Public Procurement: Prohibition of Contract Splitting Across Project Partners and Validity of Agency Opinion as Individual Administrative Act

Şedinţa publică din data de 23 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 28.09.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, solicitând:

- anularea Deciziei nr. 14112.07.2017 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene privind Contestaţia formulată de MMJS împotriva notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare privind Contractul de finanţare nr. x/22.05.2017

- exonerarea MMJS de la plata creanţei bugetare în cuantum de 41.267,21 RON.

Prin cererea adiţională înregistrată la data de 10.10.2017, reclamantul a completat cererea de chemare în judecată cu un nou petit, prin care a solicitat instanţei, pentru aceleaşi motive, să dispună şi anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.05.2017

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2379 pronunţată în data de 22.05.2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Cererea recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2379 pronunţată în data de 22.05.2018, a declarat recurs reclamantul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi, încadrând criticile sale în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate iar pe fond admiterea acţiunii.

În dezvoltarea criticilor sale, susţine recurentul că instanţa de fond nu a realizat o analiză proprie, în temeiul susţinerilor părţilor, ci s-a rezumat a achiesa în integralitate la opinia exprimată de Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice (denumită în continuare ANAP) prin Adresa nr. x/27.03.2017, situaţie de natură a echivala cu nemotivarea hotărârii atacate, motiv de casare prevăzut de punctul 6 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Prin nemotivarea efectivă a soluţiei, prima instanţă a dezlegat mai mult principial cererea cu care a fost sesizată, prin raportare la opinia ANAP, fără însă a dezlega situaţia de fapt, pe baza probatoriului, or, obligaţia de motivare a hotărârii trebuie înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil hotărârea luată, o expunere a argumentelor fundamentale, care, prin conţinutul lor, sunt susceptibile să influenţeze soluţia. în situaţia de faţă însă, instanţa de fond nu a explicat de o manieră convingătoare şi întemeiată raţionamentul juridic pe care L-a adoptat atunci când a stabilit că abordarea MMJS în ceea ce priveşte modul în care a efectuat achiziţia bunurilor în cadrul Proiectului ar fi una viciată, astfel că Hotărârea atacata nu creează transparenţă asupra silogismului judiciar care trebuie să explice şi să justifice dispozitivul şi care să permită realizarea unui veritabil control judiciar.

Soluţionarea prezentului litigiu a fost făcută în mod formal de către prima instanţă, faptic, dezlegarea pricinii s-a realizat de ANAP prin Adresa nr. x/27.03.2017 pe care Curtea de Apel l-a acceptat fără o minimă rezervă şi analiză, şi în temeiul căruia a fost emisa Hotărârea.

În condiţiile în care Adresa ANAP menţionată a avut un rol determinant în emiterea Sentinţei a cărei desfiinţare, rolul instanţei fiind doar de a lua act de dezlegarea pricinii de către o entitate ce nu are astfel de atribuţii, înţelegem să facem următoarele precizări: Astfel trebuie avut în vedere că emiterea Adresei ANAP s-a făcut, conform temeiului de drept expus în cuprinsul ei, în baza art. 3 lit. b) din O.U.G. nr. 15/2015 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, text normativ conform căruia "în vederea realizării obiectivelor prevăzute la art. 2, ANAP are următoarele atribuţii:

(...)b) elaborarea politicilor şi a legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice, în conformităţi cu legislaţia europeană şi asigurarea interpretărilor unitare în domeniu, pentru care an drept de iniţiativă legislativă;"

Art. 2 din acelaşi act normativ menţionează faptul că "Principatele obiective ale ANAf sunt elaborarea, promovarea şi implementarea politicii în domeniul achiziţiilor publice stabilirea şi implementarea sistemului de verificare şi control al aplicării unitare < dispoziţiilor legale şi procedurale în domeniul achiziţiilor publice, precum ş monitorizarea funcţionării eficiente a sistemului de achiziţii publice."

