Standing of issuing authority to annul own retrocession decision and effect of prior res judicata on presumption of abusable taking

Şedinţa publică din data de 31 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 24 iulie 2018, reclamanta Comisia Specială de Retrocedare a solicitat în contradictoriu cu pârâţii A. şi Municipiul Bucureşti anularea articolului 2 din decizia nr. 7552 din 21 decembrie 2017 emisă de reclamantă şi suspendarea efectelor acestei decizii până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 5417 din 17 decembrie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche a hotărât următoarele:

"Anuleaza capatul de cerere privind suspendarea executării.

Respinge excepţia tardivităţii.

Respinge excepţia lipsei calităţii procesuale active.

Admite în parte actiunea formulată de reclamanta Comisia Specială de Retrocedare în contradictoriu cu pârâţii A. şi Municipiul Bucureşti.

Anuleaza art. 2 din decizia nr. 7552/21.12.2017 emisă de reclamantă."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi, în rejudecare: - admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a intimatei-reclamante, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă; - admiterea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, cu consecinţa rspingerii cererii de chemare în judecată ca fiind tardiv formulată; - pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului s-a arătat că este nelegală soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei Comisia Specială de Retrocedare, recurenta apreciind că aceasta a fost pronunţată cu încălcarea art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000, întrucât singura persoană care poate răsturna prezumţia preluării abuzive este unitatea deţinătoare a imobilului, în speţă Primăria Municipiului Bucureşti. Comisia Specială de Retrocedare nu are calitatea de deţinător al imobilului, neavând calitatea procesuală activă necesară atacării în contencios administrativ a deciziilor pe care le emite.

Recurenta-pârâtă a susţinut că este nelegală şi soluţia de respingere a excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, fiind pronunţată cu încălcarea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000. Textul de lege nu prevede o diferenţiere în raport de calitatea persoanei care atacă decizia, astfel că termenul de 30 de zile este aplicabil şi Comisiei Speciale de Retrocedare.

De asemenea, nu pot fi reţinute argumentele instanţei de fond, referitoare la aplicarea termenului de un an prevăzut de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, câtă vreme în speţă sunt incidente dispoziţiile legii speciale - O.U.G. nr. 94/2000. Din această perspectivă, consideră recurenta că sentinţa conţine considerente contradictorii, câtă vreme prima instanţă a considerat incidente prevederile O.U.G. nr. 94/2000, dar în soluţionarea excepţiei tardivităţii acţiunii a făcut aplicarea Legii nr. 554/2004.

În privinţa fondului acţiunii deduse judecăţii, recurenta a arătat că soluţia de anulare a deciziei contestate, este rezultatul unei greşite aplicări şi interpretări a dispoziţiilor art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000. În opinia recurentei, considerentele deciziilor nr. 511/A/04.12.2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucuresti în dosarul nr. x/2010, rămasă irevocabilă prin Decizia Inaltei Curţi de Casatie şi Justiţie nr. 2030/08.10.2015 nu sunt, nicidecum, aplicabile cu putere de lucru judecat în prezenta speţă, întrucât nu este îndeplinită una dintre condiţiile impuse în mod imperativ de lege, respectiv identitatea de obiect.

Astfel, considerentele celor două decizii au în vedere exclusiv construcţia din Bucuresti, str. x, pe când prezentul litigiu priveşte exclusiv terenul situat la aceeaşi adresă. În cuprinsul deciziei Î.C.C.J. "se reţine că instanţa de apel a constatat că bunurile donate se aflau în stare de degradare ori erau defectuos construite, scopul comunităţii evreieşti fiind protejarea propriilor interese, iar actul de donatie fiind mijlocul juridic cel mai profitabil la acel moment."

Este astfel evident că hotărârile judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2010 au tranşat exclusiv situaţia construcţiei şi nu pe cea a terenului, care face obiectul prezentei cauze. In aceste condiţii, soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii fundamentată exclusiv pe incidenţa puterii lucrului judecat apare ca fiind vădit nelegală, nefiind tranşată în niciun moment situaţia terenului din Bucuresti, str. x solicitat la retrocedare prin cererile nr. x/04.02.2003 si nr. y/04.02.2003.

In acest context, reţinând prevederile art. 11 teza a II-a din O.U.G. nr. 94/2000, modificată prin Legea nr. 106/2016, se solicită instanţei de recurs să constate că solutia primei instante de admitere a actiunii intimatei-reclamante si de anulare a deciziei acesteia prin care s-a stabilit îndreptăţirea pârâtei la măsuri reparatorii pentru teren este vădit nelegală, în condiţiile în care prezumţia preluării abuzive nu a fost în nici un moment răsturnată.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimate-reclamantă Comisia Specială de Retrocedare a depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Comisia Specială de Retrocedare a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de anulare a articolului 2 din decizia nr. 7552 din 21 decembrie 2017 emisă de aceasta, prin care s-a constatat calitatea de persoană îndreptăţită a pârâtei A. pentru a beneficia de prevederile O.U.G. nr. 94/2000 şi s-a propus acordarea de măsuri compensatorii către aceasta.

