Appeals rejected: partial annulment of veterinary drug order upheld for missed public consultation and advisory opinions; exclusivity claim fails under EU services law.

Şedinţa publică din data de 27 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 18.06.2015 sub dosar nr. x/2015, reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) a chemat în judecată pe pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea Ordinului ANSVSA nr. 31/26.03.2015 publicat în Monitorul Oficial al României nr. 235/07.04.2015 privind modificarea şi completarea Normei sanitare veterinare aprobate prin Oridnul ANSVSA nr. 83/2014; cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2333 din data de 18 mai 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele: "Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO), în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor, cu sediul în Bucureşti, Piaţa Presei Libere nr. 1, Corp D1, în limita cauzelor juridice vizând în esenţă încălcarea Legii nr. 52/2003 şi omisiunea solicitării avizelor CMVRO şi MAE.

Anulează Ordinul ANSVSA nr. 31/26.03.2015 privind modificarea şi completarea Normei sanitare veterinare privind condiţiile de organizare şi funcţionare a unităţilor farmaceutice veterinare, precum şi procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară veterinară a unităţilor şi activităţilor din domeniul farmaceutic veterinar, aprobată prin Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 83/2014.

Obligă pârâta la plata către partea reclamantă a sumei de 3.500 de RON, cheltuieli de judecată acordate în cond. art. 451 şi art. 453 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată.

Respinge în rest ca nefondată cererea de chemare în judecată, respectiv în limita cauzei juridice vizând în esenţă principiul exclusivităţii şi a diferenţei de cheltuieli de judecată.

Admite în parte cererea de intervenţie voluntară accesorie formulată de Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România cu sediul în Bucureşti.".

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 2333 din 18 mai 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi intervenienta Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România.

Recurentul reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea în integralitate a cererii de chemare în judecată, inclusiv în ceea ce priveşte obligarea intimatei pârâte la plata tuturor cheltuielilor de judecată judecăţii în fond, respingerea în totalitate a cererii de intervenţie voluntară accesorie formulată de Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România, înlăturarea considerentelor cuprinse în motivarea sentinţei nr. 2333/18.05.2018 în baza cărora au fost respinse argumentele de nelegalitate a Ordinului ANSVSA nr. 31/26.03.2015, decurgând din nesocotirea principiului exclusivităţii reglementat de art. 4 lit. j) din Legea nr. 160/1998, respectiv art. 4 din normele aprobate prin ordinul nr. 83/2014.

Arată reclamantul că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea art. 22 alin. (6) C. proc. civ., instanţa nesocotind limitele judecăţii impuse prin cererile părţilor, respectiv deşi a fost învestită cu o cerere având ca obiect anularea Ordinului nr. 31/26.03.2015, instanţa nu a respectat limitele învestirii, analizând şi pronunţându-se asupra motivelor de nelegalitate ca şi cum acestea ar fi făcut obiectul unor cereri/capete de cerere distincte. Instanţa a constatat temeinicia a două dintre cele trei motive şi a dispus anularea integrală a actului.

Hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 451 şi art. 453 privind posibilitatea şi cazurile de reducere a cheltuielilor de judecată.

Hotărârea a fost pronunţată cu nesocotirea limitelor aplicării prioritare a dreptului Uniunii Europene conform art. 4 C. proc. civ. şi art. 148 alin. (2) din constituţiei.

Recurenta pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în tot a acţiunii.

Soluţia instanţei de fond a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 7 din Legea nr. 52/2003, întrucât, emiterea Ordinului nr. 31/2015 a fost a consecinţă a incompatibilităţilor existente în ordinul nr. 83/2014, sesizate de MAE prin avizul nr. x din 23.04.2014, eliberat în procedura de emitere a Ordinului nr. 83/2014.

Intervenienta Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea, în parte, a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în tot a acţiunii.

În motivarea recursului reclamanta a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile art. 6 alin. (2) şi art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi a art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 160/1998.

A criticat reclamanta aspectul vizând modul în care instanţa a interpretat principiul exclusivităţii şi a modul în care a valorificat soluţiile CJUE şi CCR, în speţă Decizia nr. 511/2017.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a depus întâmpinare în cauză solicitând respingerea recursului declarat de Colegiul Medicilor Veterinari din România ca nefondat.

Recurenta intervenientă Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România a depus întâmpinare în cauză solicitând respingerea recursului declarat de Colegiul Medicilor Veterinari din România ca nefondat.

Recurentul reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România a depus întâmpinare în cauză solicitând respingerea recursurilor declarate de pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi de intervenienta Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România, ca nefondate.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursurile declarate sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte recursul declarat de recurentul reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România şi întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., atunci când hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a nomelor de drept material, Înalta Curte îl va respinge ca nefondat.

O primă critică vizează faptul că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 22 alin. (6) C. proc. civ. în sensul că instanţa ar fi nesocotit limitele judecăţii impuse prin cererile părţilor.

Recurentul apreciază că soluţia trebuia să păstreze caracterul unic/unitar al pretenţiei formulate în cererea de chemare în judecată şi să vizeze, fie admiterea, fie respingerea acesteia.

