Validity of government decree restricting restaurant capacity under pandemic legislation: limits on executive legislative power and judicial review of normative acts for discrimination

Şedinţa publică din data de 19 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel sub nr. x/2020 din 12 noiembrie 2020, reclamanta A. S.R.L. Bacău a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 967/2020, respectiv a art. 6 pct. l din anexa 3 şi suspendarea executării dispoziţiilor art. 6 pct. l din anexa 3 a H.G. nr. 856/2020 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin sentinţa civilă nr. 96/2020, Curtea de Apel a respins ca fiind inadmisibilă cererea de suspendare a executării H.G. nr. 967/2020.

La data de 29.01.2021, reclamanta a înaintat la dosarul cauzei o cerere de modificare a cererii de chemare în judecată prin care a solicitat obligarea pârâtului la repararea pagubei care i-a fost cauzată prin adoptarea măsurii prevăzute în conţinutul art. 6 pct. 1 din anexa 3 a H.G. nr. 967/2020 şi la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 39 din 9 aprilie 2021 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia lipsei de interes ca nefondată; a fost admisă în fond cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul în interes alăturat pârâtului Guvernul României, Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne; s-a respins acţiunea, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul în interes alăturat pârâtului, Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, ca nefondată.

Prin încheierea din 26 martie 2021, de amânare a pronunţării, a fost admisă în principiu cererea de intervenţie accesorie în interes alăturat Guvernului României formulată de Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 39 din 9 aprilie 2021 şi a încheierii din 26 martie 2021, ale Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs.

În motivarea recursului împotriva încheierii din data de 26.03.2021, în contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta-reclamantă a arătat că din considerentele acestei încheieri prin care instanţa a dispus admiterea în principiu a cererii de intervenţie rezultă în esenţă că la pronunţarea acestei soluţii prima instanţă a avut în vedere faptul că adoptarea H.G. nr. 967/2020 atacat a avut ca temei analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă care a stat la baza emiterii Hotărârii nr. 54/2020 şi astfel a apreciat că cererea Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă este admisibilă în principiu.

Or, în opinia sa, în speţă, împrejurarea că emitentul hotărârii a avut în vedere analize efectuate de intervenient nu este de natură a conduce la concluzia că acesta din urmă justifică un folos practic în promovarea cererii sale motivat de faptul că hotărârea ce va fi pronunţată în prezenta cauză nici nu poate să îi profite şi nici nu îl poate prejudicia în vreun fel pe intervenient.

În susţinerea cererii de recurs formulată împotriva sentinţei nr. 39/2021, recurenta-reclamantă a arătat că interpretarea textelor de lege incidente nu este corectă, iar instanţa de fond a apreciat în mod greşit că măsura concretă a restricţionării activităţii recurentei a fost dispusă prin lege şi nu prin hotărârea de guvern.

Astfel, din analiza structurii logico-juridice a textelor din cuprinsul Legii nr. 55/2020 cu incidenţă asupra activităţii unor operatori economici rezultă faptul că atât art. 5 alin. (3) lit. f), cât şi art. 8 au caracterul unor norme permisive şi nu onerative.

În speţă, măsura concretă a fost adoptată de Guvern şi nu de Parlamentul României odată cu adoptarea Legii 55/2020, cu nerespectarea dispoziţiilor legale şi constituţionale, acesta fiind unul dintre motivele pentru care apreciază că hotărârea atacată este nelegală, interpretarea primei instanţe nefiind corectă.

Argumentul primei instanţe potrivit căruia ceea ce s-a stabilit prin H.G. nr. 967/2020 reprezintă condiţiile concrete de aplicare a Legii nr. 55/2020 particularizând la situaţia epidemiologică existentă la momentul emiterii actului nu poate fi primit motivat de faptul că legiuitorul nu poate delega puterii executive ceea ce Constituţia a stabilit în competenţa sa.

În ceea ce priveşte caracterul discriminatoriu al H.G. nr. 967/2020, prima instanţă a apreciat în esenţă că invocarea unei situaţii de discriminare nu poate conduce la anularea de către o instanţă de judecată a unui act normativ indicând în acest sens Decizia CCR nr. 1325/04.12.2008.

