Conflict of interest for local official initiating beneficial contracts and *ne bis in idem* applicability to administrative integrity evaluations

Şedinţa publică din data de 26 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Caraş-Severin sub nr. x/2018 şi, ulterior, declinată la Curtea de Apel Timişoara reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 întocmit la data de 15.02.2018 în lucrarea nr. x/25.07.2012, de reprezentanţii pârâtei.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 238 din 01 octombrie 2018, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea în contencios administrativ exercitată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 238 din 01 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

După o expunere rezumativă a situaţiei de fapt şi reiterarea argumentelor principale aduse în susţinerea cererii de chemare în judecată, recurentul-reclamant dezvoltă următoarele critici de nelegalitate încadrabile în motivul de casare invocat.

Prima instanţă a interpretat eronat principiul ne bis in idem, ignorând faptul că recurentul a fost deja condamnat penal pentru infracţiunea de conflict de interese constând în semnarea contractelor de arendare cu o societate agricolă al cărei preşedinte era fiul său, astfel încât nu mai poate fi pedepsit şi sancţionat pentru aceeaşi faptă.

Mai afirmă că fiul său a deţinut cu titlu onorific funcţia de preşedinte al societăţii agricole, iar fondurile APIA nu pot fi folosite în scop personal.

În ceea ce priveşte faptul că a iniţiat proiectul de hotărâre privind aprobarea încărcăturii de animale la hectar pe pajiştile comunale şi aprobarea contractelor de concesiune din data de 20.02.2014 şi a formulat expunerea de motive la proiectul de HCL nr. 8/28.02.2014, apreciază recurentul că instanţa a interpretat greşit art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003, interpretarea corectă fiind în sensul că pentru a se afla în conflict de interese, recurentul ar fi trebuit să emită un act administrativ în exercitarea funcţiei sale. Or, proiectul de hotărâre trebuie să aibă avizul de legalitate al secretarului unităţii administrativ-teritoriale, astfel încât nu se poate reţine incidenţa art. 76 din Legea nr. 161/2003 pentru simpla semnare a expunerii de motive la proiectul de hotărâre a Consiliului Local.

Mai afirmă recurentul faptul că în speţă nu este îndeplinită nici condiţia existenţei unui interes personal, conflictul de interese implicând un conflict între datoria faţă de public şi interesele personale ale unui oficial public, atunci când participă la luarea unei decizii potrivit atribuţiilor aferente funcţiei publice exercitate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs prin prisma criticilor formulate, a ansamblului probatoriu administrat în cauză, precum şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

Prima critică de nelegalitate vizează încălcarea de către instanţa de fond a principiului de drept "ne bis în idem" prin faptul că împotriva recurentului s-ar fi desfăşurat două proceduri "penale" în sensul CEDO pentru aceeaşi faptă.

Înalta Curte reţine, în acord cu instanţa de fond, că în aplicarea acestui principiu de drept la situaţia de fapt dedusă judecăţii în speţă, se identifică două situaţii distincte:

- pe de o parte, existenţa conflictului de interese de natură administrativă, reglementat de Legea nr. 161/2003 sau de alte reglementări specifice funcţiei/statutului, care este constatat de Agenţia Naţională de Integritate în urma unei activităţi de evaluare - procedură cu caracter administrativ reglementată în mod expres de Legea nr. 176/2010 - finalizată cu emiterea unui act administrativ - raportul de evaluare.

- pe de altă parte existenţa unei infracţiuni - conflictul de interese de natură penală - reglementată de art. 301 din C. pen.

Raportul de evaluare emis de A.N.I. prin care s-a constatat existenţa unui conflict de interese administrativ este supus controlului jurisdicţional exercitat de instanţa de contencios administrativ conform prevederilor art. 22 din Legea nr. 176/2010.

De asemenea, procedura de evaluare desfăşurată de A.N.I. nu este o procedură judiciară, ci o procedură administrativă reglementată de o lege specială - Legea nr. 176/2010 - şi finalizată, cu emiterea unui raport de evaluare - act administrativ ce poate fi contestat la instanţa de contencios administrativ.

Prin urmare, analogia, făcută de recurent, a normelor din materia incidentelor de integritate, cu dreptul penal, este interzisă conform art. 10 C. civ., iar rămânerea în sfera asimilării cu dreptul penal nu este judicioasă, atât timp cât cele două tipuri de conflict de interese au un domeniu de reglementare special şi distinct.