În acest sens, recurentul susţine că "Instanţa nu a respectat limitele învestirii, analizând şi pronunţându-se asupra motivelor de nelegalitate, ca şi cum acestea ar fi făcut obiectul unor cereri/capete de cerere distincte.".

În speţă, recurentul-reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat anularea Ordinului ANSVSA nr. 31/26.03.2015 publicat în Monitorul Oficial al României nr. 235/07.04.2015 privind modificarea şi completarea Normei sanitare veterinare aprobate prin Ordinul ANSVSA nr. 83/2014; cu cheltuieli de judecată.

Prima instanţă a admis, în parte, cererea formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, în limita cauzelor juridice vizând în esenţă încălcarea Legii nr. 52/2003 şi omisiunea solicitării avizelor CMVRO şi MAE, a anulat Ordinul ANSVSA nr. 31/26.03.2015, a obligat pârâta la plata către partea reclamantă a sumei de 3.500 de RON, a respins, în rest, ca nefondată cererea de chemare în judecată, respectiv în limita cauzei juridice vizând în esenţă principiul exclusivităţii şi a diferenţei de cheltuieli de judecată.

Totodată, a admis în parte cererea de intervenţie voluntară accesorie formulată de Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România.

Se reţine, în esenţă, că nu concordă principiilor unei bune administrări publicarea proiectului unui act normativ de modificare a unui ordin existent, faţă de care persoanele interesate, inclusiv partea reclamantă, îşi expun observaţiile ulterior publicării sale şi în termenele instituite de art. 7 din Legea nr. 52/2003, dar în paralel, fără respectarea principiilor de transparenţă decizională, autoritatea publică adoptă un alt act normativ modificator concurent celui adus la cunoştinţă publică.

Totodată, prima instanţă a reţinut că omisiunea din partea pârâtei a aducerii la cunoştinţă publică a proiectului de act normativ pe care ANSVSA intenţiona să îl adopte, precum şi ignorarea întregii proceduri şi a termenelor aferente impuse imperativ de art. 7 din Legea nr. 52/2003.

În acelaşi sens, s-a reţinut şi incidenţa art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 160/1998 în raport de Ordinul nr. 31/2015 care a modificat Ordinul nr. 83/2014, întrucât atât litera, cât şi spiritul reglementării art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 160/1998, cât şi art. 2 alin. (1) pct. 30 din H.G. nr. 8/2013 impun ca procedura de avizare să vizeze un proiect de act normativ concret.

Faţă de cel de-al treilea motiv de anulare invocat de partea reclamantă, s-a reţinut că "prin intermediul acestuia se urmăreşte păstrarea în beneficiul medicilor veterinari a unei exclusivităţi care, din perspectiva formei de exercitare a profesiei - unitatea medical veterinară cu personalitate juridică, înfiinţată potrivit Legii nr. 31/1990 republicată (art. 31 din Legea nr. 160/1998, forma în vigoare la data actului litigios) şi a contextului de reglementare aferent, are efectul încălcării dreptului Uniunii Europene.".

În raport de pretenţiile expuse prin cererea de chemare în judecată, şi de argumentarea în fapt şi în drept a acestora, Înalta Curte constată că, instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei recurate dovedesc o examinare efectivă a argumentelor şi motivelor expuse de părţi, fiind întrunite cerinţele asigurării unui proces echitabil.

În strânsă legătură cu obligaţia de motivare a hotărârii, Înalta Curte reţine şi obligaţia judecătorului de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Raportând aceste consideraţii de ordin teoretic la hotărârea pronunţată în cauză, Înalta Curte constată că, din conţinutul acesteia, rezultă că prima instanţa s-ar fi pronunţat asupra tuturor aspectelor deduse judecăţii.

Contrar suţinerilor recurentului reclamant, soluţia instanţei de fond vizează doar cererea de chemare în judecată cu care a fost învestită, acest aspect rezultând din redactarea dispozitivului hotărârii.

Înalta Curte reţine că motivarea în sine a hotărârii de fond are un caracter amplu, clar şi logic, instanţa de fond admiţând cererea de chemare în judecată a reclamantului, a detaliat şi motivele pe care şi-a întemeiat raţionamentul juridic care a determinat admiterea cererii în sensul anulării Ordinul ANSVSA nr. 31/26.03.2015.

Faptul că instanţa a precizat limitele de legalitate în care se circumscrie soluţia, respectiv "admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) (...) în limita cauzelor juridice vizând în esenţă încălcarea Legii nr. 52/2003 şi omisiunea solicitării avizelor CMVRO şi MAE", nu echivalează cu depăşirea limitelor învestirii, întrucât aceasta a admis acţiunea în limitele cadrului procesual instituit de reclamant.

Menţiunea instanţei de fond în sensul că "Respinge în rest ca nefondată cererea de chemare în judecată, respectiv în limita cauzei juridice vizând în esenţă principiul exclusivităţii (...)", nu constituie o încălcare a principiului prevăzut de art. 22 alin. (6) C. proc. civ., ci, dimpotrivă, instanţa a înţeles să încadreze soluţia în limitele motivelor de legalitate, pronunţând o hotărâre pertinentă, concludentă şi unitară care a analizat şi a răspuns în totalitate cererii de chemare în judecată.

