Admissibility of annulment action for conflict of interest: mandatory prior complaint requirement for individual administrative acts

Şedinţa publică din data de 31 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la Curtea de Apel Ploieşti sub nr. x/2019, reclamanta S.C. Piscicultorul S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Direcţia Generală Pescuit - Autoritate de Management pentru POPAM, A. - secretar de stat în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi B. - director general în cadrul Direcţiei Generale Pescuit - Autoritate de Management pentru POPAM, să se constate că nu există conflict de interese între societate, reprezentată legal prin administrator C. şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, referitor la cererea de finanţare a proiectului "Modernizare fermă piscicolă prin achiziţia de utilaje", înregistrată la Codul SMIS 127346 la data de 02 noiembrie 2018; să se anuleze notificarea nr. x/23.07.2019 - emisă de Direcţia Generală Pescuit - Autoritate de Management pentru POPAM, semnată de B., director general, prin care cererea de finanţare SMIS 127346 este respinsă, întrucât ar conduce la încălcarea prevederilor art. 61 alin. (1) şi (3) ale Regulamentului (UE) 1046/2018, urmare a prezenţei unui conflict de interese; să fie obligaţi pârâţii să încheie cu S.C. Piscicultorul S.A. contractul de finanţare al proiectului "Modernizare fermă piscicolă prin achiziţia de utilaje, înregistrat la Codul SMIS 127346 la data de 02 noiembrie 2018; să se stabilească un termen de executare de 30 de zile, pentru încheierea contractului de finanţare, de la data rămânerii definitive a hotărârii; să fie obligaţi pârâţii la plata unor penalităţi pentru fiecare zi de întârziere în încheierea contractului de finanţare peste termenul de executare fixat de instanţă şi a cheltuielilor de judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 4.09.2019 sub nr. x/2019, reclamanta S.C. Piscicultorul S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Direcţia Generală Pescuit - Autoritate de Management Pentru POPAM, A. - secretar de stat în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi B. - director general în cadrul Direcţiei Generală Pescuit - Autoritate De Management pentru POPAM, să se constate că nu există conflict de interese între S.C. Piscicultorul S.A., reprezentată legal prin administrator C. şi Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, referitor la cererea de finanţare a proiectului "Modernizare fermă piscicolă prin achiziţia de utilaje", înregistrată la Codul SMIS 129826 la data de 19 aprilie 2019; să se anuleze notificarea nr. x/30.07.2019 - emisă de Direcţia Generală Pescuit - Autoritate de Management pentru POPAM, semnată de directorul general B., comunicată S.C. Piscicultorul S.A., prin care se arată că cererea de finanţare SMIS 129826 nu poate fi evaluată, întrucât încheierea unui contract de finanţare între Direcţia Generală Pescuit - Autoritate de Management pentru POPAM şi S.C. Piscicultorul S.A. ar conduce la încălcarea prevederilor art. 61 alin. (1) şi (3) ale Regulamentului 1046/2018, să fie obligaţi pârâţii să îndeplinească procedura de analizare a cererii de finanţare înregistrate la Codul SMIS 129826 sub aspectele conformităţii, eligibilităţii şi condiţiilor tehnico-economice, în vederea selectării la finanţare a proiectului "Modernizare fermă piscicolă" depus de S.C. Piscicultorul S.A. la data de 19 aprilie 2019; să se stabilească un termen de începere şi un termen de finalizare a procedurii de evaluare a proiectului, deoarece de la data depunerii proiectului şi până în prezent au trecut 4 luni; să fie obligaţi pârâţii la plata unor penalităţi pentru fiecare zi de întârziere peste termenele de începere şi finalizare a procedurii de analizare a cererii de finanţare, de la data rămânerii definitive a hotărârii şi la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea de şedinţă din data de 3.12.2019 pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Ploieşti, în baza art. 139 alin. (1) din C. proc. civ., a admis excepţia conexităţii invocată prin întâmpinare şi a dispus conexarea acestei cauze la dosarul nr. x/2019, aflat pe rolul aceleiaşi instanţe.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1 din 14 ianuarie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii cererilor de anulare a notificărilor x/23 iulie 2019 şi 35169/30 iulie 2019 emise de MADR - DGP - POPAM pentru neîndeplinirea cerinţelor actului administrativ, invocată de ministerul pârât ca neîntemeiată.

A fost admisă excepţia inadmisibilităţii cererilor de anulare a celor două notificări pentru lipsa plângerii prealabile invocată de ministerul pârât.

A fost admisă excepţia inadmisibilităţii cererilor ce au ca obiect constatarea inexistenţei conflictului de interese.

Au fost respinse în totalitate acţiunile conexate formulate de reclamanta S.C. Piscicultorul S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, Direcţia Generală Pescuit - Autoritate de Management Pentru POPAM, A. - secretar de stat în cadrul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi B. - director general în cadrul Direcţiei Generală Pescuit - Autoritate de Management pentru POPAM.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei la instanţa de fond.

În motivarea recursului, a arătat că în mod greşit au fost admise excepţia inadmisibilităţii cererilor de anulare a celor două notificări pentru lipsa plângerii prealabile şi excepţia inadmisibilităţii cererilor ce au ca obiect constatarea inexistenţei conflictului de interese.

