Jurisdictional classification of challenge to constative document issued for pre-contractual refusal to sign public procurement agreement

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2022

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, complet specializat în materia achiziţiilor publice, cu număr de dosar x/2021, petenta A. S.R.L., în nume propriu şi în numele Asocierii A. S.R.L. - B. SPA, în contradictoriu cu intimaţii C. S.A., Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, a solicitat suspendarea:

1) Procedurii de atribuire privind contractul de "Proiectare şi execuţie în vederea realizării obiectivului: Pod nou de la Cosmeşti, peste Siret, pe DN 24, km. 7+ 620", Număr de referinţă atribuit dosarului de autoritatea contractantă: x, până la soluţionarea fondului inclusiv;

2) Suspendarea executării actului administrativ reprezentând Comunicarea CNAIR înregistrată sub nr. x/28.05.2021 privind anularea procedurii de atribuire;

3) Suspendarea dreptului autorităţii contractante de a solicita executarea scrisorii de garanţie de participare şi suspendarea efectelor actului prin care a transmis această solicitare asigurătorului C. S.A;

4) Suspendarea efectelor Documentului Constatator nr. x emis în data de 28.05.2021 şi comunicat petentei la data de 07.06.2021 în cadrul procedurii de atribuire privind contractul de "Proiectare şi execuţie în vederea realizării obiectivului: Pod nou de la Cosmeşti, peste Siret, pe DN 24, km. 7+ 620", până la pronunţarea instanţei de fond.

La primul termen de judecată, în şedinţa publică din 27.07.2021, în dosarul nr. x/2021, Curtea a pus în discuţie excepţia necompetenţei şi a inadmisibilităţii cu privire la capetele de cerere 3) şi 4), a rămas în pronunţare asupra acestor excepţii, iar prin încheierea din 30.07.2021, a dispus disjungerea celor două capete de cerere şi formularea a două dosare distincte.

Cererea având ca obiect suspendarea efectelor Documentului constatator nr. x/28.05.2021 a fost înregistrată cu număr de dosar x/2021, cu termen la data de 30.07.2021, când Curtea, apreciind că, faţă de excepţia inadmisibilităţii, primează excepţia necompetenţei, a rămas în pronunţare asupra excepţiei necompetenţei materiale procesuale a completului specializat în materia achiziţiilor publice din cadrul secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti.

Prin încheierea din data de 30.07.2021, Curtea a admis excepţia necompetenţei materiale procesuale a completului specializat în materia achiziţiilor publice din cadrul secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în soluţionarea cererii având ca obiect suspendarea efectelor Documentului Constatator nr. x/28.05.2021, a declinat competenţa de soluţionare a cererii având ca obiect suspendarea efectelor Documentului Constatator nr. x/28.05.2021 în favoarea unui complet de fond în materia contenciosului administrativ şi fiscal din cadrul Curţii de Apel Bucureşti şi a înaintat cauza la Compartimentul Registratură al Curţii de Apel Bucureşti pentru a fi repartizată unui complet de fond în materia contenciosului administrativ şi fiscal.

La data de 11.11.2021 a fost înregistrat dosarul nr. x/2021.

Prin sentinţa civilă nr. 2026 din 23 decembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi a declarat competenţa materială de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A., în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia Civilă.

În motivarea acestei hotărâri s-a reţinut că litigiul a fost demarat la data de 18.11.2021 după data intrării în vigoare a Legii nr. 212/2018 de modificare a Legii nr. 554/2004 şi Legii nr. 101/2016.

Conform art. 69 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 dispoziţiile prezentei legi se aplică numai contestaţiilor/cererilor/plângerilor formulate după intrarea ei în vigoare, iar în baza art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către instanţa civilă de drept comun în circumscripţia căreia se află sediul autorităţii contractante.

Totodată, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea 554/2004 instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun.

Aspectul privind îndeplinirea obligaţiilor contractuale nu presupun un litigiu în faza anterioară încheierii contractului sau privind valabilitatea încheierii contractului, ci un element relativ la executarea acestuia. În egală măsură, aspectul privind suspendarea documentului constatator nu intră în competenţa instanţei de contencios administrativ, din moment ce constituie un astfel de element privind executarea contractului.

Prin Decizia nr. 25/15 noiembrie 2021 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, ÎCCJ a stabilit următoarele:

"În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 166 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv a dispoziţiilor art. 97l din Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, competenţa de soluţionare a litigiilor având ca obiect anularea documentului constatator care conţine informaţii referitoare la neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat şi la eventualele prejudicii aparţine instanţei civile, în condiţiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Deşi potrivit art. 517 alin. (4) C. proc. civ. deciziile pronunţate în recurs în interesul legii sunt obligatorii de la data publicării acestora în Monitorul Oficial, condiţie care în cauză nu este îndeplinită, Decizia nr. 25 din 15.11.2021 nefiind încă publicată, Curtea a reţinut că existenţa soluţiei stabilite în cuprinsul acesteia nu poate fi ignorată.

