativă, fiind evident ca nu era necesară o notă explicativă câtă vreme observaţiile semnalate de instituţiile interesate au fost însuşite de iniţiatorul proiectului si incluse în nota de fundamentare.

Cât priveşte aspectul de fond semnalat, referitor la art. 518 alin. (6) din Codul adm., trebuie avute în vedere argumentele anterioare.

Nu s-a emis niciun aviz negativ, care să justifice, la nivel de aparenţă, că ar exista un derapaj de la modalitatea de adoptare a actului.

3.2.f) Instanţa a reţinut şi nerespectarea Legii nr. 52/2003, respectiv a termenului de 10 zile calendaristice de menţinere pe site a proiectului de hotarâre, chiar dacă reclamanta-intimată a luat cunoştinţă în mod efectiv de conţinutul proiectului.

Or, scopul legii a fost atins în mod concret în ceea ce o priveşte pe reclamantă, care a cunoscut proiectul de hotărâre şi şi-a exercitat dreptul de a formula propuneri.

În aceste condiţii, invocarea încălcării principiului transparentei decizionale este lipsită de interes. Scopul legii a fost atins, în sensul că s-a permis persoanelor interesate sa fie informate si să îşi exprime un punct de vedere în acord cu dispoziţiile art. 3 lit. e) din Legea nr. 52/2003, care reglementează obligaţia de transparenţă.

Din acest motiv se impune cenzurarea interpretării primei instanţe.

3.2.g) Instanţa a retinut şi încălcarea prevederilor art. 489 din Codul administrativ privind obligativitatea consultării comisiei paritare.

Recurentul critică modalitatea de aplicare a dispoziţiilor art. 489 din Codul administrativ, arătând că reorganizarea instituţională nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare. Comisia paritară exercită atribuţii privind îmbunătăţirea condiţiilor de muncă, pregătirea profesională a funcţionarilor, sesizările înaintate de aceştia, sporuri si alte beneficii acordate acestora, exercitând un rol de mediere. Deci, activitatea acestei comisii este orientată cu precădere către protecţia si securitatea în muncă si desfăşurarea activităţii efective a funcţionarilor încadraţi în posturile existente, astfel încat avizul acestui organ nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020.

De asemenea, trebuie să se ţină seama că la nivelul Ministerului Finanţelor Publice o astfel de comisie nu este funcţională întrucât angajaţii nu şi-au numit reprezentanţii pentru ca aceasta să poată funcţiona.

3.2.h) Instanţa retine încălcarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 si art. 24 din H.G. nr. 561/2009, prin lipsa avizului Consiliului Legislativ. Instanţa retine că doar pentru proiectul de hotărâre de guvern de reorganizare iniţial aprobat în şedinţa din 7 mai 2020 si nepublicat s-a emis un aviz al Consiliului Legislativ, însă nu si pentru proiectul adoptat in şedinţa din 14 mai 2020 devenit H.G. nr. 380/2020.

Dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 si art. 24 din H.G. nr. 561/2009 au fost aplicate greşit, nefiind două proiecte de hotărâre de guvern, ci acelaşi proiect în forme diferite.

Astfel, forma proiectului adoptat în şedinţa din 14.05.2020 reprezintă o consecinţă a implementării sugestiilor şi a observaţiilor formulate de organismele consultate cu privire la conţinutul hotărârii de guvern, respectiv aspecte de tehnică legislativă.

Nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliului Legislativ în condiţiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ conform adresei nr. x/11.05.2020 (ulterioară datei de 7 mai 2020) care menţionează expres: "Analizând proiectul de Hotărâre pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea si funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, transmis de Secretariatul general al Guvernului cu adresa din 07.05.2020 si înregistrat la Consiliul Legislativ cu nr. D475/08.05.2020, Consiliul Legislativ (...) avizează favorabil proiectul de hotărâre cu următoarele observaţii si propuneri (...)". Observaţiile si propunerile au privit aspecte formale de tehnică legislativă şi au fost însuşite de iniţiatorul proiectului, fiind incluse in nota de fundamentare.

În concluzie, recurentul solicită să se constate că prevederile esenţiale ale H.G. nr. 380/2020 si care prezintă interes pentru intimata-reclamantă, respectiv modificările aduse art. 7 alin. (3) si art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 34/2009, sunt avizate favorabil de Consiliul Legislativ.

Practic, toate dispoziţiile din cuprinsul formei adoptate de Guvern si intrate în vigoare se regăsesc in cuprinsul actului avizat favorabil de către Consiliului Legislativ, fiind atins scopul legii cu privire la obligativitatea solicitării avizului Consiliului Legislativ.

3.2.i) Instanţa a obligat în mod greşit pârâţii la plata unor daune morale, în solidar, în cuantum de 3 RON. Soluţia este motivată pe încălcarea dreptului la carieră al reclamantei si suferinţa psihică cauzată de faptele pârâţilor.

În cauză nu sunt întrunite condiţiile răspunderii, respectiv nu a fost dovedit un prejudiciu, vinovăţia pârâţilor si raportul de cauzalitate dintre emiterea actului şi pretinsul prejudiciu.

În niciun caz nu a fost afectat dreptul la carieră ţinând cont că reclamanta ocupă o nouă funcţie publică de conducere. Astfel, Ordinul nr. 2216/28.07.2020 a acordat reclamantei un preaviz de 30 de zile si dreptul de exercitare a opţiunii pentru noua funcţie publică, în acord cu dispoziţiile art. 519 alin. (7) din Codul administrativ.

Un act administrativ prin care se reorganizează un minister nu poate reprezenta, per se, o faptă ilicită ce cauzează prejudicii doar pentru că prin acesta se desfiinţează anumite funcţii. Stabilitatea funcţiei publice nu presupune inamovibilitate, garanţia respectării acestui principiu constând în dreptul de prioritate la ocuparea unui post similar disponibil, de care reclamanta a beneficiat.

