Prescription of administrative liability for conflict of interest and interruption by challenge to integrity report

Şedinţa publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţionala de Integritate, obligarea acesteia să-i radieze numele din baza de date a Agenţiei privind persoanele afectate de interdicţia de 3 ani de a ocupa funcţii publice.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 169 din 11 septembrie 2020, a respins excepţiile invocate de pârâta Agenţia Naţională de Integritate prin întâmpinare, ca nefondate.

Totodată, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurentul-reclamant a reluat situaţia de fapt, cu referire la Raportul de evaluare contestat nr. x/11.11.2016, care a format obiectul dosarului nr. x/2016, prin care s-a reţinut încălcarea legislaţiei privind regimul conflictelor de interese, raport care a rămas definitiv prin Decizia nr. 2547/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ca urmare a respingerii recursului promovat, şi a arătat că, cu încălcarea prevederilor art. 25 alin. (1), (2) şi (5) din Legea nr. 176/2010, autoritatea intimată l-a inclus în baza de date a acesteia, cuprinzând persoanele afectate de interdicţia de a ocupa funcţii publice pentru o perioadă de 3 ani.

Astfel, a susţinut că această conduită a pârâtei este nelegală şi, în consecinţă, se impune obligarea ei la radierea menţiunii nelegale, ca unica modalitate de reintrare în legalitate, precizând că nu a primit răspuns la cererea adresată autorităţii în acest sens.

Recurentul a apreciat că sentinţa atacată este dată că încălcarea normelor de drept material ce reglementează termenul de prescripţie extinctivă a răspunderii administrative şi implicit a aplicării sancţiunilor, întrucât atragerea răspunderii (prin înscrierea numelui său în baza de date a Agenţiei privind persoanele afectate de interdicţia de 3 ani de a ocupa funcţii alese, electorale) pentru starea de incompatibilitate reţinută în perioada 15.08.2008 - 23.10.2008 s-a prescris la împlinirea termenului de 3 ani de la data săvârşirii faptei.

Astfel, în materia incompatibilităţilor, termenul de prescripţie a răspunderii este termenul general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptei, prevăzut de art. 2517 din C. civ.

A arătat, raportat la argumentul reţinut în sentinţa atacată în privinţa intervenţiei prescripţiei, că prima instanţă, în motivarea raţionamentului său, nu a făcut niciun fel de referire la un text de lege care să reglementeze cazul de întrerupere a prescripţiei incident în cauză, or,. cazurile de întrerupere a prescripţie neputând fi presupuse, ci trebuie să fie expres prevăzute de lege (art. 2537 pct. (5) din C. civ.).

În opinia recurentului, raţionamentul primei instanţe este greşit, iar în lipsa unei reglementări speciale în materia întreruperii prescripţiei în materia administrativă a incompatibilităţilor se aplică dispoziţiile din C. civ.

Astfel, în temeiul art. 2516, dispoziţiile Titlului I "Prescripţia extinctivă" din Cartea a VI-a a C. civ. constituie dreptul comun în materia prescripţiei extinctive.

Totodată, a susţinut că, analizând cazurile de întrerupere a prescripţiei extinctive prevăzute de art. 2537 pct. 1-4 din C. civ., se ajunge la concluzia că acestea se referă la obligaţii civile şi niciunul dintre acestea nu este aplicabil în materia incompatibilităţilor.

Aşadar, contestarea raportului de evaluare, de către recurent, nu se încadrează în niciunul din cazurile de întrerupere reglementate de art. 2537 din C. civ., prin urmare este greşită soluţia primei instanţe care reţine că prescripţia a fost întreruptă pe perioada desfăşurării procesului având ca obiect contestaţia împotriva raportului de evaluare, acest caz de întrerupere a prescripţiei nefiind reglementat de lege.

A apreciat recurentul că, neexistând niciun caz de întrerupere a termenului prescripţiei aplicării sancţiunii administrative, aceasta s-a împlinit la 3 ani de la săvârşirea faptei, respectiv la data de 09.05.2016, astfel că ulterior acestei date nu mai poate fi sancţionat pentru respectiva faptă.

Aşa fiind, a considerat că autoritatea intimată a aplicat în mod nelegal sancţiunea prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 în luna iunie 2020, la mult timp după ce s-a împlinit termenul de prescripţie.

De asemenea, recurentul susţine că în mod greşit prima instanţă a reţinut, raportat la data emiterii raportului de evaluare (11.11.2016), că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, introduse prin Legea nr. 54/2019, situaţiilor constatate înainte de intrarea lor în vigoare, făcând trimitere şi la Decizia Curţii Constituţionale nr. 449/2015-pct. 27.

În concluzie, recurentul a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

4. Apărarea intimatei-pârâte

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenţia Naţionala de Integritate a invocat excepţia lipsei de interes a recursului, întrucât nu poate fi obligată la radierea din baza de date a Agenţiei a unei menţiuni care nu există, astfel cum i s-a fost comunicat reclamantului la data de 15.07.2020 prin adresa nr. x/15.07.2020, iar pe fond a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind temeinică şi legală.

În esenţă, intimata a susţinut că Agenţia nu aplică sancţiuni, conform art. 26 din Legea nr. 176/2010, iar sancţiunile prevăzute de această lege pot fi aplicate numai de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, în cauză din data de 16.06.2020.

