Ineligibility of public project salaries paid on hourly rates instead of statutory salary classes and unapproved indirect cost methodologies under European funding rules

Şedinţa publică din data de 18 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 01.09.2017, reclamanta Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Brăila a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei - Direcţia Programe Europene anularea deciziei nr. 92/35070/2014/23.08.2017 emisă de Ministerul Justiţiei - Direcţia Programe Europene.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1538 din 30 martie 2018 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Brăilă în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei - Direcţia Programe Europene, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Brăila, solicitând casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea primei instanţe este rezultatul unei interpretări eronate a dispoziţiilor legale în materie.

Astfel, recurenta a evidenţiat faptul că Operatorul de Program, ca urmare a verificării implementării proiectului în perioada 15.05.2015-21.10.2015, a recomandat, conform Raportului de misiune nr. x/13.04.2016, clarificarea modului de salarizare a personalului echipei de proiect, clarificarea modului de salarizare a personalului echipei de proiect, având în vedere deficienţa identificată (modul de salarizare a echipei de management era neclar din punct de vedere al legislaţiei, respectiv nu se folosesc clase de salarizare suplimentare, ci un tarif orar). In acelaşi raport s-a menţionat faptul că Operatorul de Program va clarifica acest aspect la momentul autorizării cheltuielilor.

De asemenea, în contractul de finanţare, la capitolul "Cadrul legal", încheiat cu Ministerul Justiţiei în calitate de Operator de Program pentru Mecanismul Financiar Norvegian 2009-2014, nu a fost menţionat niciun act legislativ care să reglementeze modalitatea de salarizare a personalului din echipele de proiect.

Înainte de semnarea contractului de finanţare, la solicitarea Operatorului de Program, recurenta a transmis clarificări referitoare la fundamentarea cuantumurilor salariilor incluse în bugetul proiectului, fiind comunicate deciziile privind desemnarea echipei şi deciziile privind modalitatea de retribuire, fiind solicitat şi punctul de vedere asupra corectitudinii acestora.

Referitor la Ordinul nr. 42/77/2011 invocat de Operatorul de Program şi considerat ca fiind aplicabil la calcularea salariilor membrilor echipei de proiect, recurenta a arătat că pe perioada derulării proiectului, respectiv aprilie 2015- aprilie 2016, legile anuale care reglementau salarizarea personalului plătit din fonduri publice au fost O.U.G. nr. 83/2014 şi O.U.G. nr. 57/2015. Aşa cum se poate observa din însăşi denumirea Ordinului nr. 42/77/2011, acesta reglementează normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, lege care şi-a produs efectele juridice în anul 2011. Prin urmare, raportat la perioada de derulare a proiectului, nu se poate da eficienţă prevederilor ordinului menţionat.

A mai arătat recurenta că, raportat la prevederile art. 21 din O.U.G. nr. 23/2013, deşi Operatorul de Program a efectuat verificări periodice asupra modului de implementare a prevederilor contractului de finanţare şi a identificat faptul că modul de salarizare a echipei de implementare este neclar din punct de vedere al legislaţiei, până la data finalizării proiectului nu e revenit cu o modalitate clară de stabilire a acestuia. În urma procedurii de verificare, Operatorul de Program avea posibilitatea să ia toate măsurile necesare prevenirii apariţiei neregulilor constatate ulterior (cheltuieli neeligibile), prin activităţi de constau în informarea corectă şi la timp a beneficiarului.

Totodată, recurenta a subliniat faptul că personalul desemnat să facă parte din echipa de implementare a proiectului şi-a desfăşurat, pe toată perioada derulării proiectului, activitatea specifică biroului/serviciului din care face parte, conform atribuţiilor prevăzute în fişa postului, în intervalul orar 8-16. Activităţile specifice realizate în vederea implementării proiectului au fost desfăşurate în afara normei legale aferente funcţiei de bază pe care o ocupa în cadrul D.G.A.S.P.C. Brăila, astfel că nu se poate vorbi de un "spor", aşa cum în mod eronat susţine Operatorul de Program, ci de un salariu acordat pentru activitatea desfăşurată exclusiv pentru implementarea proiectului. De asemenea, deciziile privind salarizarea membrilor echipei de proiect au fost transmise Operatorului de Program, care, necomunicând un punct de vedere referitor la legalitatea acestora, a creat Promotorului de Proiect impresia că acestea sunt temeinice şi legale.