Cu toate acestea însă, Adresa ANAP are ca titlu "consiliere metodologică privind modalitatea de selectare a procedurii de achiziţie publică aplicabilă la nivel de proiect implementat în parteneriat", situaţie denatura a atrage mai mult incidenţa lit. c) a art. 3 din Ordonanţa amintită decât lit. b) invocată de ANAP atât timp cât, conform lit. c) tot pentru realizarea obiectivelor prevăzute la art. 2, ANAP asigură "consilierea metodologică a autorităţilor contractante în procesul de atribuire a contractelor de achiziţie publică şi * de concesiune, cu rol de suport operaţional în aplicarea corectă a legislaţiei în acest domeniu;"

Niciuna dintre cele două situaţii nu poate fi însă incidente speţei de faţă atât timp cât, în ceea ce priveşte potenţiala aplicabilitate a lit. b), asigurarea politicilor şi legislaţiei în domeniul achiziţiilor publice în conformitate cu legislaţia europeană şi asigurarea interpretărilor unitare în domeniu, pentru care are drept de iniţiativă legislativă, se poate realiza doar prin iniţierea unui act normativ de aceeiaşi putere (conform normelor Legii nr. 24/2000 R privind normele de tehnică legislativă), sau, eventual prin emiterea unor Ordine sau Instrucţiuni de către preşedintele ANAP în temeiul art. 4 alin. (4) din aceeaşi Ordonanţă, în toate situaţiile fiind însă necesară publicarea respectivelor acte normative în Monitorul Oficial al României.

Mai mult, dispoziţiile art. 3 lit. b) din O.U.G. nr. 15/2015 au ca efect emiterea unor acte administrative cu caracter normativ, opozabile erga omnes de la momentul publicării îr Monitorul Oficial sau de la data ulterioară menţionată expres în cuprinsul respectiveloi acte, situaţie care, evident, nu este incidenţă speţei de faţa atât timp cât Adresa ANAF vizează o speţă concretă şi subiecte de drept expres determinate şi, în plus, nu a fost publicată în Monitorul Oficial al României, astfel că nu are valoarea unui act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004

Nici dacă s-ar considera că temeiul de drept invocat de ANAP este rezultatul unei erori materiale şi, de fapt, emiterea lui are la bază lit. c) a aceluiaşi articol, situaţie întărită ş de denumirea dată respectivului document, tot nu ne-am afla în situaţia în can respectivul document ar putea fi considerat ceva mai mult decât o opinie emisă fără ui minim suport juridic.

Astfel, prevederile art. 3 lit. c) din O.U.G. nr. 15/2005 vizează posibilitatea ANAP de a asigura consilierea metodologică autorităţilor contractante în procesul de atribuire t contractelor de achiziţie publică, cu rol de suport operaţional în aplicarea corectă i legislaţiei în domeniu, or, raportat la speţa de faţă, documentul respectiv a fost emis une entităţi care nu are calitatea de autoritatea contractantă faţă de procedura de achiziţi verificată şi ulterior momentului atribuirii contractelor.

Adresa ANAP a fost emisă în anul 2017 către MDRAP - Serviciul Constatare Nereguli şi Antifraudă, în vederea sprijinirii respectivei entităţi în desfăşurarea verificării modului î care Ministerul (în calitate de autoritate contractantă) a atribuit cu un an în urm contracte de achiziţie publică în cadrul Proiectului.

Or, dacă Ordonanţa nr. 15/2015 stabileşte ca subiect activ al consilierii strict autoritate contractantă, ca urmare a solicitării în'acest sens din partea ei (MDRAP fiind terţ faţă d atribuirea contractelor în cadrul Proiectului), şi doar în etapa premergătoare sa concomitent cu procedura de atribuire, emiterea adresei ANAP în discuţie către alt subiet de drept şi ulterior reperului temporal prevăzut de legiuitor, este lipsită de orice susţinere juridică rezonabilă.

Nici dacă s-ar privi la restul atribuţiilor ANAP prevăzute la art. 3 din O.U.G. nr. 15/2015, tot nu se poate întrevedea un eventual temei legal care să îi permită entităţii amintite incursiunea în activitatea de control desfăşurată de MDRAP, nici chiar dispozţiile art. 3 lit. d)1 din O.U.G. nr. 15/2015 care se restrâng doar la activităţile de control desfăşurate de ANAP, or, în speţa de faţă, controlul a fost realizat de MADRP.

Pentru aceste argumente recurenta invocă, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ EXCEPŢIA DE NELEGALITATE a adresei ANAP nr. x/27.03.2017.

