Interpretation of maximum cumulative allowance limits and discretionary administrative discretion under Law No. 153/2017

Şedinţa publică din data de 18 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 18.05.2018, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H. şi I. au solicitat revocarea Hotărârii nr. 3 din 28.03.2018 emisă de Colegiul de Conducere a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, prin care a fost respinsă contestaţia formulată împotriva Deciziei nr. 18 din data de 27.02.2018, emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău şi emiterea unor noi decizii de salarizare, în sensul recalculării drepturilor salariale pentru perioada 1.01.2018-31.03.2018 cu aplicarea la valoarea maximă a sporului de 25%.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 3544 din 07 septembrie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Respinge cererea reclamanţilor formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constatând lipsa calităţii procesuale pasive.

Respinge în rest cererea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I. în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, ca neîntemeiată."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei au declarat recurs reclamanţii, solicitând casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, revocarea Hotărârii nr. 3/28.03.2018 şi obligarea intimatului la emiterea unei noi decizii de salarizare cu respectarea prevederilor Legii nr. 153/2017, în sensul aplicării sporurilor în cuantumul maxim solicitat.

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond a apreciat, în mod nelegal, că majorarea salariilor de bază şi a sporurilor acordate pentru luna decembrie 2017 este dublu limitată, pe de o parte de salariul stabilit conform Legii nr. 153/2017 pentru anul 2022, iar pe de altă este necesar ca suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite să nu depăşească 30% din suma salariilor de bază şi a indemnizaţiilor de încadrare.

Astfel cum s-a arătat şi prin cererea de chemare în judecată, pentru salariile de bază pentru personalul auxiliar de specialitate care depăşesc plafonul stabilit pentru anul 2022, prevederile art. 38 alin. (3) lit. a) nu se aplică, întrucât art. 38 alin. (6) prevede o normă derogatorie sub aspectul aplicării majorării de 25% la salariul de bază, în sensul că, dacă în urma majorării se depăşeşte salariul de bază prevăzut în Anexa V pentru anul 2022, se va aplica din 01.01.2018 acest salariu de bază.

Ori, câtă vreme salariul de bază acordat cu 01.01.2018 este cel prevăzut a fi avut în plată în anul 2022, rezultă faptul că, inclusiv cuantumul total al sporurilor trebuie determinat prin aplicarea integrală a Legii nr. 153/2017 pentru această categorie de personal, respectiv: - aplicarea art. 4 alin. (1) prin raportare la art. 1 lit. c) din Capitolul VIII Reglementări specifice personalului din sistemul justiţiei al Anexei V la legea-cadru; - aplicarea art. 5 din acelaşi capitol.

Rezultă, astfel, că în cazul în care salariile de bază pentu personalul auxiliar de specialitate care depăşesc plafonul stabilit pentru anul 2022, sporurile trebuie stabilite şi aplicate potrivit dispoziţiilor legii-cadru şi individual pentu fiecare angajat, indiferent de procentul acestora (mergând până la maximul prevăzut de lege), singura limitare impusă de lege rămânând cea prevăzută la art. 25, respectiv, ca suma sporurilor acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite să nu depăşească 30% din suma salariilor de bază stabilită pe ordonator de credite, iar nu pe fiecare angąjat în parte.

Recurenţii au invocat şi situaţiile similare în care se află personalul auxiliar de specialitate din cadrul Curţii de Apel Bacău, respectiv Curţii de Apel Bucureşti, cărora, prin decizii de preşedinţii instanţelor, calculul sporurilor s-a realizat la nivelul maxim (15% spor pentru condişii de muncă grele, vătămătoare, periculoase, 25% spor pentru suprasolicitare neuropsihică şi 5% spor de confidenţialitate), rezultând un cuantum total de 45% sporuri şi nu 30% .

Astfel, s-a ajuns ca în cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale să existe discrepanţe, în sensul că în cazul grefierilor din cadrul instanţelor sporurile s-au acordat în mod corect şi în cuantumul prevăzut de lege, însă, în cazul grefierilor din cadrul parchetelor, sporurile au fost acordate în valori mai mici, deşi condiţiile de, muncă sunt cel puţin similare, dacă nu şi mai grele având în vedere factorii de risc mult mai ridicaţi .