In ceea ce priveşte atragerea răspunderii recurentului-pârât, potrivit dispoziţiilor art. 575 alin. (2) din Codul administrativ, ar trebui să existe o nerespectare a prevederilor legale specifice atribuţiilor stabilite prin fisa postului sau prin lege. Recurentul-parat avea atribuţii în materia reorganizării, pe care le-a exercitat în limitele competenţelor atribuite şi cu respectarea legii.

Potrivit art. 575 din Codul administrativ, pentru a fi atrasă răspunderea demnitarului/funcţionarului, acesta trebuie să fi acţionat cu vinovăţie în modalitatea intenţiei.

Art. 1357 din C. civ. reprezintă dreptul comun şi este aplicabil doar în completarea dispoziţiilor Codului administrativ privind răspunderea patrimonială, care sancţionează vinovăţia doar in modalitatea intenţiei.

Or, în cauză nu poate fi reţinută vreo intenţie vătămătoare în sarcina recurentului-parat. Daunele morale solicitate sunt vădit neîntemeiate în absenta unei fapte imputabile dovedite.

Recurentul-pârât solicită şi cenzurarea cheltuielilor de judecată reprezentate de onorariul avocaţial având în vedere că este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat.

3.3. Prin recursul său, îndreptat împotriva sentinţei civile nr. 222 din data de 19 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Ministerul Finanţelor solicită casarea în parte a a hotărârii şi, în rejudecare, respingerea cererii, ca neîntemeiată, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Arată că instanţa a interpretat în mod eronat dispoziţiile art. 518 alin. (5) si (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, prevederile Legii nr. 52/2003 si ale H.G. nr. 561/2009, prevederile art. 487-489 din Codul Administrativ, ale art. 4 alin(1) din Legea nr. 73/1993, precum si art. 24 din H.G. nr. 561/2009.

3.3.a) Cu privire la încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, susţine nelegalitatea sentinţei pentru motive similare celor exprimate în cuprinsul celorlalte două recursuri, arătând, în esenţă, că H.G. nr. 8/2020 nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice, in sensul vizat de norma arătată.

In realitate, ultima reorganizare a aparatului propriu al MF a fost in cursul lunii septembrie 2019, efectele H.G. nr. 8/2020 nevizând structura organizatorică internă a MF. Ca atare, nu există o încălcare a prevederilor art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019.

Cu privire la nemotivarea hotărârii de guvern, contrar reţinerilor instanţei de fond, arată că reorganizarea vizată prin H.G. nr. 380/2020 are in vedere restructurarea unui număr de unsprezece (11) direcţii din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, prin comasări sau divizări, rezultatul constând în reducerea a 202 de posturi ale aparatului de lucru al ministrului (conform art. 1 pct. 1 din H.G. nr. 380/2020, prin restrângerea de la 1917 posturi, la 1715 posturi) si eliminarea a doua posturi de secretar de stat.

Amplul proces de restructurare a fost generat de necesitatea optimizării proceselor manageriale.

In mod eronat apreciază instanţa de fond că reorganizarea MF nu este temeinic motivată câtă vreme Direcţia pentru administrarea participaţiilor statului şi-a îndeplinit atribuţiile încredinţate corespunzător obiectivelor stabilite.

Procesul de reorganizare răspunde nevoii de eficientizare a activităţii întregului minister, vizează mai multe structuri ale ministerului şi urmăreşte organizarea unor structuri operaţionale si eficiente.

3.3.b) Cu privire la încălcarea prevederilor art. 518 alin (5) din Codul administrativ, susţinerile recurentului MF sunt similare celor de la pct. 3.2.d) al recursului pârâtului B..

3.3.c) Cu privire la reţinuta încălcare a prevederilor Legii nr. 52/2003 şi ale H.G. nr. 561/2009, recurentul formulează critici similare celor care se regăsesc în cuprinsul recursurilor pârâţilor Guvernului României - pc. 3.1.e) şi B., - pc. 3.2.e) şi 3.2.f).

Arată că autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul au răspuns favorabil adoptării proiectului, iar observaţiile si propunerile au fost integrate în forma finală a notei de fundamentare.

3.3.d) Cu privire la reţinuta neconsultare a comisiei paritare, criticile sunt similare celor care se regăsesc în cuprinsul recursurilor pârâţilor Guvernului României - pc. 3.1.f) şi B., - pc. 3.2.g).

Apreciază şi că reţinerile instanţei de fond sunt eronate, în condiţiile în care avizul ar fi fost unul consultativ, iar nu conform.

3.3.e) Cât priveşte lipsa avizului Consiliului Legislativ, susţinerile sunt similare celor din cuprinsul recursurilor pârâţilor Guvernului României - pc. 3.1.g) şi B., - pc. 3.2.h).

3.3.f) În ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, arată că nu sunt îndeplinite condiţiile legale pentru atragerea răspunderii civile a Ministerului Finanţelor, nu au fost probate producerea prejudiciului si legătura de cauzalitate dintre prejudiciu si faptă,

Pentru acordarea de despăgubiri nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, ci trebuie dovedite daunele morale suferite.

În plus, în cauză nu există nicio faptă imputabilă MF, care să fi produs o suferinţă morală reclamantei. Ministerul Finanţelor nu a avut faţă de reclamantă o atitudine culpabilă, iar reclamanta nu probează că măsura de restructurare ar fi adus atingere personalităţii sale fizice, psihice sau sociale si nici nu arată care ar fi paguba ce se solicită a fi reparată.