În concluzie, Înalta Curte apreciază neîntemeiate susţinerile recurentului reclamant, întrucât hotărârea recurată nu s-a pronunţat extra petita, aceasta reţinând doar motivele pentru care a fost admisă.

Referitor la critica recurentului reclamant în sensul că "hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea greşită a art. 451 şi 453 C. proc. civ., privind posibilitatea şi cazurile de reducere a cheltuielilor de judecată, Înalta Curte o apreciază ca neîntemeiată raportat la următoarele considerente:

Instanţa de fond a reţinut că, sub aspectul cheltuielilor de judecată, observând cuantumul sumei solicitate (50 RON taxă judiciară de timbru şi 6.650 RON onorariu de avocat), precum şi complexitatea concretă a procesului, dar şi măsura în care a fost admisă acţiunea raportat la cauzele juridice dezvoltate, suma de 3500 RON acordată reclamantului cu titlu de cheltuieli de judecată este corespunzătoare în cauza de faţă.

Această apreciere a instanţei de fond, în sensul că se impune reducerea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu avocaţial, în raport de criteriile reglementate de art. 451 alin. (2) C. proc. civ., nu mai poate fi cenzurată în calea de atac a recursului, nefiind incident în cauză niciunul dintre motivele de nelegalitate reglementate de art. 488 C. proc. civ.. Astfel, este adevărat că, potrivit dispoziţiilor art. 451 C. proc. civ., instanţa are posibilitatea să reducă onorariul de avocat, atunci când acesta este "vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, ţinând seama şi de circumstanţele cauzei." Prin urmare, aprecierea se face, pe de o parte, în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei, iar pe de altă parte, cu activitatea desfăşurată de avocat, în ambele cazuri ţinând seama şi de circumstanţele cauzei. Cele două repere sunt cumulativ stabilite, în sensul că un onorariu trebuie să corespundă fiecăruia dintre criterii pentru a nu fi redus de instanţa de judecată. Însă, operaţiunea de stabilire a cheltuielilor de judecată de către instanţă presupune stabilirea onorariului avocaţial inter partes, astfel că, în ceea ce priveşte critica privind cuantumul cheltuielilor ocazionate de desfăşurarea procesului, Înalta Curte apreciază că aceste aspecte ţin de temeinicie şi de apreciere a probelor administrate, neputând forma obiectul controlului de legalitate al instanţei de recurs. În acest sens, s-a pronunţat şi Decizia nr. 3/2020, în soluţionarea unui recurs în interesul legii, pronunţată la data de 20.01.2020 în dosar nr. x/2019, publicată în Monitorul Oficial nr. 181/05.03.2020, statuând că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată, reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În considerentele acestei decizii, instanţa supremă a reţinut că stabilirea, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) C. proc. civ., a cheltuielilor cu onorariul de avocat plătit de partea care a câştigat procesul presupune o analiză a unor aspecte de fapt referitoare la complexitatea cauzei şi la munca efectivă a apărătorului părţii. De asemenea, presupune o raportare la valoarea obiectului pricinii şi o evaluare a ponderii pe care instanţa trebuie să o dea acestui criteriu în cadrul demersului de stabilire a cheltuielilor la care este obligată partea care a pierdut litigiul. În analiza sa, judecătorul trebuie să se raporteze, în permanenţă, la circumstanţele cauzei, instanţa de fond dispunând de o marjă de apreciere în analiza pe care o face.

În aceste condiţii, proporţionalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor cu complexitatea şi valoarea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat reprezintă o chestiune de temeinicie, iar nu o chestiune de legalitate a hotărârii atacate. În consecinţă, ea nu va putea fi analizată pe calea recursului, neîncadrându-se nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Având în vedere cele mai sus prezentate, Înalta Curte va respinge aceste critici ca neîntemiate.

Referitor la cea de a treia critică susţinută de recurentul reclamant, în sensul că "hotărârea a fost pronunţată cu nesocotirea limitelor aplicării prioritare a dreptului Uniunii Europene conform art. 4 C. proc. civ. şi art. 148 alin. (2) din Constituţie", Înalta Curte o apreciază ca neîntemeiată.

Relativ la cel de al treilea motiv de anulare invocat de partea reclamantă, prin intermediul acestuia se urmăreşte păstrarea în beneficiul medicilor veterinari a unei exclusivităţi care, din perspectiva formei de exercitare a profesiei - unitatea medical veterinară cu personalitate juridică, înfiinţată potrivit Legii nr. 31/1990 republicată, art. 31 din Legea nr. 160/1998, forma în vigoare la data actului litigios, şi a contextului de reglementare aferent, are efectul încălcării dreptului Uniunii Europene, se reţine că:

Prin Ordinul nr. 83/2014 emis de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor [ANSVSA], publicat în Monitorul Oficial al României nr. 541bis/22.07.2014, s-a aprobat Norma sanitară veterinară privind condiţiile de organizare şi funcţionare a unităţilor farmaceutice veterinare, precum şi procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară veterinară a unităţilor şi activităţilor din domeniul farmaceutic veterinar, în al cărei conţinut, între altele, se prevedea:

- art. 1:

"Prezenta normă sanitară veterinară stabileşte condiţiile de organizare şi funcţionare a unităţilor farmaceutice veterinare, precum şi procedura de înregistrare sanitară veterinară/autorizare sanitară veterinară a unităţilor şi activităţilor din domeniul farmaceutic veterinar.";

- art. 2:

"Prezenta normă sanitară veterinară se aplică unităţilor farmaceutice veterinare, respectiv farmaciilor veterinare, punctelor farmaceutice veterinare, depozitelor farmaceutice veterinare, unităţilor care comercializează reagenţi şi seturi de diagnostic de uz veterinar, precum şi unităţilor de fabricaţie/import al produselor medicinale veterinare.";

- art. 3:

"În sensul prezentei norme sanitare veterinare, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii: a) farmacie veterinară - unitatea farmaceutică veterinară care deţine şi comercializează, cu amănuntul, produse medicinale veterinare, hrană pentru animale, furaje medicamentate şi alte produse de uz veterinar, instrumentar şi aparatură medicală, dispozitive medicale şi accesorii pentru animale, cu respectarea prevederilor legale în vigoare; (…)";

- art. 4:

"Farmaciile veterinare şi punctele farmaceutice veterinare pot fi înfiinţate doar cu respectarea condiţiilor referitoare la domeniile de competenţă, prevăzute în legislaţia în vigoare." [s.n.];

Art. 4 din Legea nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar dispune în sensul că "Profesiunea de medic veterinar are exclusivitate în următoarele domenii de competenţă:

a) sănătatea animalelor;

b) sănătatea publică veterinară şi igiena produselor animaliere şi de origine animală;

c) inspecţia şi controalele veterinare de frontieră;

d) supravegherea şi diagnosticul de laborator veterinar;

e) controlul igienei furajelor;

f) coordonarea identificării şi înregistrării animalelor, cu excepţia ecvinelor;

g) instruirea şi educaţia veterinară continuă;

h) testarea, înregistrarea şi autorizarea producerii şi comercializării produselor de uz veterinar şi ale altor materii care pot influenţa starea de sănătate a animalelor;

i) prescrierea produselor medicinale veterinare;".

Înalta Curte arată că în ceea ce priveşte pretinsul "monopol" instituit prin modificările legislative privind majoritatea acţionariatului format din medici veterinari, problema supusă discuţiei a făcut obiectul analizei Curţii Constituţionale la momentul pronunţării Deciziei nr. 511/04.07.2017 publicată în Monitorul Oficial nr. 788/04.10.2017.

Curtea Constituţională a României, analizând principiul exclusivităţii profesiunii de medic veterinar în comercializarea cu amănuntul şi utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special şi medicamentelor de uz veterinar (reglementată la acel moment prin dispoziţiile în vigoare ale Art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1998), în Decizia nr. 511/04.07.2017 publicată în Monitorul Oficial nr. 788/04.10.2017, a menţionat: "importanţă prezintă exclusivitatea medicului veterinar în ce priveşte comercializarea şi utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special şi medicamentelor de uz veterinar, care […] îşi găseşte o justificare rezonabilă prin prisma prevederilor constituţionale ale Art. 34 si 35 din Constituţie care consacră dreptul la ocrotirea sănătăţii, respectiv dreptul la un mediu sănătos. […] consacrarea legală a exclusivităţii medicilor veterinari în ce priveşte comercializarea cu amănuntul şi utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special şi a medicamentelor de uz veterinar se justifică din perspectiva importanţei valorilor apărate prin intermediul acestei prevederi şi a gravităţii consecinţelor ce pot apărea în cazul unei soluţii legislative diferite".

De asemenea, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în Cauza C-297/16, având ca obiect o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare formulată în temeiul articolului 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, înaintată de Curte de Apel Bucuresti, în cauza aflată pe rolul instanţei, între Colegiul Medicilor Veterinari, în calitate de reclamant, şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în calitate de pârătă, precum şi Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar, intervenient voluntar accesoriu în favoarea pârâtei, la Considerentul 63, a precizat următoarele:,,63 În consecinţă, exclusivitatea comercializării şi a utilizării anumitor substanţe veterinare acordată medicilor veterinari, din moment ce aceştia dispun de cunoştinţele şi de calităţile profesionale pentru a administra ei înşişi aceste substanţe în mod corect şi în cantitatea corectă sau pentru a instrui corect în legătură cu aceste aspecte alte persoane vizate, constituie o măsură adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului de protecţie a sănătăţii publice identificat la punctul 57 din prezenta hotărâre."