De asemenea, un alt argument fundamental în susţinerea recursului îl reprezintă şi faptul că, deşi Legea nr. 153/2017 prevede un cuantum variabil al sporurilor, nu sunt indicate criteriile de stabilire a valorii lor exacte. Mai mult decât atât, reprezentanţii Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, în calitate de iniţiatori ai Leqii nr. 153/2017, au precizat modul corect de stabilire a salariilor personalului auxiliar de specialitate, indicând drept reper decizia Preşedintelul Curţii de Apel Bacău, precizând şi faptul că modalitatea de stabilire a salariilor indicată mai sus a fost agreată şi de reprezentanţii Curţii de Conturi a României.

Nu în ultimul rand, instanţa de fond nu a observat faptul că sporurile au fost transformate şi cumulate, sporul de risc fiind cumulat cu sporul de confidenţialitate, aspect care nu este prevăzut de lege, sporurile fiind distinct reglementate în cuprinsul acesteia. Chiar dacă instanţa de fond a făcut trimitere la dispoziţiile legale, conform susţinerilor intimatului, în motivarea hotărârii nu se face referire la situaţiile similare de salarizare, la faptul că intimatul nu a depus dovezi financiar-contabile legate de susţinerile făcute în întâmpinare şi nici nu a precizat modul în care au fost apreciate cuantumurile sporurilor şi pe ce criterii.

4. Apărările formulate de intimaţi

Intimaţii-pârâţi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău şi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie au depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanţii din prezenta cauză, personal auxiliar de specialitate în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Piatra Neamţ au învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de revocare a Hotărârii nr. 3 din 28.03.2018 emisă de Colegiul de Conducere a Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Bacău, de respingere a contestaţiei formulate împotriva Deciziei nr. 18 din data de 27.02.2018, emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău, urmată de emiterea unor noi decizii de salarizare, în sensul recalculării drepturilor cu aplicarea la valoarea maximă a sporului de 25%.

Fiind învestită cu soluţionarea recursului declarat de reclamanţi împotriva soluţiei de respingere a acţiunii, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe nu este rezultatul unei interpretări şi aplicări eronate a dispoziţiilor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. căruia îi pot fi subsumate criticile formulate.

Astfel, prin Decizia nr. 18 din data de 27.02.2018, emisă de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bacău s-a procedat la stabilirea drepturilor salariale ale personalului auxiliar de specialitate din cadrul unităţilor de parchet din circumscripţie, începând cu data de 1.01.2018, în conformitate cu prevederile art. 38 alin. (3) lit. a) coroborat cu art. 38 alin. (6) din Legea cadru nr. 153/2017, în sensul rectificării drepturilor pentru personalul ce intră sub incidenţa art. 38 alin. (6) din legea de salarizare.

Finalitatea demersului judiciar iniţiat de reclamanţi este reprezentată de acordarea sporurilor la un nivel de 45% din cuantumul salariului de bază, aceştia contestând modul de calcul al sporurilor pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică şi pentru păstrarea confidenţialităţii, de care beneficiază începând cu data de 01 ianuarie 2018.

Potrivit art. 25 alin. (1) din dispoziţiile proprii Legii - cadru nr. 153/2017, "Suma sporurilor, compensaţiilor, adaosurilor, primelor, premiilor şi indemnizaţiilor, inclusiv cele pentru hrană şi vacanţă, acordate cumulat pe total buget pentru fiecare ordonator de credite nu poate depăşi 30% din suma salariilor de bază, a soldelor de funcţie/salariilor de funcţie, soldelor de grad/salariilor gradului profesional deţinut, gradaţiilor şi a soldelor de comandă/salariilor de comandă, a indemnizaţiilor de încadrare şi a indemnizaţiilor lunare, după caz". Aşadar, la intrarea în vigoare a Legii nr. 153/2017 era prevăzut în mod expres faptul că suma sporurilor care se cuvin personalului căruia i se adresează actul normativ nu poate depăşi plafonul de 30% raportat la suma indemnizaţiilor de încadrare aferentă ordonatorului de credite.

Cu toate acestea, chiar dacă prin legea de salarizare, s-a stabilit acordarea mai multor categorii de sporuri, respectiv 15% pentru condiţii de muncă grele, vătămătoare sau periculoase, 25% pentru sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică şi 5% pentru păstrarea confidenţialităţii, sensul textului legal menţionat nu este acela de a conferi salariatului un drept la acordarea sporurilor la nivelul de 45%, ci doar o obligaţie a ordonatorului de credite de a nu depăşi respectivul nivel instituit legal. Altfel spus, art. 25 alin. (1) din dispoziţiile proprii Legii - cadru nr. 153/2017 nu reprezintă un temei valid pentru vreun pretins drept al salariatului la acordarea de sporuri în cuantum de 30% din salariul de bază/indemnizaţia de încadrare.