Menţionează că potrivit Deciziei ICCJ publicată în Monitorul Oficial, Partea l, nr. 104/07.02.2017, având ca obiect Dezlegarea unor chestiuni de drept cu privire la posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs, Înalta Curte a statuat că prevederile Legii nr. 554/2004 permit această posibilitate.

În condiţiile în care soluţia primei instanţe, cât şi al intimatului-pârât, se bazează exclusiv pe Adresa ANAP şi pe raţionamentul expus de respectiva entitate, recurenta consideră ca se justifică interesul în susţinerea acestei excepţii având în vedere că, urmare admiterii ei, instanţa ar soluţiona cauza fără a ţine seama de respectiva adresa. Rezumând, atât timp cât temeiul de drept prevăzut de actul normativ care îi guvernează activitatea nu îi dă posibilitatea ANAP a emite adrese/înscrisuri de natura celui pe care l-a emis, apreciază că se impune admiterea excepţiei invocate în considerarea viciilor evidente de formă expuse anterior.

Mai susţine recurentul că desfiinţarea hotărârii primei instanţe, a cărei aprecieri nu sunt decât reluarea celor precizate de ANAP în adresa menţionată, se impune si prin prisma carenţelor de raţionament ce justifică implicit şi excepţia de nelegalitate invocată în privinţa Adresei ANAP) faţă de interpretarea şi aplicarea normelor de drept material incidente prezentului litigiu, situaţie de natură a atrage incidentţa art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Conform principiului tempus regit actum, ce îşi găseşte reglementarea în art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi art. 6 din C. civ., un raport juridic este supus leislaţiei în vigoare la momentul la care s-a născut şi şi-a produs efectele, în speţa de faţa, atribuirea contractelor de achiziţie realizată de Minister fiind supusă, în integralitate, prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, act normativ abrogat în prezent odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 98/2016.

ANAP, cât şi întimatul-pârât şi, bineînţeles, prima instanţă fac trimitere în susţinerea pretinsei nelegalităţi a modului în care MMJS a atribuit contractele de achiziţie la dispoziţiile art. 23 din O.U.G. nr. 34/2006 care interzic divizarea contractelor de achiziţie publică şi la dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006 (normele de aplicare ale O.U.G. nr. 34/2006) cu privire la o aplicarea principiilor O.U.G. nr. 34/2006 pentru toate acele situaţii în care nu există o reglementare expresă, ignorând tocmai acele prevederi exprese care au fost avute în vedere de autoritate în estimarea valorii contractelor şi alegerea procedurilor de atribuire.

O.U.G. nr. 34/2006 reglementează, începând cu art. 25 şi următoarele, într-o secţiune cu acest scop, denumită generic Reguli de estimare a valorii contractului de achiziţie, care sunt obligaţiile pe care le are autoritatea contractantă în vederea stabilirii valorii contractului de achiziţie a cărui atribuire urmăreşte, valoare faţă de care se stabileşte si procedura de atribuire incidenţă.

Contrar raţionamentului defectuos al ANAP, MDRAP şi chiar şi prima instanţă, toate obligaţiile privind estimarea valorii contractului de achiziţie cad în sarcina autorităţii contractante care este reglementată şi definită la art. 8 din O.U.G. nr. 34/2006, legiuitorul neavând în vedere obligaţii în sarcina unor eventuali beneficiari sau parteneri, cum sunt în speţa de faţă.

Aşadar, consideră recurentul că, raportat la speţa de faţă şi faţă de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, instanţa era ţinută sa analizeze daca estimarea valorii contractelor şi alegerea procedurii de atribuire s-a făcut de MMJS în raport de calitatea de autoritate contractantă în temeiul art. 8 lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006.

Or, nu s-a reţinut în sarcina instituţiei o eventuală încălcare a respectivelor dispoziţii, ci, făcând o extrapolare lipsita de suport juridic a dispoziţiilor O.U.G. nr. 34/2006, se ajunge la concluzia că atât timp cât atât MMJS, în calitate de beneficiar, cât şi Institutul, în calitate de partener, desfăşurau acelaşi Proiect, achiziţiile trebuiau făcute la comun.