3.3.g) Referitor la cheltuielile de judecată acordate, solicită reanalizarea îndeplinirii condiţiilor impuse de art. 451 - 453 C. proc. civ., din perspectiva dovedirii existentei si întinderii lor cel mai târziu la data închiderii dezbaterilor asupra fondului cauzei, respectiv aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) referitoare la reducererea cheltuielilor constând în onorariul avocatului.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările la recursuri, intimata-reclamantă A. a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursurilor promovate de Guvernul României şi Ministerul Finanţelor, apreciind, în esenţă, că argumentele menţionate de recurenţi în cuprinsul memoriilor de recurs depuse în cauză nu pot fi încadrate în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Totodată, intimata - reclamantă a solicitat respingerea cererii recurentului - pârât B. de repunere în termenul de declarare a căii de atac şi respingerea recursului ca tardiv formulat, arătând că pârâtul a luat cunoştinţă de sentinţa recurată înainte de comunicarea acesteia la domiciliul procesual ales indicat, dovadă în acest sens stând exercitarea recursului în numele Guvernului României, ca nou reprezentant legal al acestei autorităţi (secretar general al Guvernului, numit prin decizia prim-ministrului nr. 98/2021). Invocarea nelegalei prime comunicări a sentinţei, precum şi cererea de repunere în termenul de declarare a căii de atac sunt apreciate de intimata-reclamantă a fi exprimate cu rea-credinţă.

În subsidiar, a solicitat respingerea, ca nefondate, a tuturor recursurilor declarate în cauză.

Cât priveşte modul de soluţionare de către instanţa de fond prin încheierea din data de 15.01.2021 a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, intimata-reclamantă arată că recurenţii se mărginesc să considere, fără invocarea niciunui temei de drept şi făcând trimitere la o jurisprudenţă inaplicabilă în cauza dedusă judecăţii, că H.G. nr. 380/2020 ar fi un act administrativ cu caracter individual.

Practica invocată este anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ (iulie 2019), care califică actele de organizare şi funcţionare ale ministerelor (art. 53 alin. (2) ca acte normative.

Pe de altă parte, susţinerile recurenţii se bazează pe analiza H.G. nr. 380/2020, ignorând voit că acest act administrativ cu caracter normativ contestat modifică H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, act administrativ al cărui caracter normativ nu este contestat de niciuna dintre părţi.

H.G. nr. 34/2009, cu toate modificările şi completările ulterioare, a fost emis în scopul organizării legii, în baza art. 108 din Constituţie, ce constituie în egală măsură temeiul emiterii H.G. nr. 380/2020, ca act modificator al H.G. nr. 34/2009.

În acelaşi sens, intimata invocă şi dispoziţiile art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 212/2020, potrivit cărora reglementarea aspectelor determinate de aplicarea măsurilor de reorganizare se realizează prin acte normative adoptate de Guvern, la propunerea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice implicate.

De altfel, la elaborarea şi adoptarea H.G. nr. 380/2020 pârâţii au aplicat procedura de elaborare şi avizare a actelor normative prevăzută de H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

Este îndeplinită şi condiţia legată de întinderea efectelor juridice produse, întrucât prevederile H.G. nr. 34/2009, cu toate modificările şi completările ulterioare au aplicabilitate erga omnes, faţă de un număr nedefinit de persoane, care trebuie să aplice şi să cunoască scopul, funcţiile, atribuţiile şi structura Ministerului Finanţelor.

În concluzie, prin încheierea atacată, judecătorul fondului a reţinut corect caracterul normativ al actului atacat.

Cât priveşte respingerea excepţiei lipsei de interes a reclamantei în promovarea cererii, recurenţii consideră neîntemeiat că nu H.G. nr. 380/2020 a desfiinţat Direcţia pentru administrarea participaţiilor statului, în ciuda faptului că în nota de fundamentare a acestui act administrativ cu caracter normativ se menţionează expres desfiinţarea. Odată cu desfiinţarea structurii al cărui post de director îl ocupa reclamanta, a fost desfiinţat şi postul respectiv, cu afectarea dreptului reclamantei la carieră şi la stabilitatea în funcţie, protejate de Codul administrativ.

Faptul că hotărârea de guvern a fost urmată de emiterea unor ordine de ministru, date pentru punerea în aplicare a hotărârii, nu lipseşte hotărârea de guvern de caracterul vătămător.

Cât priveşte încălcarea art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, care prevede obligaţia de a motiva temeinic orice reorganizare a instituţiei, dar şi interdicţia reorganizărilor la intervale mai scurte de 6 luni în lipsa unei prevederi legale exprese, intimata-reclamantă arată că prima instanţă a înlăturat corect susţinerile pârâţilor potrivit cărora nu poate fi cenzurată oportunitatea adoptării hotărârii de guvern. O interpretare contrară ar lipsi de conţinut norma anterior citată, care impune ca reorganizarea unei instituţii să fie temeinic motivată pentru ca instanţa de judecată să poată aprecia asupra legalităţii actului atacat. Motivarea înseamnă inclusiv justificarea oportunităţii măsurilor, aceasta fiind un element al legalităţii actului suspus cenzurii instanţei de judecată.

Or, simpla enumerare a efectelor reorganizării dispuse prin H.G. nr. 380/2020 nu poate ţine loc de argumente/analize/justificare.

Sunt invocate în acelaşi sens şi prevederile art. 31 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

În nota de fundamentare a actului atacat nu există nicio motivare pentru desfiinţarea Direcţiei pentru administrarea participaţiilor statului.

Este nerelevant că H.G. nr. 8/2020 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice publicată în Monitorul oficial în data de 09.01.2020 nu a prevăzut modificări în structura organizatorică a MF întrucât legea interzice reorganizarea activităţii mai devreme de 6 luni, iar nu numai reorganizarea structurii organizatorice mai devreme de 6 luni, aşa cum în mod eronat interpretează recurenţii.

Intimata-reclamantă prezintă şi argumentul reţinerii, la nivel de aparenţă, prin decizia civilă nr. 2286/08.04.2021, definitivă (pronunţată în cererea de suspendare a H.G. nr. 380/2020 formulată de o terţă persoană), a acestui caz de nelegalitate a hotărârii de guvern, invocând autoritatea de lucru judecat a deciziei menţionate.