Totodată, pentru situaţia reclamanţilor sunt aplicabile prevederile art. 25 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, care trebuie coroborate cu dispoziţiile art. 24 din actul normativ, potrivit cărora "Limita maximă a sporurilor, compensaţiilor, indemnizaţiilor, adaosurilor, majorărilor, primelor, premiilor şi a altor elemente ale venitului salarial specific fiecărui domeniu de activitate este prevăzută în prezenta lege şi în anexele nr. 1 - VIII", dar şi cu prevederile art. 4, art. 5 şi art. 26 din Anexa V, Capitolul VIII (forma în vigoare la data actului litigios).

Astfel, potrivit art. 4 alin. (1) "Pentru condiţii de muncă grele, vătămătoare sau periculoase, personalul prevăzut la art. 1 beneficiază de un spor de până la 15% din salariul de bază sau, după caz, din indemnizaţia de încadrare, corespunzător timpului lucrat."; articolul menţionat arată că "Judecătorii de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, de la curţile de apel, tribunale, tribunalele specializate şi judecătorii, procurorii de la parchetele de pe lângă aceste instanţe, membrii Consiliului Superior al Magistraturii, personal de specialitate juridică asimilat magistraţilor, magistraţii-asistenţi de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, asistenţii judiciari, inspectorii judiciari, personalul auxiliar de specialitate, personalul de specialitate criminalistică şi personalul auxiliar de specialitate criminalistică din cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice şi al laboratoarelor de expertize criminalistice, ofiţerii şi agenţii de poliţie judiciară, precum şi specialiştii din cadrul Direcţiei Naţionale Anticorupţie, Direcţiei de Investigare a Infracţiunilor de Criminalitate Organizată şi Terorism, personalul de probaţiune beneficiază şi de un spor pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică de până la 25%, respectiv de un spor pentru păstrarea confidenţialităţii de până la 5%, aplicate la salariul de bază lunar, respectiv la indemnizaţia lunară de încadrare"; în sfârşit, art. 26 invocat arată că "Personalul din Ministerul Justiţiei cu atribuţii de coordonare şi control şi cel care efectuează lucrări în legătură cu activitatea penitenciarelor, cu excepţia funcţionarilor publici cu statut special, beneficiază de un spor la salariul de bază, respectiv indemnizaţia de încadrare, de până la 5%."

Contrar susţinerilor recurenţilor, din interpretarea coroborată a textelor de lege nu rezultă că suma sporurilor cuvenite ar fi de 45%, în condiţiile în care legiuitorul nu a prevăzut acordarea de sporuri în procent fix din indemnizaţie, ci o limită maximă în care trebuie să se încadreze fiecare spor în parte.

Înalta Curte apreciază că recurenţilor-reclamanţi nu le este recunoscut necondiţionat dreptul la acordarea cumulată a sporurilor în cuantumul lor maxim, ci doar dreptul la acordarea sporurilor, cuantumul acestora urmând a fi determinat prin aplicarea unei duble condiţionări: încadrarea fiecărui spor în limitele maxime prevăzute în Anexa V şi, totodată, interdicţia depăşirii cumulate a pragului prevăzut de art. 25 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, de 30% din suma indemnizaţiilor de încadrare/salariilor de bază aferentă ordonatorului de credite.

De asemenea, Înalta Curte constată că, în cazul recurenţilor-reclamanţi sunt aplicabile şi dispoziţiile art. 38 alin. (6) din Legea - cadru nr. 153/2017, respectiv "În situaţia în care, începând cu 1 ianuarie 2018, salariile de bază, soldele de funcţie/salariile de funcţie, indemnizaţiile de încadrare sunt mai mari decât cele stabilite potrivit prezentei legi pentru anul 2022 sau devin ulterior mai mari ca urmare a majorărilor salariale reglementate, se acordă cele stabilite pentru anul 2022."