Această abordare este însă una profund eronată atât timp cât estimarea valorii contractului de achiziţie nu se mai raportează la necesitatea autorităţii contractante, aşa cum prevede expres în art. 25 şi următoarele din O.U.G. nr. 34/2006, ci în funcţie de sursa de finanţare, teorie care nu îşi găseşte justificare în dispoziţiile legale invocate de ANAP, MDRAP sau instanţă în documentele/actele administrative şi sentinţa emise.

În speţa de faţă nu este incidentă situaţia în care să nu existe reglementări exprese pentru a putea considera că ar fi incidente dispoziţiile at. 2 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006 pentru a apela la principiile generale ale O.U.G. nr. 34/2006 în lipsă de dispoziţii exprese, atât timp cât O.U.G. nr. 34/2006 stabileşte în cuprinsul ei norme de estimare a valorii contractului de achiziţie publică ce au fost avute în vedere de MMJS şi care justifică legalitatea alegerii procedurii de atribuire.

Atât timp cât dispoziţiile menţionate instituie strict în sarcina autorităţii contractante (şi nu a membrilor implementării unui Proiect) obligaţia de a estima valoarea necesităţii proprii în funcţie de care se stabileşte şi procedura de atribuire incidenţă, susţinerile în sens contrar ale ANAP, MDRAP şi instanţă sunt nefondate.

Mai mult, atât MMJS cât şi Institutul au avut PAAP-uri {programul anual al achiziţiilor publice) diferite, fiecare dintre cele două entităţi stabilindu-şi propriile necesităţi în funcţie de nevoile specifice (aspect care nu a fost considerat nelegal de către organul de control). Or, atât timp cât s-a acceptat această distincţie şi nu s-a impus realizarea unui PAAP comun, pe Proiect, în mod evident că şi achiziţiile se puteau face tot distinct.

Eroarea ANAP, MDRAP şi instanţă are la bază faptul că Minsterul şi Institutul erau beneficiar, respectiv partener, în cadrul aceluiaşi Proiect, însă acest lucru nu instituie obligaţii diferite în sarcina autorităţilor contractante faţă de cele exprese prevăzute de ordonanţă referitoare la estimarea valorii contractului si alegerea procedurii de atribuire, având în vedere lipsa oricăror dispoziţii în acest sens.

Nu în ultimul rând mai susţine recurentul că trebuie avut în vedere că relaţia dintre Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale şi Institutut nu poate fi asimilată unei asocieri în sensul art. 8 lit. c) din O.U.G. nr. 34/2006 în lipsa unui acord expres între cele doua părţi care să certifice acest lucru, condiţie de valabilitate esenţială şi pentru existenţa asocierii de autorităţi contractante în vederea efectuării de achiziţii comune.

În speţa de faţă, prin prisma prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, ne aflăm în situaţia a două autorităţi contractante distincte, care au propriile necesităţi şi care, în funcţie de aceste necesităţi sunt obligate să îşi estimeze singure şi independent valoarea contractelor de achiziţie pe care vor să le încheie, şi, în funcţie de respectivul prag valoric, să aplice procedura de achiziţie în care se încadrează.

Consideră că aprecierile conform cărora atât timp cât cele două entităţi implementează acelaşi Proiect nu au relevanţă faţă de normele O.U.G. nr. 34/2006 care nu stabilesc obligaţii suplimentare sau diferite autorităţilor contractante în funcţie de sursa de finanţare.

Prin urmare, concluziile primei instanţe în acest sens sunt în contradicţie cu normele de drept material aplicabile, atrăgând casarea hotărârii în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de fond nefăcând o corectă aplicare a prevederilor legale.

Apărările formulate în cauză

Intimatul- pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat apărări în cadrul unei întâmpinări, conform art. 4711 alin. (3) incident, solicitând respingerea recursului, ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată de recurentul - reclamant în cererea de recurs, intimatul - pârât, în cadrul aceleiaşi întâmpinări a susţinut că excepţia nelegalităţii, astfel cum a fost motivată, este inadmisibilă, atât în considerarea faptului că actul administrativ atacat - Nota de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.05.2017 nu este emis în aplicarea Adresei ANAP, cât şi în considerarea faptului că această Adresă nu reprezintă un act administrativ pentru a produce efectele judiciare evocate de recurent.