Cât priveşte încălcarea art. 518 alin. (5) din Codul administrativ, conform căruia reducerea postului de director se justifica doar dacă atribuţiile aferente acestuia scădeau cu mai mult de 50% sau dacă erau modificate condiţiile specifice de ocupare a postului de director, intimata arată că, aşa cum a reţinut şi judecătorul fondului, în nota de fundamentare a H.G. nr. 380/2020 nu se regăseşte nicio justificare din cele cerute de legiuitor pentru desfiinţarea postului de director al Direcţiei pentru Administrarea Participaţiilor Statului ca urmare a unei eventuale diminuări de atribuţii a Direcţiei cu mai mult de 50% şi, implicit, ale directorului acesteia. Prin motivele de recurs nu sunt aduse elemente noi de natură să combată cele reţinute de instanţa de fond.

Auditul la care se referă pârâţii-recurenţi, în cadrul căruia a fost verificată şi activitatea direcţiei conduse de reclamantă a recomandat numai completarea unei proceduri de sistem, neevidenţiind aspecte de natură să pună la îndoială performanţele acestei structuri a ministerului, aşa încât trimiterea recurenţilor la rezultatele auditului este lipsită de sens.

Cât priveşte respectarea art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi a art. 15 din H.G. nr. 561/2009, prin recursurile formulate nu se aduc critici concrete faţă de soluţia instanţei de fond.

Proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost publicat în data de 12.05.2020, în 24 de ore s-au obţinut avizele a trei autorităţi, iar în data de 13.05.2020 proiectul a fost transmis către Secretariatul General al Guvernului. Astfel, este clară nerespectarea termenelor impuse de art. 7 din Legea nr. 52/2003, iar urgenţa adoptării hotărârii nu a fost motivată. Nu se cunoaşte de ce iniţiatorul proiectului a întrerupt termenul de 10 zile în care proiectul trebuia menţinut în transparenţa decizională. Mai mult, iniţiatorul nu a răspuns la observaţiile formulate de structura de resurse umane din Ministerul Finanţelor Publice faţă de proiect anterior adoptării.

Deci încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 şi a H.G. nr. 561/2009 privind transparenţa decizională este vădită.

Intimata-reclamantă precizează că nu avut cunoştinţă de existenţa proiectului înainte de adoptarea acestuia.

În ceea ce priveşte neconsultarea consultării comisiei paritare, recurenţii susţin că nu era necesar avizul acestei comisii, fără să motiveze afirmaţia.

Potrivit art. 489 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, comisiile paritare sunt consultate în situaţii de stabilire a măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor si instituţiilor publice pentru care sunt constituite.

Chiar dacă avizul este consultativ, este obligatoriu să fie cerut şi obţinut. Acest motiv de nelegalitate aparentă a fost reţinut şi prin decizia civilă nr. 2286/08.04.2021 a ÎCCJ-SCAF.

Cât priveşte adoptarea hotărârii de guvern fără avizul Consiliului Legislativ, recurenţii persistă să afirme că avizul Consiliului Legislativ din data de 11.05.2020 privea proiectul H.G. nr. 380/2020, deşi acesta s-a născut abia la data de 12.05.2020, când a fost publicat în transparenţă decizională pe site-ul MF, iar avizul Consiliului Legislativ era ultimul aviz ce trebuia obţinut înainte de adoptarea actului în şedinţa de guvern.

Este evident că avizul Consiliului Legislativ a fost acordat pentru proiectul de reorganizare adoptat de Guvern în data de 07.05.2020, ulterior retras de la publicare, aşa încât instanţa a reţinut corect încălcarea legii prin nesolicitarea avizului pentru proiectul adoptat.

Legat de daunele morale, instanţa le-a reţinut în mod corect şi a motivat corespunzător în fapt şi în drept acordarea despăgubirilor cerute. Cauza ilicită este evidentă si reţinută ca atare de instanţă fiind încălcate indubitabil mai multe temeiuri de drept la adoptarea actului normativ atacat, iar legătura de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciul cauzat reclamantei nu poate fi pus la îndoială.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 9 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 11 ianuarie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Prin încheierea de şedinţă din data de 2 martie 2022, s-a luat în examinare sesizarea din oficiu privind preschimbarea termenului de judecată stabilit la 11 ianuarie 2023, instanţa admiţând sesizarea în sensul preschimbării termenului de judecată pentru data de 11 mai 2022.

Prin încheierea din 11 mai 2022 s-a constatat că pârâtul B. a declarat recursul său în termenul legal, în raport cu data la care i-a fost comunicată sentinţa la domiciuliul procesual ales indicat în faţa instanţei de fond. Întrucât cazurile de echipolenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare, nu puteau fi primite susţinerile intimatei-reclamante potrivit cărora pârâtul ar fi luat cunoştinţă de conţinutul sentinţei anterior legalei comunicări, din poziţia de secretar general al Guvernului, în reprezentarea căruia a declarat recurs împotriva aceleiaşi sentinţe.

prin aceeaşi încheiere a fost respinsă excepţia nulităţii recursurilor declarate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Finanţelor, constatându-se că prin cele două recursuri au fost formulate critici care se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 din C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. În ceea ce priveşte recursurile declarate de pârâţii B. şi Guvernul României împotriva încheierii de şedinţă din 15 ianuarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte constată următoarele:

Prin încheierea recurată au fost soluţionate excepţiile inadmisibilităţii cererii în anulare, pentru adresarea tardivă a plângerii prealabile şi lipsei de interes a reclamantei în formularea cererii în anulare.

II.1.1. Instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, reţinând că reclamanta a formulat plângere prealabilă prin care a solicitat revocarea H.G. nr. 380/2020, iar potrivit art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă împotriva actului administrativ normativ poate fi adresată oricând.

Recurenţii-pârâţi critică soluţia dată excepţiei menţionate, reiterând că H.G. nr. 380/2020 este act administrativ individual, plângerea prealabilă trebuind adresată în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, termen care curge de la data luării la cunoştinţă asupra conţinutului actului, iar data luării la cunoştinţă este data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de guvern, respectiv 18.05.2020.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din cele două recursuri referitoare la soluţia dată excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, instanţa de fond stabilind cu aplicarea corectă a legii natura juridică normativă a actului administrativ atacat.