Pe de altă parte, niciuna dintre sancţiunile aplicabile în cazul rămânerii definitive a unei fapte de conflict de interese administrativ nu poate fi asimilată pedepsei prevăzute de lege pentru infracţiunea de conflict de interese, iar interdicţia impusă de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 nu reprezintă o sancţiune egală cu cea principală, a destituirii din funcţia publică.

Astfel, această interdicţie este o consecinţă a unui incident de integritate care intervine după rămânerea definitivă a unui raport de evaluare astfel încât, chestiunea nerespectării principiului proporţionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, prevăzut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene nu ar putea conduce în nici un caz la anularea raportului.

În acest sens, sunt relevante reţinerile Curţii Constituţionale din Decizia nr. 449/2015: "interdicţia de a mai ocupa aceeaşi funcţie eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului (...) reprezintă o sancţiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară prevăzută în materie penală, constând în interdicţia temporară a exercitării unor drepturi, în speţă drepturi electorale.

Curtea a statuat că Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrităţii şi transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, domeniu ce nu poate fi supus, prin analogie, regimului juridic specific dreptului penal şi sancţiunilor penale."

Pe de altă parte, după cum, în mod corect, a reţinut instanţa de fond: "în prezenta cauză nu se derulează o procedură de sancţionare a reclamantului, respectiv nu se stabileşte negalitatea unui act de eliberare din funcţie, ci legalitatea actului prin care Agenţia Naţională de Integritate a constatat existenţa unui conflict de interese în cazul reclamantului.(...)

În speţă însă, instanţa constată că stabilirea existenţei unui conflict de interese nu poate fi calificată ca o sancţiune. Pe de altă parte, în măsura în care s-ar considera că prezenta procedură ar echivala cu o stabilire implicită a unui caz de eliberare a reclamantului din funcţia de primar, instanţa observă că această măsură nu are caracter punitiv, ci are menirea protejării intereselor generale ale comunităţii, prin înlăturarea din funcţie a unei persoane nedemne de ocuparea acesteia."

Al doilea set de critici vizează aplicarea şi interpretare greşită de către prima instanţă a normelor de drept material incidente, recurentul-reclamant afirmând că abordarea corectă a acestora duce la concluzia inexistenţei conflictului de interese.

După cum instanţa de fond a reţinut, în mod temeinic şi legal, în speţă sunt întrunite toate condiţiile existenţei unui conflict de interese, astfel cum acestea rezultă din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 70, 76 din Legea nr. 161/2003 şi a dispoziţiilor art. 75 alin (1) lit. a) din Legea nr. 393/2004 respectiv: deţinerea funcţiei de primar, încheierea - în exercitarea acestei funcţii - a unor acte juridice şi urmărirea, prin semnarea respectivelor acte a unui interes personal, pentru sine sau pentru o rudă de gradul I, iar, pe de altă parte, de posibilitatea alesului local de a anticipa că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv.

Astfel din înscrisurile administrate ca probe la dosarul cauzei şi necontestate de recurentul-reclamant rezultă următoarele:

- în exercitarea funcţiei publice de primar, recurentul -reclamant a semnat contracte de arendare a unor suprafeţe de păşune;

- beneficiarul respectivelor contracte este o societate comercială în cadrul căreia fiul reclamantului, B., deţinea calitatea de preşedinte (aşa cum rezulta din Actul constitutiv ai C.).

Or, semnarea Contractelor de arendare menţionate mai sus, reprezintă o manifestare de voinţă săvârşită cu intenţia de a produce efecte juridice, în sensul că fiul recurentului a obţinut un beneficiu, respectiv, suprafeţele de păşune arendate, acesta aflându-se în situaţia în care, din cauza interesului personal de natură patrimonială, nu şi-a îndeplinit atribuţiile ce îi revin în calitate de ales local, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcţiei sale publice.

Prin cererea de recurs, recurentul nu neagă semnarea contractelor de arendare menţionate, referindu-se doar la pretinsa lipsă de efecte juridice ale iniţierii şi expunerii de motive a Hotărârii Consiliului Local nr. 8 din 28.02.2014.

Relevant este faptul că recurentul este şi iniţiatorul a două proiecte de hotărâre, în baza cărora, ulterior au fost încheiate contracte de concesiune între Consiliul Local al comunei Zorlenţu Mare şi societăţi comerciale în cadrul cărora fiul şi nora recurentului deţineau calitatea de administrator, aspect ce reprezintă o încălcarea flagrantă a prevederilor art. 75 lit. a) din_Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali care, stipulează în mod expres:

"Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantai pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv".