Este de precizat că instanţa de trimitere a adresat Curţii următoarele întrebări preliminare:

- Se opune dreptul Uniunii Europene unei reglementări naţionale prin care se instituie în beneficiul medicului veterinar o exclusivitate de comercializare cu amănuntul şi de utilizare a produselor biologice, a antiparazitarelor de uz special şi a medicamentelor de uz veterinar?;

- În măsura în care o asemenea exclusivitate este în concordanţă cu dreptul Uniunii Europene, se opune acesta ca o asemenea exclusivitate să privească inclusiv unităţile prin care intervine respectiva comercializare, în sensul ca acestea să fie deţinute în procent majoritar sau exclusiv de medicul veterinar/medicii veterinari?.

Potrivit Curţii, exclusivitatea comercializării şi a utilizării anumitor substanţe veterinare acordată medicilor veterinari, din moment ce aceştia dispun de cunoştinţele şi de calităţile profesionale pentru a administra ei înşişi aceste substanţe în mod corect şi în cantitatea corectă sau pentru a instrui corect în legătură cu aceste aspecte alte persoane vizate, constituie o măsură adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului de protecţie a sănătăţii publice.

Curtea a concluzionat că cerinţa prevăzută de o reglementare naţională precum cea în discuţie în litigiul principal este conformă cu cea de a treia condiţie prevăzută la articolul 15 alin. (3) din Directiva 2006/123/CE privind serviciile în cadrul pieţei interne, prin urmare a decis că articolul 15 din respectiva directivă trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naţionale, precum cea în discuţie în litigiul principal, care prevede, în favoarea medicilor veterinari, o exclusivitate a comercializării cu amănuntul şi a utilizării produselor biologice, a antiparazitarelor de uz special şi a medicamentelor de uz veterinar.

Cu privire la cerinţele referitoare la deţinerea capitalului social, care trebuie să fie evaluate, Curtea a precizat că o reglementare naţională care prevede o astfel de cerinţă referitoare la calitatea deţinătorilor părţilor sociale ale unităţii în cauză nu poate fi considerată compatibilă cu articolul 15 din Directiva 2006/123/CE decât dacă îndeplineşte cele trei condiţii enunţate la alin. (3) al acestuia: lipsa unei discriminări pe motive de cetăţenie sau naţionalitate; necesitatea cerinţei în cauză; proporţionalitatea cerinţei menţionate (reglementarea în discuţie să fie adecvată pentru a garanta realizarea obiectivului pe care îl urmăreşte, să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului vizat şi să nu poată fi înlocuită cu alte măsuri mai puţin restrictive care permit atingerea aceluiaşi rezultat).

Deşi, astfel cum reiese din jurisprudenţa anterioară a Curţii, un stat membru poate împiedica în mod legitim ca operatori economici neveterinari să fie în poziţia de a exercita o influenţă determinantă asupra administrării unor unităţi care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar, obiectivul urmărit nu poate justifica înlăturarea completă a acestor operatori de la deţinerea capitalului unităţilor menţionate, atât timp cât nu este exclus ca medicii veterinari să poată exercita un control efectiv asupra acestor unităţi chiar şi în ipoteza în care aceştia nu ar deţine totalitatea capitalului unităţilor menţionate, în măsura în care deţinerea de către neveterinari a unei părţi limitate a acestui capital nu ar împiedica în mod necesar un astfel de control.

Prin urmare, Curtea a considerat că o reglementare naţională precum cea în discuţie în litigiul principal depăşeşte ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului pe care îl urmăreşte.

Curtea a precizat că, deşi, în principiu, consideraţiile care prevalează în domeniul medicamentelor de uz uman pot fi transpuse în domeniul comercializării medicamentelor de uz veterinar, marja de apreciere care trebuie să fie recunoscută statelor membre în vederea asigurării calităţii aprovizionării cu medicamente de uz veterinar şi a independenţei medicilor veterinari care intervin în cadrul unor unităţi care comercializează asemenea medicamente este mai restrânsă decât cea de care pot beneficia în alte sectoare mai strâns legate de protecţia sănătăţii umane şi nu poate, aşadar, să se extindă până la excluderea oricărei participări a neveterinarilor la capitalul unor astfel de unităţi.

În concluzie, CJUE a statuat că articolul 15 din Directiva 2006/123/CE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naţionale precum cea în discuţie în litigiul principal, care impune deţinerea în exclusivitate de către unul sau mai mulţi medici veterinari a capitalului social al unităţilor care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar.

Aşadar, contrar susţinerilor recurentului reclamant în sensul că instanţa nu s-a raportat "la cele statuate de CCR şi CJUE în privinţa legalităţii impunerii unei majorităţi reale a medicului veterinar în acţionariatul societăţilor care opereză farmacii şi puncte farmaceutice veterinare.", Înalta Curte arată că, în mod corect, instanţa de fond s-a pronunţat în sensul că,,... o asemenea concluzie, anume o menţinere a reglementării art. 43 lit. j) şi art. 51 lit. g) din Ordinul ANSVSA nr. 83/2014 sub motiv că art. 4 din Legea nr. 160/1998 consacră principiul exclusivităţii profesiei de medic veterinar în comercializarea cu amănuntul şi utilizarea produselor biologice, antiparazitare de uz special şi medicamentelor de uz veterinar, este de natură a încălca dispozitivul şi considerentele Hotărârii pronunţate de CJUE la data de 01.03.2018, potrivit căreia dreptul Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naţionale care impune deţinerea în exclusivitate de către unul sau mai mulţi medici veterinari a capitalului social al unităţilor care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar.