Apreciază că abordarea primei instanţe în sensul constatării imposibilităţii realizării unei astfel de analize nu este corectă motivat pe de o parte că Decizia CCR la care instanţa a făcut referire nu are aplicabilitate în speţă pentru că se referă la o cu totul altă situaţie de fapt, iar pe de altă parte, motivat de faptul că ceea ce a solicitat reclamanta instanţei a fost să constate că H.G. nr. 967/2020 încalcă dispoziţiile Legii 55/2020 sub aspectul măsurilor restrictive care nu pot fi discriminatorii şi care impune ca aceste măsuri să fie adoptate cu respectarea principiului egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile.

Cu alte cuvinte, a investit instanţa cu o cerere prin care a solicitat să constate că măsura adoptată nu respectă principiul egalităţii de tratament juridic, că ea este discriminatorie sub acest aspect şi în acest fel se încalcă dispoziţiile Legii 55/2020 în temeiul căreia a fost adoptată.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimaţii Guvernul României şi Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor de Interne au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind, în esenţă, că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 2 august 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 13 octombrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Prin încheierea de şedinţă din data de 24 martie 2022 termenul a fost preschimbat, din oficiu, la data de 19 mai 2022.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului, constatând că argumentele de ordin critic expuse prin memoriul de recurs se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., menţionat ca atare şi de recurentă.

2. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. S.R.L. Bacău desfăşoară activitate economică în domeniul alimentaţiei publice conform CAEN 5610 - Restaurante, în cadrul restaurantului "Vatra" situat în Bacău, Calea x.

Prin cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată, reclamanta a solicitat anularea art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 967/2020, precum şi obligarea pârâtului Guvernul României la repararea pagubei cauzate prin adoptarea măsurii prevăzute la art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 967/2020.

Reclamanta a susţinut, în esenţă, că nelegalitatea H.G. nr. 967/2020 derivă din încălcarea drepturilor fundamentale reglementate de Constituţia României prevăzute la art. 45 şi art. 53. Aceste dispoziţii reglementează libertatea economică (art. 45) şi principiul legalităţii restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi (art. 53).

Prin încheierea recurată, a fost admisă în principiu cererea de intervenţie accesorie în interes alăturat Guvernului României formulată de Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor de Interne, iar prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă ca nefondată, reclamanta formulând critici din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate.

Astfel, în ceea ce priveşte cererea de intervenţie accesorie, Înalta Curte constată că în cauză sunt îndeplinite cerinţele stabilite de art. 61 alin. (1) şi (3) şi ale art. 63 C. proc. civ., în mod corect apreciind judecătorul fondului că partea care a solicitat intervenţia în acest dosar justifică un interes, având în vedere că H.G. nr. 967/2020 a avut ca temei analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul SARS-COV-2 pe teritoriul României la data de 9.11.2020 care a stat la baza emiterii Hotărârii nr. 54/2020, raţionamentul recurentului în sensul că hotărârea ce va fi pronunţată în prezenta cauză nici nu poate să îi profite şi nici nu îl poate prejudicia în vreun fel pe intervenient neputând fi primit.

În ceea ce priveşte fondul recursului, se observă că recurenta a invocat argumente similare cu cele invocate în faţa instanţei de fond, care au fost analizate corespunzător de aceasta, soluţia pronunţată fiind împărtăşită de Înalta Curte.

Instanţa de control judiciar constată că dispoziţiile normative a căror anulare se solicită prin prezenta acţiune au următorul conţinut:

"În condiţiile art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020, cu modificările şi completările ulterioare, se stabilesc următoarele măsuri: 1. activitatea cu publicul a operatorilor economici care desfăşoară activităţi de preparare, comercializare şi consum al produselor alimentare şi/sau băuturilor alcoolice şi nealcoolice, de tipul restaurantelor şi cafenelelor, în interiorul clădirilor, este permisă fără a depăşi 50% din capacitatea maximă a spaţiului şi în intervalul orar 6:00 - 23,00, în judeţele/localităţile unde incidenţa cumulată a cazurilor în ultimele 14 zile este mai mică sau egală cu 1,5/1.000 de locuitori, fără a depăşi 30% din capacitatea maximă a spaţiului şi în intervalul orar 6:00 - 23,00, dacă incidenţa cumulată în ultimele 14 zile a cazurilor din judeţ/localitate este mai mare de 1,5 şi mai mică sau egală cu 3/1.000 de locuitori, şi este interzisă la depăşirea incidenţei de 3/1.000 de locuitori;".

