Prescription period for unjust enrichment claims by public authorities: inapplicability of fiscal code deadlines to civil restitution of budgetary funds

Şedinţa publică din data de 23 iunie 2022

Asupra recursului de faţă, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Comuna Mărişel, în contradictoriu cu pârâta A. S.R.L., s-a solicitat obligarea pârâtei la restituirea către reclamantă a sumelor primite fără drept, alocate nelegal din bugetul local, în cuantum total de 461.270,68 RON, pentru plata unor bunuri (agregate de piatră) care nu au fost livrate şi servicii care nu au fost prestate - potrivit prevederilor art. 1635 raportat la art. 1341 C. civ. obligarea pârâtei la plata majorărilor de întârziere în cuantum de 316.632 RON calculate până la data de 31.12.2020, calculate conform art. 124 ind. l din O.G. nr. 92/2003, modificata prin O.U.G. nr. 39/2010 (pentru perioada până la 01.01.2016) şi conform art. 183 din Codul de procedură fiscală pentru perioada ulterioară datei de 01.01.2016; obligarea pârâtei la plata majorărilor de întârziere calculate până la achitarea integrală a debitului restant; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul demers.

Prin sentinţa civilă nr. 224 din 1 aprilie 2021, pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia civilă a fost admisă excepţia necompetenţei materiale procesuale a acestei instanţe, invocată din oficiu şi s-a declinat judecarea cererii de chemare în judecată către Tribunalul Specializat Cluj.

Prin sentinţa civilă nr. 1173/2021, din 09.06.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021 al Tribunalului Specializat Cluj s-a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârâtă şi s-a respins ca prescrisă acţiunea civilă formulată de reclamanta U.A.T. COMUNA MĂRIŞEL, reprezentată prin primar, împotriva pârâtei A. S.R.L. S-a luat act că pârâta a solicitat cheltuieli de judecată pe cale separată.

Împotriva acestei sentinţe a declarat apel reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Mărişel.

Prin decizia civilă nr. 5/2022 din 10 ianuarie 2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă a respins apelul declarat de Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Mărişel, împotriva sentinţei civile nr. 1173/2021 din 09 iunie 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021 al Tribunalului Specializat Cluj.

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Mărişel a declarat recurs împotriva deciziei civile nr. 5/2022 din 10 ianuarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, solicitând admiterea căii extraordinare de atac, casarea hotărârii recurate şi rejudecând fondul, să fie respinsă excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi să fie admisă acţiunea, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecate atât pentru fondul cauzei, cât şi pentru recurs.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta susţine că raţionamentul juridic ce a stat la baza admiterii excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune este eronat întrucât instanţele de fond si apel au nesocotit teza a doua din art. 2517 C. civ. potrivit căreia:

"Termenul prescripţiei este de 3 ani, daca legea nu prevede un alt termen", prin raportare la natura creanţei ce face obiectul plăţii nedatorate, aceea de creanţă fiscală.

Arată că termenul de prescripţie este determinat de natura creanţei, nu de raportul juridic care a stat la baza plăţilor nelegale. Faptul că plata s-a efectuat în executarea unor contracte nu a determinat depersonalizarea creanţei, respectiv din una bugetară într-o creanţă civilă. Prin simetrie, creanţa întemeiată pe o plată nedatorată efectuată de UAT este tot una bugetară, întrucât în cazul admiterii acţiunii sumele se întorc efectiv în bugetul local, făcându-se venit la bugetul consolidat al statului, aşadar creanţa urmează regimul reglementat de Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală inclusiv în ce priveşte termenul de prescripţie aplicabil (art. 215 alin. (1) Codul de procedură fiscală).

Recurenta-reclamantă consideră că în mod greşit instanţa de apel a reţinut că termenul de prescripţie al creanţei invocate de reclamantă ar fi cel general de 3 ani (prevăzut de art. 2517 C. civ.) şi nu cel de 5 ani, prevăzut şi reglementat de Codul de procedură fiscală. Susţine că termenul de prescripţie incident în cauză este de 5 ani, astfel cum este prevăzut şi reglementat de Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală şi aceasta prin interpretarea coroborată a textelor legale incidente, respectiv art. 219 din Legea nr. 207/2015, art. 2 alin. (2) lit c) şi art. 3 alin. (1) din aceeaşi lege.

Recurenta arată că încearcă să recupereze nişte sume de bani plătite din bugetul local ca urmare a unor plăţi nelegale. Sumele achitate cu titlu de plată nedatorată au fost din bugetul local. Veniturile bugetare locale sunt venituri publice, în intelesul legii. Suma solicitată de către recurentă a fost achitată către intimata A. S.R.L. din conturi de provenienţă bugetară în care se colectează impozite, taxe şi contribuţii din activitate non-economică şi sunt creanţe bugetare asimilate creanţelor fiscale.