În esenţă, în aplicarea exclusivităţii în comercializare - principiu totuşi conform dreptului Uniunii Europene potrivit aceleiaşi hotărâri CJUE - Curtea de Apel Bucureşti nu poate confirma validitatea substanţială a unei reglementări, care are ca efect impunerea în scopul autorizării unei farmacii veterinare sau a unui punct farmaceutic veterinar a prezentării unei înregistrări pe care Colegiul Medicilor Veterinari din România o permite, potrivit propriului Statut, doar atunci când unitatea are un acţionariat format în exclusivitate din medici veterinari.".

Soluţia primei instanţe este una corectă, întrucât legislaţia naţională nu impune deţinerea în cotă de 100% sau majoritară de 51% a farmaciilor veterinare de către medicii veterinari. Exclusivitatea, priveşte activitatea medicului veterinar, ca specialist, şi nu se poate extinde şi în privinţa unităţii, aşa cum, în mod neîntemeiat susţine recurentul, în sensul că exclusivitatea s-ar referi şi la deţinerea în cota de 100% a unităţii sau a punctului farmaceutic de medicul veterinar.

În acest sens, instanţa de fond, a precizat că, Sub acest din urmă aspect, Curtea de apel subliniază că o astfel de interpretare jurisprudenţială este conformă dreptului european, aspect ce reiese din considerentele hotărârii CJUE din 01.03.2018- paragraful 86:

"deşi … un stat membru poate împiedica în mod legitim ca operatori economici neveterinari să fie în poziţia de a exercita o influenţă determinantă asupra administrării unor unităţi care comercializează cu amănuntul medicamente de uz veterinar, obiectivul evocat la acelaşi punct din prezenta hotărâre nu poate justifica înlăturarea completă a acestor operatori de la deţinerea capitalului unităţilor menţionate, atât timp cât nu este exclus ca medicii veterinari să poată exercita un control efectiv asupra acestor unităţi chiar şi în ipoteza în care aceştia nu ar deţine totalitatea capitalului unităţilor menţionate, în măsura în care deţinerea de către neveterinari a unei părţi limitate a acestui capital nu ar împiedica în mod necesar un astfel de control.".

Înalta Curte apreciază soluţia primei instanţe este la adăpost de orice critică, întrucât controlul efectiv asupra comercializării produselor de uz veterinar se poate desfăşura de către medicii veterinari, nu prin raportare la calitatea de deţinător a unităţilor farmaceutice sau a punctelor veterinare, ci prin raportare la calificarea celui care comercializează aceste produse, prin unităţile de specialitate.

Acesta este sensul corect de interpretare al exclusivităţii activităţii medicului veterinar, aspect care juridic a fost lămurit şi de noile modificări ale Legii nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, care la art. 4, enumeră domeniile de exclusivitate ale activităţii medicului veterinar, respectiv: "Profesiunea de medic veterinar are exclusivitate în următoarele domenii de competenţă:

a) sănătatea animalelor;

b) sănătatea publică veterinară şi igiena produselor animaliere şi de origine animală;

c) inspecţia şi controalele veterinare de frontieră;

d) supravegherea şi diagnosticul de laborator veterinar;

e) controlul igienei furajelor;

f) coordonarea identificării şi înregistrării animalelor, cu excepţia ecvinelor;

g) instruirea şi educaţia veterinară continuă;

h) testarea, înregistrarea şi autorizarea producerii şi comercializării produselor de uz veterinar şi ale altor materii care pot influenţa starea de sănătate a animalelor;

i) prescrierea produselor medicinale veterinare; 10/10/2017 - lit. a) fost modificată prin Ordonanţă de urgenţă 70/2017

j) consultanţă şi audit veterinar.".

Faţă de considerentele anterior expuse, Înalta Curte va respinge şi aceste critici ca nefondate.

Totodată, având în vedere similitudinea criticilor formulate de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor şi intervenienta Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România, pe aspectul vizând procedura transparenţei decizionale şi obţinerea avizelor prevăzute de lege, şi circumscrise cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, urmând a răspunde prin argumente comune.

Astfel, Înalta Curte va respinge ca nefondate criticile formulate în cuprinsul cererii de recurs de către pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor şi intervenienta Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România şi care au vizat aspectele anterior învederate.

Deopotrivă, Înalta Curte nu poate analiza criticile recurentei interveniente Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România sub aspectul modului în care instanţa a interpretat principiul exclusivităţii şi a modului în care a valorificat soluţiile CJUE şi CCR, faţă de poziţia procesuală a acesteia, în contextul în care recurenta pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea căreia a fost formulată cererea de intervenţie accesorie, nu a înţeles să critice ea însăşi considerentele care au stat la baza aspectelor favorabile ale soluţiei.