În acest context, devin aplicabile dispoziţiile din Capitolul VIII al Anexei V la Legea - cadru nr. 153/2017, revenind ordonatorului de credite să stabilească nivelul sporurilor în discuţie. În plus, în lipsa unei reglementări detaliate cu privire la modul de acordare a sporurilor în discuţie şi câtă vreme nu se acordă în acest sens o sumă derizorie, intră în marja de apreciere a ordonatorului de credite determinarea nivelului concret al acelor sporuri, aspectul acesta privind oportunitatea alegerii de către ordonatorul de credite a respectivului nivel dintre mai multe posibile.

Or, oportunitatea se află în strânsă dependenţă cu puterea discreţionară a administraţiei publice, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluţii posibile, aplicabile la cazul concret. Există deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi, astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale. Limita legală a dreptului de apreciere, deci a oportunităţii, se va regăsi în scopul legii, revenind instanţei de contencios administrativ să verifice atât conformitatea actului administrativ cu legea, cât şi respectarea în conduita autorităţii emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autoritatea publică este chemată să îl ocrotească. Dintr-o asemenea perspectivă, oportunitatea apare ca fiind un subsistem al condiţiilor de legalitate lato sensu, încetând acolo unde administraţia publică a acţionat abuziv, contrar interesului public, aşa cum rezultă acesta din legea pe care se întemeiază actul administrativ atacat. În plus, legiuitorul însuşi defineşte la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/204 excesul de putere ca fiind "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţii publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor".

În cauza de faţă însă, nu reiese că pârâtul şi-ar fi exercitat cu exces de putere marja de apreciere în stabilirea cuantumului sporurilor litigioase, câtă vreme, ca efect al aplicării Legii nr. 153/2017, nu rezultă că reclamanţii ar fi înregistrat vreo scădere a drepturilor salariale din precedent (salariul de bază + sporuri) sau vreo pierdere de drepturi salariale avute anterior, ci angajatorul arată că per ansamblu acestea au crescut.

În plus, fiind formulate critici inclusiv cu privire la efectul textelor legale incidente, eventualul control de "legalitate" implică, în principiu şi în principal, un control de constituţionalitate, operaţiune ce nu intră însă în competenţa instanţei de judecată, ci a Curţii Constituţionale a României, în condiţiile art. 146 lit. d) din Constituţia României revizuită. Totodată, art. 124 din Constituţie prevede că "Justiţia se înfăptuieşte în numele legii", ceea ce implică o acţiune de aplicare a acesteia, fără a se recunoaşte judecătorului dreptul de a legifera.

Şi critica referitoare la existenţa unei stări de discriminare se încadrează în aceeaşi categorie. Astfel, se are în vedere faptul că interzicerea discriminării este un principiu de nivel constituţional, iar în acest caz discriminarea reclamată izvorăşte din lege. Prin urmare, o astfel de critică constituie de fapt o critică de neconstituţionalitate a textului de lege, care intră în atribuţiile instanţei de control constituţional.

Se impune a reaminti şi Decizia nr. 1325/2008 a Curţii Constituţionale, care, în legătură cu O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, a reţinut că dispoziţiile acelui act normativ "sunt neconstituţionale în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative". A reţinut Curtea Constituţională în considerentele deciziei amintite că "Un asemenea înţeles al dispoziţiilor ordonanţei, prin care se conferă instanţelor judecătoreşti competenţa de a desfiinţa norme juridice instituite prin lege şi de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstituţional, întrucât încalcă principiul separaţiei puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituţie, precum şi prevederile art. 61 alin. (1), în conformitate cu care Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării.

În virtutea textelor constituţionale menţionate, Parlamentul şi, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul au competenţa de a institui, modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală. Instanţele judecătoreşti nu au o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţia, potrivit art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală, adică de a soluţiona, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor lor subiective".

Prin acţiunea de faţă tocmai o astfel de finalitate este urmărită de partea reclamantă, respectiv înlăturarea de la aplicare a unui text de lege în vigoare şi nedeclarat ca fiind neconstituţional, sub motivul unei pretinse discriminări prin efectul legii, urmată de aplicarea unei norme dintr-un act normativ ce nu mai este în vigoare sau crearea unei norme pe cale jurisprudenţială. Or, în contextul a ceea ce s-a arătat deja în precedent, lipseşte temeiul legal care să atribuie instanţei competenţa de a proceda de o asemenea manieră.

Pentru considerentele expuse, constatând caracterul nefondat al susţinerilor şi criticilor recurenţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge calea de atac promovată în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H. şi I. împotriva sentinţei nr. 3544 din 07 septembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 martie 2021.