Solicită astfel respingerea excepţiei de nelegalitate, invocată de recurentul - reclamant, ca inadmisibilă.

Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 07.01.2019, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 23 martie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ. a declarat închise dezbaterile, reţinând cauza spre soluţionare, atât pe excepţia de nelegalitate, invocată de recurentul - reclamant în cadrul cererii de recurs, urmând a analiza mai întâi admisibilitatea acesteia, în soluţionarea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, invocată de intimatul - pârât în cadrul întâmpinării, cât şi pe fondul recursului ce face obiectul pricinii deduse judecăţii.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate în cadrul cererii de recurs, a apărărilor intimatului - pârât şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul promovat de reclamantul Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, anterior Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

În prealabil, analizând excepţia de nelegalitate a Adresei ANAP nr. x/27.03.2017, Înalta Curte va verifica mai întâi admisibilitatea acesteia, raportat la dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ce prevăd următoarele:

"1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu ori la cererea părţii interesate".

2) Instanţa învestită cu fondul litigiului şi în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluţionarea litigiului pe fond, este competentă să se pronnţe asupra excepţiei, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunţa în cauză..."

Excepţia de nelegalitate este una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) şi tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal ce are incidenţă într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.

Prima operaţiune pe care o are de îndeplinit instanţa este aceea de verificare a admisibilităţii excepţiei de nelegalitate, prin prisma următoarelor condiţii: - să vizeze un act administrativ individual, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 554/2004; - actul administrativ individual în discuţie să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 din Legea nr. 554/2004; - soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual.

În prezenta cauză, constată Înalta Curte că obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă Adresa Agenţiei Naţionale Pentru Achiziţii Publice nr. 3601/27.03.2017 (filele x din Volumul II al dosarului de fond), prin care această autoritate îşi exprimă Punctul de vedere (" consiliere metodologică") cu privire la modalitatea de selectare a procedurii de achiziţie publică, aceasta neavând caracterul unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 ce defineşte actul administrativ ca fiind " actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

De altfel, chiar recurentul susţine că prin această adresă Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice îşi exprimă o opinie.

Constată astfel instanţa de control judiciar că, în speţă, prima condiţie de admisibilitate nu este îndeplinită, Adresa emisă de Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice nefiind nu act administrativ propriu -zis în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004, ci o simplă adresă de informare.

Independent de cum ar fi fost denumită această adresă şi subiectul care ar fi adresat solicitarea, conţinutul şi efectele juridice ale acesteia nu pot fi altele decât cele produse de un simplu punct de vedere/opinie în legătură cu chestiunea ce a făcut obiectul interpelării, respectiva adresă neputând fi aptă să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.

Pe de altă parte, având în vedere conţinutul celor două acte administrative ce fac obiectul prezentei judecăţi, respectiv Decizia nr. 14/12.07.2017 privind contestaţia formulată împotriva Notei de Constatare a Neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.05.2017 şi Nota de constatare întocmită în legătură cu contractul de finanţare nr. x/30.03.2016, constată Înalta Curte că nu sunt emise în aplicarea acestei Adrese, ceea ce înseamnă că soluţionarea prezentului litigiu nu depinde de aceasta, legalitatea hotărârii de fond nefiind analizată prin raportare la respectiva adresă, ci prin raportare la normele legale incidente litigiului dedus judecăţii.

Prin urmare, apreciind ca fondată apărarea intimatului - pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (2), raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, va respinge excepţia de nelegalitate invocată de recurentul - reclamant Ministrul Muncii şi Justiţiei Sociale cu privire la Adresa nr. x/27.03.2017 ((filele x din Volumul II al dosarului de fond) emisă de Agenţia Naţională Pentru Achiziţii Publice, ca inadmisibilă.

Trecând la analizarea pe fond a recursului, instanţa de control judiciar reţine că recurentul, în calitate de beneficiar, a încheiat cu Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Contractul de finanţare nr. x/30.03.2016, aferent proiectului cu titlul "Implementarea unui sistem de elaborare de politici publice în domeniul incluziunii sociale la nivelul MMFPSPV"

După cum rezultă din contractul de finanţare, implementarea proiectului în discuţie, urma fi realizată într-un parteneriat compus din reclamantă şi Institutul Naţional de Cercetări Economice "A.,,.