Primul argument care pledează în acest sens este acela că O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, prin art. 53 alin. (2), defineşte în mod expres ca fiind normative actele de organizare şi funcţionare a ministerelor.

Apoi, trebuie ţinut seama că prin H.G. nr. 380/2020 s-au adus modificări H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor, această din urmă hotărâre de guvern fiind emisă în temeiul în temeiul art. 108 din Constituţia României, art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, precum şi art. 19 alin. (1) din O.U.G. nr. 221/2008 pentru stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice centrale.

Din coroborarea prevederilor legale anterior invocate rezultă că H.G. nr. 34/2009 este act normativ. Ca atare, şi H.G. nr. 380/2020 de modificare a actului normativ de bază este tot act normativ, emis în concordanţă cu prevederile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele ce tehnică legislativă, potrivit cărora modificarea actului normativ operează printr-un alt act normativ având cel puţin aceeaşi forţă juridică cu actul modificat.

Al treilea argument care pledează pentru calificarea H.G. nr. 380/2020 drept act administrativ normativ este acela că, pentru adoptarea sa, a fost aplicată procedura de elaborare şi avizare a actelor normative prevăzută de H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative.

Şi din perspectiva criteriilor utilizate de doctrina şi practica judiciară pentru partajarea actelor administrative în normative sau individuale, se reţine că H.G. nr. 380/2020, stabilind structura unei autorităţi ministeriale, are funcţie de reglementare, din care dobândeşte caracter general, abstract şi impersonal.

În concluzie, instanţa de fond a stabilit cu aplicarea corectă a legii că actul administrativ atacat este normativ, iar plângerea prealabilă putea fi adresată oricând potrivit art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, situaţie în raport de care nu ar putea fi reţinută o tardivitate a plângerii prealabile cu consecinţa inadmisibilităţii acţiunii.

II.1.2. Excepţia lipsei de interes a reclamantei în susţinerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 a fost respinsă de instanţa de fond ca neîntemeiată, cu motivarea că hotărârea de guvern atacată prevede restructurarea Ministerului Finanţelor, între altele, prin transformarea în serviciu a Direcţiei pentru Administrarea Participaţiilor Statului, unde reclamanta deţinea funcţia de director. Consecinţa fiind desfiinţarea postului de director deţinut de reclamantă, aceasta justifică interesul legitim în atacarea actului administrativ normativ, care îi afectează funcţia deţinută, dreptul la carieră, stabilitatea şi remuneraţia corespunzătoare.

Recurenţii au reiterat excepţia lipsei de interes cu motivarea că vătămarea pretinsă - desfiinţarea postului de director, nu decurge din H.G. nr. 380/2020, ci dintr-un alt act administrativ adoptat în baza hotărârii de guvern, respectiv Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 2067/2020, care a individualizat posturile desfiinţate.

Înalta Curte constată că susţinerile recurenţilor referitoare la nedovedirea interesului legitim al acţiunii sunt nefondate. Împrejurarea că producerea vătămării a avut loc pe calea mediată a Ordinului nr. 2067/2020 nu susţine teza recurenţilor potrivit căreia hotărârea de guvern nu este act vătămător.

Chiar dacă hotărârea de guvern atacată nu este actul administrativ care desfiinţează postul deţinut de reclamantă, este de reţinut că desfiinţarea postului este consecinţa directă a adoptării H.G. nr. 380/2020, care transformă direcţia condusă de reclamantă într-un serviciu în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, ceea ce presupune desfiinţarea postului de director.

Câtă vreme producerea vătămării este rezultatul adoptării H.G. nr. 380/2020, este îndeplinită condiţia sesizării prevăzută de art. 1 din Legea nr. 554/2004, iar interesul reclamantei în formularea cererii în anulare este născut, legitim şi actual.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că, în întregul lor, criticile recurenţilor-pârâţi subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., îndreptate împotriva încheierii premergătoare din 15 ianuarie 2021 sunt nefondate, motiv pentru care va respinge recursurile.

II.2. În ceea ce priveşte recursurile declarate de pârâţii B., Ministerul Finanţelor şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 222 din data de 19 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte constată următoarele:

Ca o chestiune prealabilă, se reţine că prin cele trei recursuri îndreptate împotriva sentinţei sunt formulate critici similare la adresa motivelor de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 valorificate de instanţa de fond. De asemenea, recursurile se îndreaptă împotriva constatării îndeplinirii condiţiilor atragerii răspunderii civile, în forma acordării despăgubirilor pentru prejudiciul moral suferit de reclamantă prin emiterea hotărârii de guvern.

Ca atare, Înalta Curte va analiza simultan criticile expuse prin cele trei recursuri.

II.2.1. Un prim motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 reţinut de instanţa de fond şi contestat prin cele trei recursuri este cel referitor la încălcarea dispoziţiilor art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Potrivit normei menţionate, reorganizarea activităţii ministerului poate avea loc numai în situaţii temeinic justificate şi nu mai devreme de 6 luni de la reorganizarea anterioară, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării.

Instanţa de fond a reţinut că nu este dovedită nici situaţia temeinic justificată şi nici nu a fost respectat termenul de 6 luni de la ultima reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice, ce a avut loc prin H.G. nr. 8/2020.

Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a fost reţinut cu interpretarea şi aplicarea greşită a normei de drept substanţial anterior invocate.

Astfel, în ceea ce priveşte existenţa situaţiei temeinic justificate, se reţine greşit că aceasta ar fi trebuit să fie identificată atât în privinţa reorganizării activităţii ministerului, în general, cât şi în privinţa reorganizării Direcţiei pentru Administrarea Participaţiilor Statului, în special şi că modificările adoptate nu sunt motivate.