Soluţia primei instanţe, de admitere în parte a acţiunii şi de anulare a articolului vizat din decizia emisă de reclamantă, ca urmare a costatării faptului că imobilul a intrat în patrimonial Statului în temeiul unui titlu valabil, astfel cum rezultă din deciziile nr. 511/A/04.12.2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucuresti în dosarul nr. x/2010, rămasă irevocabilă prin Decizia Inaltei Curţi de Casatie şi Justiţie nr. 2030/08.10.2015, dar şi soluţia asupra excepţiilor invocate în cauză au fost recurate de către pârâta A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Analizând prin prisma primul caz de casare criticile recurentei referitoare la excepţiile lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi a tardivităţii acţiunii, Înalta Curte constată că nu se decelează în speţă o încălcare a prevederilor art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000, respectiv o greşită aplicare în cauză a dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, iar acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. În speţă sunt îndeplinite cerinţele acestui text de lege, reclamanta Comisia Specială de Retrocedare având calitatea de autoritate emitentă a actului administrativ ce face obiectul cererii de anulare (Decizia nr. 7552/21.12.2017), iar acţiunea fiind introdusă la data de 24.07.2018, înăuntrul termenului de un an de la data emiterii actului.

Atât în faţa instanţei de fond, cât şi în recurs, pârâta A. a contestat incidenţa acestui text de lege, pe care l-a apreciat a fi o normă cu caracter general, solicitând a se reţine incidenţa dispoziţiilor din O.U.G. nr. 94/2000, act normativ cu caracter special, care prevede, în opinia sa, un alt termen de contestare a deciziei comisiei (conform art. 3 alin. (7) şi, totodată, nu recunoaşte autorităţii emitente calitatea procesuală activă (conform art. 1 alin. (1)1).

Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentei-pârâte, aceasta pornind de la premisa eronată că O.U.G. nr. 94/2000 (precum şi Regulamentul din 17.10.2021 privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Speciale de Retrocedare, aprobat prin H.G. nr. 1164/2002) reglementează exhaustiv toate situaţiile în care decizia Comisiei Speciale de Retrocedare poate fi atacată în faţa instanţei de contencios administrativ. În realitate, art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000 prevede că deciziile comisiei pot fi atacate în termen de 30 de zile de la comunicarea acestora, rezultând că acest text de lege vizează doar subiectele de drept cărora li se comunică decizia (în principal persoana care a depus cererea de restituire şi deţinătorul bunului), fără a reglementa situaţia autorităţii emitente sau a terţilor pretins vătămaţi prin emiterea actului administrativ.

Or, în lipsa unei reglementări cuprinse în actul normativ special, nu se poate susţine că legiuitorul nu ar recunoaşte terţilor şi autorităţii emitente dreptul de a contesta actul administrativ; dimpotrivă, acest drept există şi va fi exercitat în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, act normativ cu caracter general care completează normele de lege speciale, în cazul autorităţii emitente fiind aplicabile prevederile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care conferă calitatea procesuală activă Comisie Speciale de Retrocedare în acţiunea de anulare a Deciziei nr. 7552/21.12.2017.

Fiind stabilit temeiul de drept care permite autorităţii emitente să solicite anularea propriei decizii - art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte nu poate primi nici argumentele referitoare la tardivitatea acţiunii, câtă vreme recurenta-pârâtă şi-a întemeiat susţinerile pe dispoziţiile art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000, care reglementează un termen de 30 de zile de la comunicarea deciziei pentru formularea cererii în anulare, iar nu pe cele ale art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care instituie un termen de un an calculat de la data emiterii actului. După cum s-a arătat anterior, dispoziţiile art. 3 alin. (7) din O.U.G. nr. 94/2000 referitoare la termenul de 30 de zile sunt aplicabile altor subiecte de drept decât autoritatea emitentă, în cazul căreia, evident, nu există o acţiune de "comunicare" a actului propriu; prin urmare, în cazul reclamantei nu se aplică termenul de 30 de zile şi nici momentul de la care începe să se calculeze acest termen, ci se aplică termenul de un an stabilit de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care începe să curgă de la data emiterii actului şi în raport de care prezenta acţiune în anulare este depusă cu respectarea termenului prevăzut de lege.