A apreciat recurenta că instanţa de fond a calificat în mod eronat obiectul celor două acţiune conexate, acestea vizând, de fapt, refuzul pârâţilor de a încheia contractul de finanţare al proiectului înregistrat cu codul SMIS 12736/02.11.2018, respectiv de a îndeplini procedura de analizare a cererii de finanţare înregistrate cu codul SMIS 129826.

Astfel, instanţa de fond a ignorat faptul că în cazul refuzului nejustificat nu este obligatorie plângerea prealabilă, încălcând astfel dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

4. Apărările intimaţilor

4.1 Intimatul-pârât A. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

4.2 Intimatul-pârât B. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului.

4.3 Intimatele-pârâte Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Direcţia Generală de Pescuit - Autoritatea de Management pentru POPAM au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Cu titlu preliminar, în legătură cu criticile aferente motivului de nelegalitate prevăzut la pct. 6 al art. 488 din C. proc. civ., în sensul că hotărârea instanţei de fond ar cuprinde motive străine de natura cauzei, Înalta Curte apreciază că acestea au fost încadrate greşit, în realitate susţinându-se încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, astfel că urmează să fie analizate în cadrul criticilor expuse pentru pct. 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Criticile recurentei privesc faptul că instanţa de fond a calificat în mod eronat obiectul celor două acţiune conexate, acestea vizând, de fapt, în opinia recurentei, refuzul pârâţilor de a încheia contractul de finanţare al proiectului înregistrat cu codul SMIS 12736/02.11.2018, respectiv de a îndeplini procedura de analizare a cererii de finanţare înregistrate cu codul SMIS 129826.

Astfel, instanţa de fond ar fi ignorat faptul că în cazul refuzului nejustificat nu este obligatorie plângerea prealabilă, încălcând astfel dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Criticile recurentei sunt nefondate, în condiţiile în care, prin acţiunile conexe cu care a învestit instanţa de contencios administrativ, a solicitat şi anularea celor două notificări, respectiv nr. x/23 iulie 2019 şi y/30 iulie 2019, acestea fiind acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din legea contenciosului administrativ, prin care au fost respinse cererile de finanţare depuse de reclamantă, respectiv nu s-a procedat la evaluarea cererii de finanţare depuse la 19 aprilie 2019, cu consecinţa nefinalizării procedurii de încheiere a contractului de finanţare pentru niciunul din proiectele întocmite de reclamantă.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este exprimarea explicită, cu exces de putere a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, fiind asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau după caz, a plângerii prealabile.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Cele două notificări sunt emise de o autoritate publică centrală, în regim de putere publică, pentru executarea dispoziţiilor legale aplicabile pentru Prioritatea Uniunii nr. 2, apelul 5 măsura II.2, respectiv apelul 6 aceeaşi măsură - Investiţii productive în acvacultură, inclusiv a prevederilor Regulamentului UE 1046/2018 şi produc efecte juridice, în sensul că sting raporturile juridice dintre societatea reclamantă şi ministerul pârât prin DGP AM POPAM, ce au fost iniţiate prin depunerea cererilor de finanţare. Astfel, prin notificarea x/23 iulie 2019 este respinsă cererea de finanţare a proiectului "Modernizare fermă piscicolă prin achiziţia de utilaje", iar prin notificarea x/30 iulie 2019 nu se procedează la evaluarea cererii de finanţare SMIS 129826 şi încheierea unui contract de finanţare pentru proiectul "Modernizare fermă piscicolă" între direcţia pârâtă şi S.C. Piscicultorul S.A., deoarece ar conduce la încălcarea prevederilor art. 61 alin. (1) şi (3) din Regulamentul UE 1046/2018.

În aceste condiţii, cele două notificări se circumscriu noţiunii de act administrativ cu caracter individual, în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din legea 554/2004, fiind neîntemeiate susţinerile recurentei în sensul că obiectul acţiunilor conexate este refuzul pârâţilor de a încheia contractul de finanţare al proiectului înregistrat cu codul SMIS 12736/02.11.2018, respectiv de a îndeplini procedura de analizare a cererii de finanţare înregistrate cu codul SMIS 129826.

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004, "1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."

Având în vedere că obiectul celor două acţiuni conexate îl reprezintă anularea celor două acte administrative cu caracter individual, recurenta-reclamantă avea obligaţia de respectare a procedurii prealabile obligatorii impuse de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 redate anterior, însă această dovadă nu a fost depusă la dosar.

Este neîntemeiată şi critica privind faptul că în mod eronat a fost admisă excepţia inadmisibilităţii cererilor ce au ca obiect constatarea inexistenţei conflictului de interese, în condiţiile în care recurenta a învestit instanţa cu o acţiune în contencios administrativ ce are ca obiect anularea celor două notificări, acţiune care este una în realizare şi care o exclude pe cea în constatare ca şi acţiune principală. Excepţia este neîntemeiată şi în situaţia în care aceste cereri ar fi accesorii cererilor principale de anulare a notificărilor, în situaţia în care, cum s-a arătat, acestea sunt inadmisibile pentru nerespectarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de S.C. Piscicultorul S.A. împotriva sentinţei nr. 1 din 14 ianuarie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de S.C. Piscicultorul S.A. împotriva sentinţei nr. 1 din 14 ianuarie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 31 martie 2022.