Art. 5 alin. (3) lit. f) din Legea nr. 55/2020 prevede în cadrul măsurilor pentru diminuarea impactului tipului de risc posibilitatea limitării sau suspendării pe durată determinată a activităţii unor instituţii sau operatori economici, iar la art. 8 legislativul a statuat:

"(1) Pe durata stării de alertă se poate suspenda consumul produselor alimentare şi băuturilor alcoolice şi nealcoolice în spaţiile comune de servire a mesei din restaurante, hoteluri, moteluri, pensiuni, cafenele sau alte localuri publice, atât în interiorul, cât şi la terasele din exteriorul acestora. (2) Pe durata stării de alertă poate fi permisă prepararea hranei şi comercializarea produselor alimentare şi băuturilor alcoolice care nu se consumă în spaţiile menţionate la alin. (1), cu excepţia teraselor unde se respectă măsurile de protecţie sanitară."

Totodată, conform art. 45 din Constituţie "Accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera iniţiativă şi exercitarea acestora în condiţiile legii sunt garantate".

Instanţa de control judiciar nu poate reţine încălcarea acestor dispoziţii constituţionale la edictarea H.G. nr. 967/2020, întrucât Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 a stabilit, respectiv a limitat exercitarea activităţii economice a reclamantei în condiţiile pandemiei.

Or, H.G. nr. 967/2020 este un act normativ emis în executarea acestei legi, respectiv în executarea art. 5 alin. (3) lit. f), în considerarea art. 108 alin. (2) din Constituţie care prevede că "Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor."

În aceste condiţii, în mod corect prima instanţă a reţinut că exercitarea drepturilor constituţionale, printre care se regăseşte şi cel privind desfăşurarea unei activităţi economice nu are un caracter absolut, restrângerea exercitării lor fiind reglementată prin norma constituţională, care la art. 53 stipulează că "(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii."

Având în vedere că la baza H.G. nr. 967/20202 s-a aflat documentul intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 9.11.2020", întocmit la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei, se poate concluziona că prin H.G. nr. 967/2020, emitentul a stabilit condiţiile concrete de aplicare a Legii nr. 55/2020, particularizând la situaţia epidemiologică existentă la momentul emiterii actului normativ măsurile necesare combaterii epidemiei, şi că prin acest act normativ nu s-a adăugat la lege.

Prin urmare, instanţa de control judiciar reţine că norma a cărei anulare se solicită în cadrul prezentei acţiuni respectă exigenţele constituţionale referite, emiterea sa încadrându-se în limitele de legiferare a executivului, astfel cum acestea au fost trasate şi la nivel jurisprudenţial prin considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 157/2020 reţinută şi de instanţa de fond.

În ceea ce priveşte caracterul discriminatoriu al hotărârii de guvern în discuţie, se constată că reclamanta solicită anularea art. 6 pct. 1 din Anexa 3 a H.G. nr. 967/2020 apreciind că atât tratamentul aplicat operatorilor economici din domenii diferite de activitate, dar şi celor aplicat operatorilor economici din acelaşi domeniu este unul discriminatoriu, întrucât fără a exista date relevante rezultate din anchete epidemiologice şi fără o expunere de motive coerentă şi argumentată din care să rezulte că activitatea operatorilor economici din domeniul o HoReCa a condus sau există riscul să conducă la creşterea numărului de infectări, prin art. 6 pct. 1 din Anexa 3 s-a restricţionat accesul persoanelor în interiorul clădirilor.

Cu privire la acest aspect, în mod corect a apreciat judecătorul fondului că, raportat la limitele investirii sale stabilite prin motivarea în fapt şi în drept a cererii de chemare în judecată, anularea unui act normativ nu poate fi dispusă de instanţele de judecată având ca temei invocarea unei situaţii de discriminare, motivare care se impune în aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1325 din 4 decembrie 2008, prin care s-a stabilit, printre altele, că dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare sunt neconstituţionale în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.(...)"

În fine, instanţa de recurs apreciază că este nefondată şi critica recurentei-reclamante în sensul că H.G. nr. 967/2020 nu respectă caracterul gradual şi proporţional şi principiul egalităţii de tratament juridic reglementat de art. 1 din Legea nr. 55/2020, în condiţiile în care prin art. 6 pct. 1 din Anexa 3 se menţionează clar că măsurile propuse au fost particularizate la situaţia epidemiologică concretă a fiecărei localităţi în funcţie de incidenţa cumulată a cazurilor, pe intervale orare, având în vedere desfăşurarea activităţii în interior.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-intervenient şi va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-intervenient.

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 39 din 9 aprilie 2021 şi a încheierii din 26 martie 2021, ale Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 mai 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.