Prin criticile formulate împotriva modului de soluţionare a fondului acţiunii deduse judecăţii, subsumate cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta A. a susţinut, în esenţă, că în speţă nu pot fi avute în vedere considerentele hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2010, întrucât acestea vizează exclusiv construcţia din Bucureşti, str. x, nu şi terenul situat la aceeaşi adresă, care face obiectul prezentei cauze.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare în cauză a prevederilor art. 430 şi următoarele C. proc. civ., reţinând incidenţa efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti prin care a fost respinsă acţiunea formulată de A. în contradictoriu cu Municipiul Bucureşti, având ca obiect constatarea nulităţii absolute a actului de donaţie autentificat sub nr. x/19.12.1951, completat de actul adiţional de donaţie autentificat sub nr. x/12.03.1952.

Prin cele două hotărâri anterior amintite s-a reţinut că nu sunt îndeplinite cerinţele legale pentru constatarea nulităţii actului de donaţie, deoarece imobilele nu au fost donate sub imperiul unei constrângeri psihice sau prin exercitarea abuzivă a atribuţiilor puterii de stat. Or, constatarea de către o instanţă de judecată, în mod definitiv, a împrejurării că imobilul solicitat la restituire nu a intrat în patrimoniul statului printr-o preluare abuzivă, produce efecte asupra legalităţii deciziei emise de Comisia Specială de Retrocedare, nefiind îndeplinite cerinţele art. 1 din O.U.G. nr. 94/2000 pentru admiterea cererii şi reconstituirea dreptului de proprietate, acest act normativ reglementând dosar situaţia imobilelor care au aparţinut cultelor religioase din România şi au fost preluate în mod abuziv, cu sau fără titlu, de statul român.

Înalta Curte nu poate primi argumentele recurentei vizând lipsa identităţii de obiect între cele două cauze, pe de o parte datorită faptului că terenul pretins de pârâtă este menţionat în actul de donaţie autentificat sub nr. x/19.12.1951, completat de actul adiţional de donaţie autentificat sub nr. x/12.03.1956 de către Notariatul de Stat Bucureşti, iar pe de altă parte şi cel mai important, datorită faptului că în speţă nu se opune efectul negativ al autorităţii de lucru judecat, ceea ce ar fi presupus tripla identitate de părţi, obiect şi cauză, ci efectul pozitiv al acestei autorităţi, raportat la dezlegarea dată de o instanţă de judecată cu privire la un aspect litigios incident în speţa de faţă, mai exact la valabilitatea titlului statului dedusă din valabilitatea contractului de donaţie.

În cauza pendinte, instanţa de contencios administrativ nu poate reaprecia/reanaliza chestiunea vizând valabilitatea actului de donaţie fără a afecta autoritatea de lucru judecat, în condiţiile în care acest aspect a fost deja dezlegat în mod definitiv în cadrul unui litigiu anterior.

Nefondate sunt şi argumentele referitoare la forma în vigoare a O.U.G. nr. 94/2000 la data soluţionării dosarului nr. x/2010, faţă de momentul emiterii Deciziei nr. 7552/21.12.2017, contestată în cauză. Chiar dacă O.U.G. nr. 94/2000 nu instituia, anterior anului 2015, o prezumţie de preluare abuzivă a imobilelor trecute în proprietatea statului prin donaţie, instanţele care au soluţionat acţiunea în constatarea nulităţii absolute a actului de donaţie şi-au întemeiat soluţia pe argumente referitoare la validitatea consimţământului donatorului.

Prin urmare, legiferarea ulterioară a unei prezumţii de abuzivitate a preluărilor realizate prin încheierea unor contracte de donaţie este nerelevantă şi nu poate repune în discuţie cele constatate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, în sensul că actul de donaţie corespunde voinţei reale a donatorului.

Pe cale de consecinţă, în speţă nu sunt incidente prevederile art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000, potrivit cărora se prezumă ca fiind preluate în mod abuziv, imobilele trecute în proprietatea statului român prin acte de donaţie, întrucât ipoteza acestui text de lege este aplicabilă doar în situaţia în care valabilitatea actului de preluare nu a fost analizată anterior printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Cât priveşte argumentul recurentei-pârâte, întemeiat pe prevederile art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000, în sensul că acest text de lege nu conferă dreptul de a răsturna prezumţia de preluare a abuzivă a imobilului decât deţinătorului bunului, iar nu şi autorităţii emitente a deciziei, Înalta Curte constată, similar instanţei de fond, că în speţă nu se discută despre răsturnarea prezumţiei legale, ci despre inaplicabilitatea prezumţiei, în prezenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care s-a constatat valabilitatea actului de donaţie. Aşadar, nu ne aflăm în situaţia în care pârâta beneficiază de prezumţia legală, iar reclamanta încearcă să răstoarne această prezumţie printr-o probă contrară, ci în situaţia în care art. 1 alin. (1)1 din O.U.G. nr. 94/2000 nu se aplică în speţă, valabilitatea titlului Statului fiind definitiv tranşată într-un litigiu anterior.

Pentru aceste considerente, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta A. împotriva sentinţei civile nr. 5417 din 17 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - veche, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 31 martie 2022.