Potrivit dispoziţiilor art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016, la care fac trimitere dispoziţiile Deciziei nr. 25/15.11.2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii "Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul."

Or, în cauză, Documentul constatator nr. x/28.05.2021 vizează refuzul Asocierii A. S.R.L. - B.. de a semna contractul şi îndeplinirea necorespunzătoare de către contractant a contractului.

Prin introducerea cererii de chemare în judecată la Curtea de Apel Bucureşti reclamanta A. S.R.L. şi-a manifestat voinţa de a sesiza instanţele de la sediul său, însă, Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că nu este instanţa competentă din punct de vedere material.

În consecinţă, constatând că nu este competentă pentru soluţionarea cauzei, Curtea, în temeiul art. 132 din C. proc. civ., a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei instanţei desemnate prin Decizia nr. 25/15.11.2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, respectiv în speţă secţiilor civile din cadrul Tribunalului Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 1504 din 22 iunie 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea confictului de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut că în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 166 din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice.

Prin acest document, autoritatea contractantă a constatat că Asocierea A. S.R.L. - B. SPA -declarată câştigătoare în cadrul procedurii de atribuire a contractului având ca obiect "Proiectare şi execuţie în vederea realizării obiectivului: Pod nou de la Cosmeşti, peste Siret, pe DN 24, km. 7+ 620"- a refuzat să semneze contractul de achiziţie publică, fiind descrise şi prejudiciile produse autorităţii contractante prin refuzul semnării contractului.

Se observă că acest document constatator a fost emis în cadrul procedurii de atribuire, iar nu pe parcursul executării contractului de achiziţie publică, motivul emiterii constituindu-l tocmai refuzul ofertantului câştigător de a semna contractul.

Or, în conformitate cu prevederile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, instanţa civilă de drept comun soluţionează procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative, deci acele litigii care au ca obiect acte şi fapte ulterioare încheierii acestor categorii de contracte, emise/săvârşite pe parcursul derulării raportului juridic dintre autoritatea contractantă şi executant.

Tribunalul a reţinut şi cele statuate prin Decizia nr. 25/15 noiembrie 2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii.

Văzând şi dispoziţiile art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, tribunalul a apreciat că revine Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal competenţa materială de soluţionare a cauzei.

În consecinţă, s-a constatat conflictul negativ de competenţă şi a fost înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia a II-a civilă la data de 13 iulie 2022.

Înalta Curte, fiind sesizată conform art. 133 pct. 2 C. proc. civ., constată că, în cauză, există un conflict negativ de competenţă în sensul art. 135 C. proc. civ. ivit între două instanţe care s-au declarat deopotrivă necompetente să judece litigiul, motiv pentru care va pronunţa regulatorul de competenţă stabilind competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Litigiul vizează refuzul încheierii contractului de achiziţie publică şi are ca obiect suspendarea efectelor Documentului constatator nr. x/28.05.2021 emis în cadrul procedurii de atribuire privind un contract de achiziţie publică, în faza anterioară încheierii contractului administrativ.

Reclamanta a arătat că a formulat contestaţie împotriva procedurii de atribuire înregistrată pe rolul Comisiei Naţionale de Soluţionare a Contestaţiilor sub nr. x/28.05.2021, conform art. 8 şi art. 22 din Legea nr. 101/2016 prin care a solicitat suspendarea procedurii de atribuire până la soluţionarea fondului contestaţiei. S-a arătat, totodată, că prin încheierea din 2.06.2021 a fost admisă cererea de suspendare a procedurii de atribuire, precum şi suspendarea dreptului autorităţii contractante de a emite un certificat constatator negativ.

Potrivit art. 166 alin. (1) din Normele Metodologice aprobate prin H.G nr. 395/2006, autoritatea contractantă are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant sau contractant asociat.

Conform alin. (4) al aceluiaşi articol, documentele constatatoare emise de către autoritatea contractantă în conformitate cu prevederile alin. (1) şi (2), pot fi contestate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Din aceste dispoziţii legale rezultă natura de act administrativ individual al documentului constatator, emis în regim de putere publică de autoritatea contractantă, ceea ce atrage competenţa de soluţionare a instanţelor de contencios administrativ.

Art. 53 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, nu sunt aplicabile deoarece aceste dispoziţii legale vizează procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative. Prin urmare, în speţă nu sunt incidente nici considerentele reţinute prin Decizia nr. 25/15 noiembrie 2021 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii.

Situaţia juridică dedusă judecăţii priveşte procedura prealabilă încheierii contractului fiind contestat un act emis ulterior suspendării procedurii de atribuire, dar anterior încheierii acestui contract, astfel încât litigiul este supus normelor de competenţă materială reglementate prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, în raport de considerentele expuse, văzând şi dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie urmează a stabili competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., C. S.A. şi Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 septembrie 2022.