Înalta Curte constată că procesul de reorganizare a ministerului a fost justificat prin nevoia de eficientizare a activităţii şi reducere a cheltuielilor cu resursele umane. Văzute ca părţi componente ale unui proces de ansamblu care a urmărit, conform poziţiei exprimate de autorităţile pârâte, optimizarea activităţilor din punct de vedere managerial, măsurile dispuse prin hotărârea de guvern atacată se situează sub auspiciile oportunităţii, intrând în marja de apreciere a iniţiatorului şi a emitentului hotărârii să stabilească ce este necesar unei restructurări eficiente a activităţii ministeriale.

Ca atare, nu se impunea o motivare anume pentru transformarea unei direcţii a ministerului în serviciu, aşa cum a reţinut Curtea de apel, care a apreciat că trebuiau efectuate analize, controale, rapoarte de audit, etc., care să probeze existenţa situaţiei temeinic justificate ce ar fi impus reorganizarea anume a Direcţiei pentru Administrarea Participaţiilor Statului.

Înalta Curte reţine că o astfel de interpretare a normei este excesivă şi încalcă marja de apreciere a autorităţii administrative care dispune reorganizarea ministerială. La nivel justificativ, trebuie reţinută poziţia autorităţilor pârâte, bazată pe un program de guvernare care a avut ca obiectiv restructurarea Guvernului şi a structurilor de guvernare centrale pe principiul eficienţei instituţionale (a fost indicat în acest sens programul de guvernare publicat în M. Of nr. 188/4.11.2019).

Instanţa de fond a negat atribuţia Guvernului de a decide restructurarea Ministerului Finanţelor, la iniţiativa acestui minister, impunând cerinţa justificării fiecărei măsuri subsumate restructurării prin analize, controale, rapoarte de audit, etc. ceea ce încalcă marja de apreciere a autorităţii emitente a actului, în limitele căreia aceasta stabileşte care sunt mijloacele cele mai potrivite pentru realizarea scopului urmărit - eficientizarea activităţii ministeriale, în concordanţă cu interesul public.

Cât priveşte respectarea termenului de 6 luni de la ultima reorganizare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut greşit că această ultimă reorganizare ar fi avut loc prin H.G. nr. 8/2020. Această hotărâre nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ. H.G. nr. 8/2020 a dispus numai preluarea în subordinea Ministerului Finanţelor a Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc şi a Oficiului Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor, precum şi trecerea din subordinea Ministerului Finanţelor sub autoritatea altui minister a Companiei Naţionale Loteria Română. Or, din perspectiva art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, articol care se regăseşte în titlul dedicat statutului funcţiei publice, relevantă este o reorganizare sau restructurare a posturilor ocupate de funcţionarii publici din cadrul ministerului, rolul normei fiind acela de a proteja funcţia publică de procesele de restructurare excesive.

Deşi prima instanţă a reţinut că H.G. nr. 8/2020 ar avea ca obiect tot măsuri de reorganizare aşa încât nu trebuie să se distingă cu privire la conţinutul lor, Înalta Curte nu împărtăşeşte această viziune, dând o interpretare art. 518 alin. (6) conformă cu scopul normei, acela de protejare a funcţiei publice. Astfel, câtă vreme H.G. nr. 8/2020 nu a afectat structura organizatorică a aparatului propriu al Ministerului Finanţelor, nu se poare reţine încălcarea termenului de 6 luni de la ultima reorganizare.

În concluzie, acest motiv de nelegalitate a fost greşit reţinut.

Intimata-reclamantă a susţinut menţinerea motivului de nelegalitate, invocând autoritatea de lucru judecat a deciziei nr. 2286/2021 a ÎCCJ-SCAF. susţinerea nu va fi primită, în primul rând pentru că pricina soluţionată prin respectiva decizie nu o priveşte pe reclamantă, ci o terţă persoană, care la rândul său, a invocat nelegalitatea hotărârii de guvern (într-o cerere de suspendare a efectelor hotărârii de guvern). Or, pentru a se reţine efectul pozitiv al puterii de lucru judecat trebuie să existe identitate de părţi.

Mai mult, de principiu este de observat că, în acord cu prevederile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, conform cărora pe calea cererii de suspendare se iau numai măsuri provizorii, cu neprejudecarea fondului, o hotărâre definitivă pronunţată în suspendare nu are autoritate de lucru judecat nici măcar între aceleaşi părţi, în acţiunea de fond, în anulare.

II.2.2. Un alt motiv de nelegalitate constatat de prima instanţă a fost încălcarea art. 518 alin. (5) din Codul administrativ, potrivit căruia reducerea unui post este justificată numai dacă atribuţiile acestuia se modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv, referitoare la studii. Curtea de apel a reţinut că aceste dispoziţii sunt încălcate întrucât nu a operat o modificare a atribuţiilor aferente postului în proporţie de peste 50%, prin păstrarea în funcţie a şefului de serviciu, cu atribuţii asemănătoare celor de director.

Înalta Curte constată că motivul de nelegalitate a fost reţinut cu interpretarea şi aplicarea greşită a art. 518 alin. (5) din Codul administrativ întrucât H.G. nr. 380/2020 nu dispune reducerea postului de director ocupat de reclamantă, ci un amplu proces de reorganizare/restructurare, cu transformarea Direcţiei pentru Administrarea Participaţiilor Statului în serviciu. Drept urmare, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 518 alin. (5), transformarea structurii impunând desfiinţarea postului de director, fără să mai fie posibilă o evaluare a gradului de modificare a atribuţiilor aferente postului de conducere specific vechii structuri.

II.2.3. Un alt motiv de nelegalitate stabilit prin sentinţă a fost nerespectarea prevederilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională şi a art. 21 alin. (3) şi art. 23 din H.G. nr. 561/2009.

Cât priveşte încălcarea Legii transparenţei decizionale, s-a reţinut că nu a fost respectat termenul de 10 zile calendaristice de la data publicării proiectului de hotărâre de guvern pe site-ul Ministerului Finanţelor, termen destinat primirii de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

În cauză, proiectul a fost publicat la 12.05.2020, iar la data de 14.05.2020 a fost a fost aprobat în sedinţă de Guvern.