Totodată, Proiectul aprobat de Ministerul Justiţiei, la capitolul "Descrierea activităţilor" prevede "organizarea şi desfăşurarea unor campanii de informare şi popularizare a cadrului instituţional şi legislativ existent în domeniul violenţei domestice prin realizarea de întâlniri cu cetăţenii din mediul rural în cadrul târgurilor săptămânale în 5 localităţi diferite din judecţul Brăila, precum şi organizarea de activităţi tip standuri de prezentare şi informare în spaţii publice aglomerate din muncipiul Brăila pe perioada a 6 week-enduri". Astfel reiese clar faptul că timpul efectiv realizării activităţilor specifice proiectului a fost şi în zilele de sâmbătă şi duminică.

În privinţa cheltuielilor indirecte, recurenta a arătat că la data depunerii proiectului, acestea au fost evidenţiate în bugetul proiectului la categoria de cheltuieli H (energie electrică, gaze, telefond, internet), deoarece nu a identificat o altă categorie de cheltuieli în care acestea să fie încadrate. Încadrarea în bugetul proiectului la categoria de cheltuieli H a avut în vedere interpretarea dată la acel moment precizării din ghid - "în vederea clasificării costurilor ca fiind directe, vă rugăm să aveţi în vedere următoarea menţiune: un cost poate fi considerat direct atribuit proiectului dacă dispariţia proiectului conduce la dispariţia costului."

În contextul în care cele două apartamente funcţionează şi după finalizarea proiectului, acesta fiind practic obiectivul, recurenta a interpretat că aceste cheltuieli cu energia electrică, gaze, telefon nu încetează odată cu finalizarea proiectului şi, dată fiind definiţia "neregulii" din cuprinsul art. 15 alin. (1) şi (2) din contractul de finanţare, a apreciat că acele cheltuieli considerate neeligibile au fost efectuate în perioada de eligibilitate a proiectului, au legătură cu obiectul contractului de finanţare, sunt proporţionale şi necesare pentru implementarea proiectului şi au fost realizate exclusiv în scopul atingerii obiectivului proiectului şi al rezultatelor acestuia.

Deşi instanţa de fond a reţinut, invocând dispoziţiile art. 6 alin. (8) din contractul de finanţare, faptul că "având în vedere că unul dintre obiectivele principale ale proiectului a fost reabilitarea celor două locaţii unde au fost efectuate cheltuieli cu utilităţile, D.G.A.S.P.C. Brăila putea să le identifice ca fiind cheltuieli directe în cadrul proiectului", aceasta în mod eronat a considerat cheltuielile indirecte ca fiind neeligibile.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei - Direcţia Programe Europene a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Brăila a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Decizia nr. 92/35070/23.08.2017, prin care pârâtul Ministerul Justiţiei a soluţionat contestaţia formulată împotriva adresei nr. x/18.07.2017, stabilind obligaţia de recuperare a sumelor acordate în avans şi considerate neeligibile în cadrul Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014 - programul RO20 "Violenţa domestică şi violenţa bazată pe deosebirea de sex".

Fiind învestită cu soluţionarea căii de atac promovate de reclamantă împotriva soluţiei de respingere a acţiunii, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea atacată nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., căruia îi pot fi subsumate criticile formulate, sentinţa primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale, în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, din actele şi documentele aflate la dosar, rezultă că între părţi a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/15.04.2015, pentru implementarea proiectului "Înfiinţarea a 2 centre de consiliere şi găzduire pentru victimele violenţei în familie din judeţul Brăila" din cadrul Programului RO20 "Violenţa domestică şi violenţa bazată pe deosebirea de sex".

Prin adresa nr. x/18.07.2017 Operatorul de Program (OP) a înştiinţat Promotorul de Proiect (PP) de faptul că a fost finalizat procesul de autorizare a cheltuielilor raportate în raportul intermediar de progres din perioada mai- august 2015 aferent proiectului anterior menţionat, fiind identificate, pe lângă cheltuielile neeligibile în sumă totală de 14.833,59 RON în cadrul liniei bugetare "reparaţii interioare (tâmplărie lemn, tencuieli, zugrăveli, pardoseli, placaje, corpuri iluminat)" şi pe cele reprezentând cheltuieli salariale şi indirecte în cuantum de 29.939,21 RON după cum urmează:

- în raportul intermediar financiar din perioada septembrie - decembrie 2015 nu a fost autorizată suma de 10.755,01 RON reprezentând cheltuieli salariale (8.387,00 RON) şi cheltuieli indirecte (2.368,01 RON);

- în raportul intermediar financiar din perioada ianuarie - aprilie 2016 nu a fost autorizată suma de 19.184,20 RON reprezentând cheltuieli salariale (15.487,00 RON) şi cheltuieli indirecte (3.697,20 RON).