Or, prin iniţierea unor astfel de proiecte de Hotărâre, recurentul nu numai că a anticipat decizia autorităţii publice, dar a şi creat condiţiile pentru ca autoritatea publică să emită o decizie care să prezinte un beneficiu pentru membrii familiei sale.

Înalta Curte mai reţine că, în exercitarea atribuţiilor ce-i revin, primarul prin natura juridică a funcţiei pe care o ocupă, emite acte de natură juridică. O trăsătura a unui act administrativ sau a unui act de natura juridică, în accepţiunea Legii nr. 161/2003 şi a Legii nr. 393/2004, este aceea că emană de la o autoritate a statului. Efectele juridice produse de un act emis din funcţia de autoritate publică sunt conforme cu scopul pentru care a fost emis.

În acest caz, actele semnate de către recurent, în exercitarea funcţiei de autoritate publică, respectiv proiectele de hotărâre şi expunerile de motive, produc efecte juridice pentru că acestea au stat la baza unor Hotărâri ale Consiliului local,

Astfel, prin participarea sa la elaborarea proiectului de hotărâre privind aprobarea încărcăturii de animale la hectar pe pajiştil comunale, stabilirea preţului şi aprobarea încheierii contractelor, de concesiune din data de 20.02.2014, prin semnarea expunerii de motive a acestui proiect de hotărâre, precum şi a celui referitor la închirierea suprafeţelor de pajişti comunale aflate în domeniul public al UAT Zorlenţu Mare, recurentul-reclamant a participat la întregul proces administrativ finalizat prin adoptarea Hotărârilor nr. 8/28.02.2014 şi nr. 8/23.02.2016.

Înalta Curte constată că evaluarea conflictului de interese, în sensul prevederilor Legii nr. 161/2003 şi a Legii nr. 393/2004, presupune analizarea cu obiectivitate a acţiunilor desfăşurate de alesul local în exercitarea funcţiei publice, precum şi a posibilităţii subiectului de a anticipa că actul este de natură să producă un avantaj patrimonial pentru sine sau familia sa.

Această interpretare a fost împărtăşită şi de curtea de apel care a reţinut în sentinţa recurată faptul că:

"în calitate de primar, a iniţiat acest proiect de hotărâre, iar în lipsa iniţierii nu ar fi fost posibilă adoptarea ulteriorară a acestui aci Curtea remarcă, în acest context, importanţa iniţierii unui proiect de hotărâre de către primar, având în vedere că această activitate implică o alegere între mai multe proiecte de valorificare a bunurilor unităţii administrativ-teritoriale."

Adoptarea unei Hotărâri de către Consiliul local este o procedură complexă ce presupune parcurgerea mai multor etape în cadrul cărora se emit acte administrative şi se efectueză operaţiuni tehnico-materiale, fiind declanşată tocmai de iniţierea şi motivarea proiectului de către primar.

Ca urmare, procedura de sesizare a Consiliului local este imposibilă fără adoptarea acestui act, astfel încât, recurentul, prin iniţierea proiectelor de hotărâre în speţă, nu numai că a anticipat decizia autorităţii publice, dar a şi creat condiţiile pentru ca această autoritate publică să emită o hotărâre care să genereze un beneficiu pentru membrii familiei sale.

Prin urmare, dat fiind circumstanţele prezentate şi calitatea deţinută de recurent în raport cu persoanele beneficiare ale Contractelor de concesiune şi arendare, este probată existenţa conflictului de interese, întrucât acesta a fost direct interesat în luarea deciziei de concesiune/arendare în favoarea entităţilor economice la care fiul său si soţia acestuia deţineau funcţii/calităţi.

Soluţia pronunţată de instanţa de fond este în concordanţă şi cu definiţia pe care Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei o dă, la art. 13 conflictului de interese, respectiv:

"Conflictul de interese apare atunci c\nd funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare că influenţează/îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public le are faţă de persoanele enumerate mai sus."

Deşi textul face referire la "funcţionarul public" această definiţie trebuie privită în coroborare cu considerentele Deciziei nr. 81/27.02.2013, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 136/14.03.2013, prin care Curtea Constituţională a soluţionat obiecţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, prin care Curtea a reţinut că, în vederea asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, toate persoanele menţionate la art. 1 alin. (1) din Legea 176/2010 se află în aceeaşi situaţie juridică.

Înalta Curte reţine că din interpretarea acestei decizii rezultă faptul că definiţia conflictului de interese se aplică şi aleşilor locali, în speţă, recurentului, conflictul de interese în care s-a aflat acesta fiind evident.

În concluzie, sentinţa instanţei de fond este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind legală şi temeinică.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 238 din 01 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 februarie 2021.