Criticile recurenţilor-pârâţi sunt în sensul că scopul legii ar fi fost atins, reclamanta recunoscând că a avut cunoştinţă de proiectul de act normativ şi neavând un interes să invoce încălcarea principiilor transparenţei decizionale în raport cu terţe persoane.

Înalta Curte reţine că este certă nerespectarea termenului de 10 zile calendaristice prevăzut de art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003 şi, de asemenea, nici Ministerul Finanţelor în calitate de iniţiator al proiectului şi nici Guvernul nu au arătat, din perspectiva art. 40 din Legea nr. 52/2003, situaţia excepţională/urgenţa care să fi permis restrângerea termenului impus de lege pentru publicarea proiectului, în scopul formulării de propuneri şi observaţii.

Câtă vreme în cauză nu s-a demonstrat că reclamanta a uzat efectiv de dreptul de a formula propuneri şi observaţii, nu sunt argumente pentru a se considera că a fost atins scopul legii sau nu există vătămarea, ci se reţine că nerespectarea termenului legal a produs o vătămare reclamantei, care nu a beneficiat de intervalul de timp conferit de legiuitor pentru exprimarea punctului său de vedere asupra proiectului de act normativ, cu consecinţe directe asupra funcţiei publice pe care o exercita.

Ca atare, Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 a fost reţinut cu aplicarea corectă a legii.

Cât priveşte procedura impusă de H.G. nr. 561/2009, instanţa de fond a reţinut că nu au fost respectate prevederile art. 21 alin. (3) şi art. 23 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009, respectiv că iniţiatorul actului normativ nu a întocmit o notă justificativă care să se refere la însuşirea sau nu a observaţiilor şi propunerilor instituţiilor care au avizat proiectul de act normativ, respectiv că proiectul de act normativ a fost transmis SGG în forma finală, fără a fi însoţit de această notă justificativă.

Apărările pârâţilor, potrivit cărora nota justificativă nu ar fi fost necesară întrucât MF şi-a însuşit observaţiile şi propunerile instituţiilor avizatoare, care de altfel se refereau numai la aspecte formale, au fost înlăturate de instanţa de fond, cu argumentul că nota justificativă se emite în orice situaţie, Regulamentul nedistingând în funcţie de caracterul formal sau de fond al observaţiilor şi propunerilor sau în funcţie de însuşirea sau nu a acestora.

Prin recursuri este criticată reţinerea acestui motiv de nelegalitate, recurenţii-pârâţi reiterând că toate observaţiile şi propunerile din avizele referitoare la viitorul act normativ au fost integrate în forma finală a notei de fundamentare, neexistând nici neregula de fond, în sensul încălcării dispoziţiilor H.G. nr. 561/2009 şi nici vătămarea.

Înalta Curte constată că motivul de nelegalitate a fost reţinut greşit întrucât, deşi MF în calitate de iniţiator al proiectului nu a întocmit nota justificativă cerută de Regulament, propunerile şi observaţiiile instituţiilor avizatoare au fost preluate în forma finală a notei de fundamentare a proiectului de act normativ.

Pe cale de consecinţă, lipsa notei justificative a fost invocată şi valorificată ca o neregulă strict formală, neevidenţiindu-se de către reclamantă o nerespectare de substanţă a normei şi nici o vătămare care să nu poată fi înlăturată decât prin anularea actului.

II.2.4. Un alt motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 reţinut de instanţa de fond şi contestat prin recursuri este cel referitor la neconsultarea comisiei paritare din cadrul Ministerului Finanţelor, conform art. 487-489 din Codul administrativ.

Instanţa de fond a reţinut că H.G. nr. 380/2020 a urmărit îmbunătăţirea activităţii Ministerului Finanţelor Publice, aşa încât trebuia cerut avizul consultativ al comisiei paritare din cadrul MF. Această comisie trebuie consultată, potrivit art. 489 din Codul administrativ, la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţii sau instituţiei publice pentru care este constituită.

Recurenţii arată că reorganizarea instituţiei nu se regăseşte în domeniul de activitate al comisiei paritare aşa încât nu se impunea solicitarea avizului consultativ.

Înalta Curte constată că reorganizarea activităţii Ministerului Finanţelor Publice, cu implicaţii asupra structurii funcţiilor publice, trebuie subsumată măsurilor de îmbunătăţire a activităţii instituţiei publice, în sensul art. 489 din Codul administrativ. Deci, în mod corect instanţa de fond a reţinut că trebuia cerut avizul consultativ al comisiei paritare.

Caracterul consultativ al avizului nu transformă obligaţia legală de a-l solicita, ce cade în sarcina iniţiatorului actului normativ, dintr-una imperativă într-una facultativă.

Cât priveşte argumentul recurenţilor potrivit căruia comisia paritară nu ar funcţiona la nivelul Ministerului Finanţelor Publice, acesta nu va fi reţinut întrucât din proba cu înscrisuri administrată în recurs rezultă că respectiva comisie funcţionează.

În concluzie, acest motiv de nelegalitate a fost reţinut cu aplicarea corectă a legii.

II.2.5. În fine, un ultim motiv de nelegalitate reţinut de instanţa de fond a fost adoptarea H.G. nr. 380/2020 fără avizul Consiliului Legislativ.

Recurenţii susţin că acest aviz a fost cerut şi acordat şi se referă la avizul exprimat prin adresa Consiliului Legislativ nr. 446/11.05.2020.

Având în vedere că avizul menţionat priveşte o altă formă a proiectului, retrasă de la publicare, iar nu proiectul pus în dezbatere publică la data de 12.05.2020 şi adoptat în şedinţa Guvernului din 14.05.2020, în mod corect instanţa de fond a reţinut că nu au fost respectate dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009, care impun emiterea avizului Consiliului Legislativ pentru proiectele de hotărâri de guvern cu caracter normativ.