Pentru implementarea acestui proiect, reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, printre altele, în temeiul art. 19 din O.U.G. nr. 34/2006, a achiziţionat direct echipamente (laptop portabil şi hard disk extern, respectiv multifuncţionale) şi autoturisme, sens în care a încheiat contractele de achiziţie nr. x şi 3639/01.06.2016 cu B. S.R.L, respectiv cel de furnizare nr. x/17.05.2016 cu C. S.R.L..

La rândul său, în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 98/2016 partenerul Institutul Naţional de Cercetări Economice "A.,,. a achiziţionat bunuri similare, prin procedură simplificată.

Bunurile cumulate la nivel de proiect (beneficiar şi partener) depăşesc, pentru fiecare categorie de bunuri în parte, pragul cumpărării directe, respectiv 132.519 RON, împrejurare care a determinat suspiciunea de neregulă internă nr. 20926/27.02.2016 şi, în urma verificării acesteia, a fost încheiată Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire s corecţiilor financiare nr. x/22.05.2017, prin care s-a constatat că reclamantul, în calitate de autoritate contractantă, a încălcat legislaţia în materie de achiziţii publice în vigoare la data atribuirii contractelor, divizând achiziţia de produse similare cu încălcarea principiilor transparenţei şi tratamentului egal, prevăzute de O.U.G. nr. 34/2006. În final, a fost aplicată o corecţie de 25% din valoarea contractelor de achiziţie directă antereferite, însumând 40.924,12 RON + T.V.A în cuantum de 8.184,82 RON.

Împotriva acestui act, la data de 14.06.2017, reclamantul a formulat contestaţie administrativă, înregistrată sub nr. x, care a fost respinsă, ca nefondată, de către pârât prin Decizia nr. 14/12.07.2017.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 28.09.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, solicitând iniţial:

- anularea Deciziei nr. 14112.07.2017 emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene privind Contestaţia formulată de MMJS împotriva notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare privind Contractul de finanţare nr. x/22.05.2017

- exonerarea MMJS de la plata creanţei bugetare în cuantum de 41.267,21 RON.

Prin cererea adiţională înregistrată la data de 10.10.2017, reclamantul a completat cererea de chemare în judecată cu un nou petit, prin care a solicitat instanţei, pentru aceleaşi motive, să dispună şi anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/22.05.2017

Prin sentinţa recurată a fost respinsă acţiunea reclamantului Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale, ca neîntemeiată, reţinându-se legalitatea celor două acte administrative contestate.

Soluţia primei instanţe este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

În ceea ce priveşte motivul de recurs referitor la nemotivarea sentinţei (art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.), reţine instanţa de control judiciar că

În cadrul acestui motiv de recurs, recurentul a invocat faptul că instanţa nu a realizat o analiză proprie în temeiul susţinerilor părţior, ci s-a rezumat a achiesa în integralitate la opinia exprimată de Agenţia Naţională Pentru Achiziţii Publice prin Adresa nr. x/27.03.2017.

Această critică nu poate fi primită de instanţa de control judiciar care constată că judecătorul de primă jurisdicţie a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată, prin raportare la susţinerile părţilor, acesta întemeindu-şi soluţia pe cadrul normativ incident litigiului şi nu pe adresa invocată de recurentul - reclamant, astfel cum greşit susţine recurentul.

Înalta Curte reţine că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond, în limitele învestirii, raportându-se atât la criticile reclamantului cât şi la apărările pârâtului şi la cadrul normativ aplicabil litigiului dedus judecăţii, a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată, a stabilit situaţia de fapt, ca rezultat al întregului probatoriu administrat şi nicidecum prin raportare exlusivă la opinia Agenţiei Naţionale Pentru Achiziţii Publice, cum eronat susţine recurentul reclamant.

Înalta Curte constată că instanţa de primă jurisdicţie a motivat corespunzător soluţia pronunţată şi a furnizat un răspuns pertinent solicitărilor reclamantului şi chiar dacă motivarea este succintă, în opinia instanţei supreme judecătorul fondului s-a conformat exigenţelor impuse de art. 425 din C. proc. civ.

Astfel, se observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată, clară, precisă şi necontradictorie şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, fiind astfel posibilă şi exercitarea controlului judecătoresc.

Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondat.

Nici criticile subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la greşita aplicare a legii, nu pot fi primite.

Astfel, raportat la întreaga argumentaţie a reclamantului atât din cererea de chemare în judecată cât şi din Cererea completatoare, în mod judicios a reţinut prima instanţă că singura problemă care trebuia dezlegată era aceea de a stabili dacă legislaţia în vigoare la momentul încheierii contractelor (O.U.G. nr. 34/2006 şi H.G. nr. 925/2006), impunea estimarea globală a achiziţiilor pentru ambii parteneri din acordul de parteneriat, în condiţiile în care reclamantul nu a contestat similaritatea produselor achiziţionate cu cele ale partenerului, nici faptul că acestea corespundeau aceluiaşi scop şi nici depăşirea pragului permis pentru achiziţiile directe, prin cumularea cu contravaloarea contractelor încheiate de partener.

Astfel, cum singura critică adusă de reclamant a fost aceea că O.U.G. nr. 34/2006 şi H.G. nr. 925/2006 (în baza cărora au fost încheiate cele trei contracte de achiziţie publică directă de către reclamant), nu conţineau dispoziţii referitoare la obligaţia raportării valorii estimate a contractului la nivelul întregului proiect (beneficiar şi partener), în mod corect judecătorul de fond, a reţinut legalitatea celor două acte administrative raportat la dispoziţiile art. 23, dar şi art. 2 alin. (2) lit. b) şi d) din O.U.G. nr. 34/2006 şi art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 925/2006, ce interziceau nu doar divizarea obiectivă a contractului de achiziţie (la nivelul unei singure autorităţi), ci şi pe cea subiectivă (la nivel de parteneriat constituit pentru implementarea unui proiect), neexistând raţiune pentru diferenţierea celor două categorii, atâta vreme cât scopul proiectului este acelaşi, independent de modalitatea sa de implementarea (doar de către beneficiar sau la nivel de parteneriat).

Înalta Curte nu poate primi susţinerea recurentului- reclamant în sensul că numai autoritatea contractantă, nicidecum şi membrii implementării proiectului ar putea estima valoarea necesităţii proprii în funcţie de care se stabileşte procedura de atribuire incidentă, fiind fără suport legal.

De altfel, în speţă nu a fost contestat dreptul autorităţii de a-şi stabili programul anual al achiziţiilor publice, ci obligaţia ca în cadrul aceluiaşi proiect, să se realizeze cumulul valorilor produselor similare care fac obiectul achiziţiilor publice.

Cum legiuitorul nu a distins în ceea ce priveşte divizarea reglementată, că ar viza o singură autoritate sau un parteneriat, a conchide în sensul invocat de recurentul - reclamant înseamnă a adăuga nepermis la lege, iar susţinerea recurentului, în sensul că achiziţiile pentru beneficiar şi pentru partener sunt distincte, nu înseamnă implicit că aceste achiziţii nu se cumulează. Aşa fiind, simpla menţionare a valorii achiziţiei în mod distinct, atât pentru beneficiar, cât şi pentru partener nu poate conduce la o altă concluzie decât la identificarea cuantumului achiziţiei pentru fiecare parte implicată şi nimic în plus.

Prin urmare, în contextul în care dispoziţiile art. 23 din O.U.G. nr. 34 prevăd faptul că autoritatea contractantă nu are dreptul de diviza contractul de achiziţie publică în mai multe contracte distincte de valoare mai mică, soluţia instanţei de fond, de respingere a acţiunii, este legală, fiind dată cu interpretarea corectă a cadrului normativ incident litigiului dedus judecăţii.

Se constată, aşadar că toate criticile formulate de recurentul - reclamant sunt nefondate, iar soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, motivele invocate nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 4 alin. (2) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., va respinge excepţia de nelegalitate a Adresei ANAP nr. x/27.03.2017, invocată de recurentul - reclamant Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, ca inadmisibilă, respingând, deopotrivă, şi recursul promovat de aceeaşi parte, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia de nelegalitate a Adresei ANAP nr. x/27.03.2017, ca inadmisibilă.

Respinge recursul formulat de reclamantul Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei civile nr. 2379 din 22 mai 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 23 martie 2021.