Principalele critici formulate de recurenta-reclamantă şi apărări în faţa instanţei de fond vizează inaplicabilitatea Ordinului nr. 42/77/2011, care nu a fost inclus în legislaţia aplicabilă contractului de finanţare, îndeplinirea obligaţiei de informare a Operatorului de Program în legătură cu metodologia de calcul a salariilor de la nivelul instituţiei, precum şi la modul de raportare a cheltuielilor indirecte.

Astfel, contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că potrivit prevederilor art. 34 din Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi pct. 5 din Anexa 1 la Ordinul 42/77 din 13 ianuarie 2011 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011, salarizarea persoanelor care desfăşoară activităţi în cadrul unei echipe de proiect finanţat din fonduri comunitare nerambursabile post-aderare se face prin raportare la clasele de salarizare, conform metodologiei din cuprinsul pct. 5 menţionat, iar nu prin raportare la un tarif orar.

De asemenea, nu prezintă relevanţă susţinerile recurentei referitoare la desfăşurarea activităţilor specifice în afara orelor de program şi chiar în zilele de week-end şi nu poate fi primit argumentul recurentei conform căruia atâta timp cât legiuitorul nu a prevăzut în mod expres în actele normative anuale referitoare la salarizarea personalului plătit din fonduri publice, ulterioare anului 2011, faptul că sunt aplicabile dispoziţiile legale privind metodologia invocată de pârât, "tăcerea legii" poate fi interpretată în favoarea libertăţii de acţiune.

Deşi Ordinul nr. 42/77/2011 reglementează salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2011, acesta este singurul act administrativ care menţionează o metodologie de calcul pentru acordarea claselor de salarizare suplimentare, emiterea sa realizându-se în condiţiile intrării in vigoare a Legii-cadru nr. 284 din 2010 pentru salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, când personalul din sistemul public a trebuit reîncadrat conform noilor prevederi, iar legiuitorul nu a considerat necesară emiterea de norme metodologice pentru legile care au reglementat salarizarea in sectorul public ulterior anului 2011, în condiţiile în care până în anul 2017 nu a fost publicată o nouă lege-cadru pentru salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.

În acest context, nu poate fi imputată autorităţii pârâte neincluderea Ordinului nr. 42/77/2011 în baza legală aplicabilă contractului de finanţare încheiat între părţi, cu atât mai mult cu cât verificarea eligibilităţii cheltuielilor nu se rezumă doar la verificarea cadrului legal, ci are în vedere analiza întregii activităţi realizate de echipa de implementare în vederea atingerii rezultatelor proiectului.

Prin urmare, instanţa de fond a apreciat, în mod corect, că utilizarea unui tarif orar care nu este reglementat de legislaţia în vigoare şi care a condus la acordarea unor salarii mai mari decât cele cuvenite dacă s-ar fi utilizat metodologia din Ordinul nr. 42/77/2011, determină nesocotirea principiilor economiei, eficienţei şi eficacităţii şi, implicit, caracterul neeligibil al cheltuielilor salariale în discuţie.

În privinţa cheltuielilor indirecte, în acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că dispoziţiile Instrucţiunii nr. 3/88160/29.04.2014 privind executarea contractelor/ordinelor de finanţare, impuneau reclamantei obligaţia de a supune spre aprobare pârâtului, anterior iniţierii oricăror demersuri în acest sens, metodologia de calcul a cheltuielilor indirecte.

Întrucât reclamanta nu a transmis nicio metodologie de calcul înaintea efectuării acestor cheltuieli indirecte, care au fost raportate începând cu perioada septembrie - decembrie 2015, având în vedere definiţia din cuprinsul art. 6 alin. (8) din contractul de finanţare, dar şi faptul că reclamanta putea să identifice respectivele cheltuieli ca fiind cheltuieli directe în cadrul proiectului, autoritatea pârâtă a constatat în mod corect neeligiblitatea acestora.

Pentru considerentele expuse, constatând că hotărârea instanţei de fond nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Direcţia Generală de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Brăila împotriva sentinţei nr. 1538 din 30 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 martie 2021.