Recurenţii susţin că nu ar exista deosebiri de esenţă între proiectul de act normativ care a avut avizul Consiliului Legislativ şi cel adoptat în data de 14.05.2020 şi care a devenit H.G. nr. 380/2020. Cer, astfel, ca instanţa de recurs să facă un examen al prevederilor hotărârii de guvern care vatămă interesele reclamantei (acestea fiind modificările aduse art. 7 alin. (3) şi art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 34/2009) şi să constate că există identitate între cele două proiecte succesive, dintre care primul a avut avizul Consiliului Legislativ.

Înalta Curte constată că o astfel de analiză nu poate avea loc, iar criticile din recurs sunt nefondate. Nu se poate considera că avizul dat unui proiect de act normativ răspunde cerinţei de avizare a altui proiect de act normativ, dacă conţinutul actelor este, în esenţă, acelaşi. În aplicarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009, se reţine că avizul consultativ al Consiliului Legislativ trebuie cerut şi emis cu privire la proiectul de act normativ supus adoptării.

Prin urmare, şi acest motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 a fost corect reţinut.

II.2.6. Cât priveşte obligarea pârâţilor, în solidar, la plata sumei de 3 RON cu titlu de daune moale către reclamantă, se constată că instanţa de fond a socotit că sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii civile delictuale a pârâţilor Guvernul României, în calitate de emitent al hotărârii în parte anulate, Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de iniţiator şi B., în calitate de secretar general adjunct al Ministerului Finanţelor şi funcţionar public care a contribuit la elaborarea, iniţierea şi adoptarea H.G. nr. 380/2020.

Fapta ilicită reţinută a fost încălcarea dreptului reclamantei la carieră, prin desfiinţarea nelegală a postului pe care îl ocupa, de director la Direcţia pentru Administrarea Participaţiilor Statului, iar prejudiciul suferit de reclamantă ar consta, conform sentinţei recurate, în consecinţele încălcării dreptului la carieră (pericolul iminent de afectare a carierei) şi suferinţa psihică suferită de reclamantă ca urmare a adoptării nelegale a H.G. nr. 380/2020.

Înalta Curte constată că, în cauză, anularea parţială a actului administrativ normativ pentru nerespectarea procedurilor legale de adoptare nu conduce per se la constatarea producerii unui prejudiciu legat de dreptul la carieră al reclamantei -funcţionar public, care să fie susceptibil de compensare prin acordarea unor despăgubiri morale. Cu alte cuvinte, instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 1381 şi următoarele din C. civ., cât priveşte identificarea prejudiciului şi a formei de reparaţie.

Anularea actului administrativ normativ însăşi constituie o reparaţie, pentru că înlătură prejudiciul constând în afectarea dreptului la carieră, impunând restabilirea situaţiei anterioare. Pe de altă parte, în cauză nu s-a demonstrat că prejudiciul moral afirmat de reclamantă, constând în suferinţa temporar provocată de transformarea direcţiei în serviciu cu consecinţa desfiinţării postului, se impune a fi acoperită prin plata unor despăgubiri.

În fine, suma solicitată şi acordată este derizorie şi sugerează că mai degrabă reclamanta a urmărit recunoaşterea, şi în această manieră, a nelegalităţii adoptării hotărârii de guvern, iar nu satisfacerea unui prejudiciu moral suferit.

În cererea introductivă, reclamanta s-a referit şi la afectarea reputaţiei sale profesionale, însă nu poate exista o legătură între procesul de reorganizare ministerială ce a implicat desfiinţarea postului, proces dictat de raţiuni obiective, chiar fiind acesta afectat de motivele de nelegalitate anterior reţinute, şi reputaţia profesională a reclamantei. Măsurile de reorganizare nu au legătură cu prestaţia profesională a reclamantei şi, ca atare, aceasta nu poate invoca afectarea imaginii sale, în calitate de funcţionar public.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că s-a reţinut greşit de către instanţa de fond că sunt îndeplinite în mod cumulativ condiţiile răspunderii civile delictuale a pârâţilor, motiv pentru care, admiţând recursurile, în temeiul art. 489 raportat la art. 488 alin. (1) pc. 8 C. proc. civ., va casa în parte sentinţa, respingând cererea de obligare a pârâţilor la plata unor daune morale.

II.2.7. În acord cu menţinerea unora dintre motivele de nelegalitate a actului administrativ normativ, conform considerentelor precedente, Înalta Curte va păstra dispoziţiile sentinţei referitoare la anularea în parte a H.G. nr. 380/2020, precum şi pe cele referitoare la acordarea cheltuielilor de judecată.

Cheltuielile de judecată acordate reclamantei, în sumă de 7.050 RON, sunt de asemenea vizate de recursurile declarate de către pârâţii B. şi Ministerul Finanţelor. Însă, criticile referitoare la lipsa de proporţionalitate a cheltuielilor acordate cu titlu de onorariu avocat sunt inadmisibile în recurs, aşa cum s-a statuat prin decizia nr. 3/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recurs în interesul legii.

Ministerul Finanţelor s-a referit şi la nedovedirea acestor cheltuieli în faţa instanţei de fond, aspect care se subsumează condiţiilor cerute de art. 452 C. proc. civ., potrivit căruia partea care pretinde cheltuieli trebuie să facă dovada existenţei şi întinderii lor, cel mai târziu până la data închiderii dezbaterilor asupra fondului cauzei. Se constată, însă, că această dovadă a fost făcută de reclamantă, în condiţiile cerute de norma de procedură, prin prezentarea facturii şi a chitanţei aflate la filele x din vol. V al dosarului de fond, cu privire la onorariul avocatului de 7.000 RON, la care s-a adăugat dovada achitării taxei de timbru datorate pentru judecarea cererii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâţii B., Ministerul Finanţelor şi Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 222 din data de 19 februarie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea reclamantei A. privind obligarea pârâţilor la plata daunelor morale.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Respinge recursurile declarate de pârâţii B. şi Guvernul României împotriva încheierii de şedinţă din 15 ianuarie 2021.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 mai 2022.