Mai mult, Înalta Curte arată că instanţa de fond a respins acţiunea în limita care vizează încălcarea dispoziţiilor art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1994, reţinând că,,... decizia Curţii Constituţionale, pe de o parte aceasta a confirmat constituţionalitatea textului dedus spre analiză - art. 4 lit. i) din Legea nr. 160/1998 republicată, iar, pe de altă parte, prioritatea dreptului comunitar înlătură de la aplicare dreptul intern, inclusiv jurisprudenţa interpretativă ce îl priveşte.", soluţia fiind astfel favorabilă pârâtelor.

În acest sens, dispoziţiile art. 67 alin. (2) C. proc. civ. dispun în sensul că: "Intervenientul accesoriu poate să săvârşească numai actele de procedură care nu contravin interesului părţii în favoarea căreia a intervenit.".

Dincolo de aceste aspecte, se mai reţine că potrivit dispoziţiilor art. 67 alin. (4) C. proc. civ.: "Calea de atac exercitată de intervenientul accesoriu se socoteşte neavenită dacă partea pentru care a intervenit nu a exercitat calea de atac …", iar recurenta pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor a declarat recurs doar împotriva soluţiei, iar nu şi împotriva considerentelor, în ipoteza în care s-ar putea considera că intervenienta Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România a făcut recurs împotriva considerentelor hotărârii.

Dincolo de aceste consideraţii de ordin teoretic, Înalta Curte arată că soluţia instanţei de fond este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în cauză.

Astfel, argumentele concrete în baza cărora instanţa de fond a constatat nerespectarea procedurii transparenţei decizionale sunt următoarele:

- omisiunea din partea pârâtei a aducerii la cunoştinţă publică a proiectului de act normativ pe care ANSVSA intenţiona să îl adopte, precum şi ignorarea întregii proceduri şi a termenelor aferente impuse imperativ de art. 7 din Legea nr. 52/2003;

- raportându-se la data aducerii la cunoştinţa publică a proiectului de modificare a Normelor aprobate prin Ordinul nr. 83/2014 (17.03.2015), la data adoptării Ordinului nr. 31/2015 (26.03.2015) şi la data publicării sale în Monitorul Oficial (07.04.2015), au fost nesocotite prevederile art. 6 alin. (2), (4) şi 7 din Legea nr. 52/2003;

- dezbaterile desfăşurate în diverse contexte şi conjuncturi cu participarea tuturor părţilor cauzei, nu sunt pertinente în raport de cauza de anulare întemeiată pe Legea nr. 52/2003, întrucât atât litera, cât şi spiritul reglementării art. 7 din Lege impun ca procedura transparenţei decizionale să vizeze un proiect de act normativ concret, în raport de al cărui conţinut şi a cărui dată de aducere la cunoştinţă publică persoanele interesate să îşi prezinte propriile observaţii punctuale.

În ceea ce priveşte concluzia nepublicării în transparenţă decizională a proiectului de act normativ ce a stat la baza emiterii Ordinului nr. 31/2015, soluţia instanţei de fond este justă, întemeindu-se pe faptul că deşi la data de 17.03.2015 ANSVSA a publicat un "proiect de ordin pentru modificarea şi completarea Ordinului ANSVSA nr. 83/2014", acesta se întemeiază pe un alt referat de aprobare decât cel care stă la baza emiterii actului litigios.

În mod corect, instanţa fondul a constatat că la data de 17.03.2015 partea pârâtă ANSVSA a publicat pe site-ul său Internet un «Proiect de Ordin pentru modificarea şi completarea Ordinului ANSVSA nr. 83/2014 (…)», al cărui conţinut se regăseşte detaliat în înscrisurile administrate în cauză . Lecturând acest Proiect publicat la data de 17.03.2015, se observă că acesta se întemeia pe referatul de aprobare nr. 923/06.01.2015 întocmit de Direcţia produse medicinale veterinare şi nutriţie animală - Direcţia generală sanitară veterinară şi pentru siguranţa alimentelor din cadrul ANSVSA, intenţia iniţiatorului fiind de a modifica/abroga/completa din conţinutul Ordinului nr. 83/2014 dispoziţiile art. 8, art. 13, art. 14, art. 19, art. 23, art. 27, art. 29, art. 32, art. 36, art. 401, art. 43, art. 51, art. art. 59, art. 70, art. 74, art. 80, art. 84, art. 841, precum şi mai multe Anexe.

Or, Ordinul litigios nr. 31/2015 nu rezultă a fi fost nici măcar publicat pe site-ul Internet al ANSVSA în forma sa de Proiect, el întemeindu-se pe un alt referat de aprobare (cel cu nr. x/19.03.2015) şi neavând un conţinut identic Proiectului publicat pe site-ul ANSVSA la data de 17.03.2015.

În concret, proiectul publicat în transparenţă decizională a avut la bază referatul de aprobare nr. 923/06.01.2015, iar actul litigios are la bază referatul de aprobare nr. x/19.03.2015.