Astfel, analiza prescripţiei răspunderii administrative poate fi efectuată doar de către instanţa învestită cu acţiunea disciplinară, contravenţională sau patrimonială, ca urmare a emiterii unui act de sancţionare de către autoritatea competentă, respectiv de către Direcţia Generală de Asistenţă Juridică şi Protecţie Socială Mehedinţi în cazul recurentului, iar nu de instanţa de contencios administrativ învestită cu o acţiune având ca obiect obligaţia de a radia o menţiune din baza de date a Agenţiei, cum este în cauză.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

În ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes a recursului, invocată prin întâmpinare, se constată că este neîntemeiată, întrucât la data promovării acţiunii (25.06.2020), recurentul nu se afla în posesia răspunsului invocat de intimată, din data de 15.07.2020, cum în mod corect a apreciat şi prima instanţă în privinţa acestei excepţii, soluţie care de altfel nu a fost atacată, în plus, interesul de a contesta există în cauză.

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o

cerere vizând obligarea autorităţii intimate să-i radieze numele din baza de date a Agenţiei privind persoanele afectate de interdicţia de 3 ani de a ocupa funcţii publice.

Curtea de apel a respins excepţiile invocate prin întâmpinare şi acţiunea reclamantului ca neîntemeiată.

Soluţia Curţii de apel este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt.

Instanţa de control judiciar reţine că raportul de evaluare, prin care s-a reţinut existenţa situaţiei de conflict de interese de natură administrativă în privinţa recurentului, în temeiul prevederilor art. 70, 71 şi 79 din Legea nr. 161/2003. A., care a făcut obiectul dosarului nr. x/2016, a rămas definitiv prin Decizia nr. 2547/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Drept urmare, recurentul a susţinut că s-a adresat autorităţii intimate care l-a inclus în baza de date a acesteia, cuprinzând persoanele afectate de interdicţia de a ocupa funcţii publice pentru o perioadă de 3 ani, solicitând radierea respectivei menţiuni, iar autoritatea a invocat Adresa nr. x din data de 15.07.2020, din care rezultă că în baza de date a acesteia privind persoanele aflate în interdicţia de 3 ani de a mai ocupa o funcţie sau demnitate publică, la acea dată, cu privire la reclamant, nu există o astfel de menţiune, situaţie in care nu poate radia o menţiune ce nu există.

În raport cu împrejurarea că raportul de evaluare, prin care s-a reţinut încălcarea de către reclamant a dispoziţiilor art. 70, art. 71 şi 79 din Legea nr. 161/2003, a rămas definitiv, în mod clar starea de conflict de interese în care s-a aflat reclamantul există în evidenţele autorităţii, existând posibilitatea de a fi menţiuni cu privire la reclamant în baza de data a Agenţiei privind persoanele afectate de interdicţia de 3 ani de a ocupa funcţii publice, cum corect a apreciat şi prima instanţă.

Din această perspectivă sunt relevante dispoziţiile art. 25 alin. (1)-(5) din Legea nr. 176/2010, în forma în vigoare la momentul adresării cererii autorităţii pârâte de către reclamant, care prevăd:

"(1) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni.

(2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.

(3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective.

(4) Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârşirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment.

(5) Răspunderea civilă sau administrativă, disciplinară, pentru faptele care determină existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ale persoanelor aflate în exercitarea demnităţilor publice sau funcţiilor publice este înlăturată, nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii lor, în conformitate cu art. 2.517 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare".

Înalta Curte constată că nu poate primi criticile recurentului, care, în esenţă, sunt centrate pe faptul că în cauză s-a împlinit termenul de prescripţie, astfel că în mod greşit s-a aplicat sancţiunea prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 în luna iunie 2020, la mult timp după intervenirea prescripţiei.

Legat de această critică cu privire la prescrierea răspunderii pentru fapta constatată, este de menţionat Decizia nr. 449 din 16.06.2015 a Curţii Constituţionale, citată şi de prima instanţă, potrivit căreia:

"(...) Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2517 din C. civ., sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. (...) Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale.

Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.(…).Ulterior revine instanţei de contencios administrativ chemată să se pronunţe asupra legalităţii raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valenţe penale, sau celei care judecă procesului penal declanşat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanţei şi trimitere în judecată a persoanei evaluate obligaţia de a se pronunţa, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripţiei răspunderii.

Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii pentru fapta în discuţie va fi făcută de instanţa de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţionând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenţia Naţională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

Instanţa de control judiciar reţine că ulterior rămânerii definitive a raportului de evaluare contestat operează sancţiunile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 176/2010, până în acel moment prescripţia prevăzută de dispoziţiile art. 2517 din C. civ. fiind întreruptă.

Totodată, în raport cu prevederile art. 2544 din C. civ., "Cursul prescripţiei se calculează potrivit regulilor stabilite în titlul III din prezenta carte, luându-se în considerare, dacă este cazul, şi cazurile de suspendare sau de întrerupere prevăzute de lege."

În cauză, se reţine că, urmare a rămânerii definitive a raportului de evaluare contestat, prescripţia aplicării sancţiunii administrative a fost întreruptă până la data de 16.06.2020, cum corect a sesizat şi judecătorul fondului.

Contrar susţinerilor recurentului, faţă de data emiterii raportului de evaluare (11.11.2016), în speţă nu sunt incidente dispoziţiile art. 25 alin. (5) introduse prin Legea nr. 54/2019, dat fiind că este în discuţie o situaţie constatată înainte de intrarea în vigoare a acestui text de lege.

Conchizând, Înalta Curte apreciază că toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recursului, invocată prin întâmpinare.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 169 din 11 septembrie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.