În contextul în care cele două proiecte sunt în mod evident diferite, s-a reţinut în mod corect că ambele trebuiau publicate în transparenţă decizională, fiind astfel încălcate dispoziţiile legale care reglementeză această materie, precum şi întreaga procedură şi temenele aferente impuse de art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Înalta Curte nu poate primi alegaţiile pârâtei în sensul că, ... soluţia primei instanţe este pronunţată cu aplicarea greşită a art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică... emiterea Ordinului nr. 31/26.03.2015 a fost o consecinţă a incompatibilităţilor existente în Ordinul nr. 83/2014, sesizate de Ministerul Afacerilor de Externe prin avizul nr. x din 23.04.2014, eliberat în procedura de emiterea Ordinului nr. 83/2014.", şi nici cele ale recurentei interveniente "A existat o consultare publică şi au fost respectate termenele prevăzute de lege sens în care arăt:

- În cursul anului 2014 au fost discuţii şi întâlniri ale reprezentanţolor CMVR cu consiliul Concurenţei şi pârâta ANSVSA …;

- La data de 26.02.2015 a existat şi o discuţie pe această temă între reclamantă CMVR şi pârâta ANSVSA;

- Faţă de această situaţie reclamanta CMVR cunoştea încă din 26.02.2015 această situaţie, nu au fost formulate propuneri în temenul de 10 zile…".

În acest sens, împărtăşind raţionamentul instanţei de fond, Înalta Curte arată că dezbaterile desfăşurate în diverse contexte şi conjuncturi cu participarea tuturor părţilor cauzei, nu sunt pertinente în raport de cauza de anulare întemeiată pe Legea nr. 52/2003, întrucât atât litera, cât şi spiritul reglementării art. 7 din Lege impun ca procedura transparenţei decizionale să vizeze un proiect de act normativ concret, în raport de al cărui conţinut şi a cărui dată de aducere la cunoştinţă publică persoanele interesate să îşi prezinte propriile observaţii punctuale.

Referitor la obligaţia obţinerii celor două avize, art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 160/1998 prevede că "Colegiul Medicilor Veterinari va da avizul consultativ pentru proiectele de acte normative, reglementările şi normele de exercitare a profesiunii în toate domeniile de activitate specific veterinare", iar art. 2 alin. (1) pct. 30 din H.G. nr. 8/2013 prevede că: "Ministerul Afacerilor de Externe (...) avizează, în mod obligatoriu, proiectele de acte normative care urmăresc transpunerea sau asigurarea cadrului de aplicare directă în legislaţia naţională a actelor legislative ale Uniunii Europene, ori care au relevanţă europeană şi examinează, sub aspectul compatibilităţii cu reglementările Uniunii Europene, propunerile legislative...".

În cazul avizului consultativ al CMVRO, după cum a reţinut corect instanţa de fond, necesitatea obţinerii lui rezultă din faptul că atât Ordinul nr. 31/2015, cât şi actul modificat de acesta, respectiv Ordinul nr. 83/2014, reglementează aspecte specifice profesiunii de medic veterinar.

Neobţinerea avizului consultativ al reclamantului, respectiv a celui obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe reiese din analizarea înscrisurilor administrate în cauză, acestea lipsind.

În altă ordine de idei, după cum s-a reţinut la fond, necesitatea obţinerii avizului este evidentă prin raportare la principiul simetriei de forme şi la faptul că Ordinul ANSVSA nr. 83/2014, modificat prin actul dedus judecăţii, a fost el însuşi condiţionat de solicitarea şi obţinerea avizului obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe.

Or, în contextul în care adoptarea Ordinului nr. 83/2014 a fost condiţionată de obţinerea unui aviz din partea Ministerului Afacerilor Externe, modificarea acestui act administrativ era şi este condiţionată de respectarea aceloraşi condiţii de formă, impunând obţinerea unui aviz obligatoriu, distinct.

Contrar celor susţinute în recurs de ANSVSA, Avizul nr. x din data de 23.04.2014 eliberat în procedura de emitere a Ordinului nr. 83/2014 nu prezintă nicio relevanţă în procedura de emitere, un an mai târziu, a Ordinului modificator nr. 31/2015.

Atât litera, cât şi spiritul reglementării cuprinsă în art. 2 alin. (1) pct. 30 din H.G. nr. 8/2013, impun ca procedura de avizare să fie individuală şi să vizeze fiecare proiect de act normativ care urmăreşte transpunerea sau asigurarea cadruluide aplicare directă în legislaţia naţională a actelor legislative ale Uniunii Europene, ori care prezintă relevanţă europeană.

Faptul că pentru emiterea Ordinului nr. 83/2014 a existat un aviz din partea Ministerului Afacerilor Externe nu este în măsură să infirme necesitatea unui atare aviz şi în cauza de faţă. Din contră, raportat la principiul simetriei de forme şi la faptul că Ordinul ANSVSA nr. 83/2014, modificat prin actul dedus judecăţii, a fost el însuşi condiţionat de solicitarea şi obţinerea avizului obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe, rezultă că şi emiterea Ordinului nr. 31/2015 era condiţionată de solicitarea şi obţinerea acestui aviz.

Pentru toate aceste considerente expuse, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că urmează să dispună respingerea recursului ca nefondat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. şi ale dispoziţiilor art. 20 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi Pentru Siguranţa Alimentelor şi intervenienta Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România, toate împotriva sentinţei civile nr. 2333 din 18 mai 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 aprilie 2021.