Recurenta-reclamantă critică hotărârea instanţei de apel din perspectiva aplicării prevederilor art. 2528 alin. (2) C. civ.. Raţionamentul juridic care a stat la baza determinării datei la care a fost cunoscută paguba este eronat, respectiv cel al plăţii nelegale a sumelor.

Curtea de Conturi este auditorul extern al recurentei care exercită funcţia de control asupra modului de întrebuinţare a resurselor financiare în conformitate cu principiile legalităţii, conform art. 21 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi. Recurenta a cunoscut atât faptul producerii unui prejudiciu, cât şi persoana responsabilă, la data comunicării şi rămânerii definitive a Deciziei Curţii de Conturi nr. 46/14.12.2018, prin Decizia Curţii de Apel Cluj nr. 351/22.10.2020, acesta fiind momentul relevant prevăzut de art. 2528 alin. (1) C. civ.

Dacă se acceptă raţionamentul instanţei în sensul că momentul plăţii nelegale a sumelor este mo­mentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie, sau momentul finalizării contractelor, se goleşte de conţinut art. 2528 din C. civ. care face referire la un moment ulterior:

"... de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea."

Recurenta mai susţine că incidenţa prevederilor art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013 prezintă relevanţă la calificarea creanţei ca fiind bugetară - nu civilă - şi implicit la determinarea termenului de prescripţie.

În concluzie, recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

Intimata-pârâtă A. S.R.L. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca neîntemeiată şi obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat, pentru considerentele ce urmează să fie expuse:

Prin critica întemeiată pe motivul de nelegalitate prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Mărişel a susţinut că soluţia pronunţată de instanţe asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune este greşită, fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 219 din Legea nr. 207/2015, art. 2 alin. (2) lit. c) şi art. 3 alin. (1) din aceeaşi lege şi cu aplicarea greşită a prevederilor art. 2517 şi art. 2528 alin. (2) din C. civ. privind stabilirea momentului de la care a început să curgă termenul de prescripţie extinctivă.

Recurenta-reclamantă susţine că termenul de prescripţie incident în cauză este de 5 ani, termen aferent creanţelor bugetare/fiscale şi că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie este cel aferent datei comunicării şi rămânerii definitive a Deciziei Curţii de Conturi nr. 46/14.12.2018, prin Decizia Curţii de Apel Cluj nr. 351/22.10.2020.

Susţinerile recurentei sunt nefondate.

Prin sentinţa civilă pronunţată în cauză s-a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi în consecinţă s-a respins ca prescrisă acţiunea formulată de reclamantă, considerându-se că termenul de prescripţie de 3 ani a început să curgă la momentul finalizării contractelor şi, respectiv al ultimei plăţi efectuate, iar acţiunea pendinte a fost înregistrată pe rolul tribunalului la data de 8 februarie 2021, după expirarea termenului prevăzut de lege pentru promovarea acţiunii.

În mod corect instanţa de apel a menţinut soluţia pronunţată, reţinând că pretenţiile, având ca obiect plata sumei de 461.270,68 RON, sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 1341 C. civ. referitoare la instituţia plăţii nedatorate, având în vedere că reclamanta, prin reprezentant convenţional, a înţeles să indice în mod explicit acest temei de drept la termenul din data de 29 martie 2021, în faţa Tribunalului Cluj.

Prin urmare, având în vedere că cererea de chemare în judecată are ca obiect recuperarea unor sume de bani şi este întemeiată pe faptul juridic licit al plăţii nedatorate, în mod corect a apreciat instanţa de apel că dreptul la acţiune este supus termenului general de prescripţie de 3 ani, reglementat de dreptul comun în materie, art. 2517 C. civ.

Astfel, independent de natura juridică a contractelor indicate de reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată, în mod judicios curtea de apel a reţinut că sumele pretinse nu fac obiectul unei răspunderi contractuale, ci au fost solicitate pe calea plăţii nedatorate, instituţie juridică care face parte din materia faptelor juridice civile, respectiv ce presupune îndeplinirea unor condiţii distincte, atât în ceea ce priveşte temeinicia, dar şi în ceea ce priveşte cursul termenului de prescripţie, iar pentru acţiunile întemeiate pe plata nedatorată, legea nu prevede un termen de prescripţie distinct de cel reglementat de dreptul comun, motiv pentru care este incident termenul de trei ani.

Critica recurentei întemeiată pe argumentul naturii juridice de creanţe bugetare a sumelor achitate în temeiul contractelor de vânzare-cumpărare şi închiriere mijloace de transport încheiate la data de 19.10.2014 şi 01.04.2015, acestea provenind din bugetul local şi urmând a se întoarce în acelaşi buget local, cu consecinţa aplicării termenului de prescripţie de 5 ani specific creanţelor fiscale prevăzut de prevederile art. 215 alin. (1) din Legea nr. 207/2015, nu poate fi reţinută.

Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală operează atât cu noţiunea de creanţă fiscală, cât şi cu cea de creanţă bugetară, conform definiţiilor termenilor şi expresiilor de la art. 1, însă între cele două creanţe nu poate fi pus semnul egalităţii, ele având natură juridică diferită. Creanţele fiscale izvorăsc strict din raporturi de drept material fiscal, în legătura cu perceperea impozitelor, taxelor şi contribuţiilor sociale, de natura celor prevăzute la art. 2 din Codul fiscal, iar categoria creanţele bugetare include alte tipuri de venituri cuvenite bugetului general consolidat, inclusiv cele izvorâte din raporturi juridice contractuale încheiate de autorităţile publice. Cu toate că, în sens larg, categoria creanţelor bugetare include şi creanţele fiscale, nu orice sumă ce provine din bugetul local sau care urmează să intre în bugetul local este o creanţă fiscală, pentru a i se aplica tratamentul juridic prevăzut de Codul de procedură fiscală, inclusiv dispoziţiile mai favorabile în materie de prescripţie, cu referire la termenul de 5 ani. Restituirea în contul recurentei a unor sume achitate din bugetul local, în temeiul contractelor de vânzare - cumpărare bunuri şi servicii încheiate cu intimata-pârâtă, presupune, în prealabil, verificarea îndreptăţirii reclamantei la restituirea acestor sume, chestiune distinctă de executarea eventualelor obligaţii de plată ce ar fi stabilite prin hotărâre judecătorească, al căror regim este cel prevăzut de art. 226 alin. (3) şi următoarele Codul de procedură fiscală. Or, atât instituirea taxelor, impozitelor şi contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice cât şi restituirea acestora sunt expres şi explicit reglementate de Codul fiscal şi Codul de procedura fiscală şi astfel de raporturi sunt incompatibile cu faptul juridic civil, respectiv cu instituţia plăţii nedatorate, deoarece fac parte din altă materie în care unitatea administrativ teritorială nu se află pe poziţii de egalitate cu contribuabilul.

Referitor la momentul la care a început să curgă termenul de prescripţie, dispoziţiile art. 2528 alin. (2) raportat la alin. (1) C. civ. prevăd că prescripţia dreptului la acţiunea în restituire întemeiată pe plata nedatorată începe să curgă de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Curtea de apel a apreciat în mod corect că termenul de prescripţie aplicabil este cel general prevăzut de prevederile art. 2517 C. civ.

În lumina normelor juridice enunţate, în situaţia acţiunilor întemeiate pe plata nedatorată, prescripţia nu începe să curgă de la data când s-a produs paguba, deşi, în mod obiectiv, dreptul la acţiune a luat naştere de la acea dată, ca şi dreptul subiectiv la repararea prejudiciului, ci de la data la care cel păgubit a cunoscut ori trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea.

Stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă termenul de prescripţie se întemeiază pe ideea de culpă prezumată a victimei, de a nu fi depus toate diligenţele pentru descoperirea pagubei şi a celui chemat să răspundă de ea.

Izvorul obligaţiei de plată imputată intimatei-pârâte nu poate consta în actul de control al Curţii de Conturi sau al unui alt organ cu atribuţii de control, ci în hotărârea judecătorească ce ar stabili existenţa condiţiilor plăţii nedatorate, cu consecinţa obligării pârâtei la restituirea sumelor achitate de autoritatea publică contractantă cu titlu de plată nedatorată.

Prin urmare, s-a reţinut corect faptul că decizia Curţii de Conturi nu stabileşte niciun raport juridic obligaţional între părţile contractante, astfel încât, emiterea acesteia nu poate constitui data de referinţă a curgerii termenului de prescripţie şi nici nu poate avea caracter întreruptiv sau suspensiv al termenului de prescripţie.

În considerentele deciziei nr. 19/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, invocate de recurenţii ca argument în susţinerea tezei potrivit căreia există posibilitatea ca începutul termenului de prescripţie să se situeze la un moment ulterior actului de control, printre altele, au fost reţinute următoarele:

"Cum stabilirea momentului obiectiv de la care începe să curgă termenul de prescripţie extinctivă, aşa cum s-a arătat deja, se întemeiază pe ideea culpei prezumate a celui păgubit de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi recuperarea acesteia, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că, sub aspectul curgerii prescripţiei extinctive, nu are relevanţă constatarea făcută şi adusă la cunoştinţă de organul de control al Curţii de Conturi sau de un alt organ cu atribuţii de control, care este un terţ faţă de raporturile de muncă ce s-au derulat între angajator şi angajat şi ale cărui observaţii nu dau naştere unui drept substanţial, de care să se prevaleze angajatorul, ci derivă din interpretarea conduitei acestuia, prin raportare la obligaţiile stabilite în sarcina sa în materie de salarizare şi gestionare a resurselor bugetare, în condiţiile în care, de fapt, organul de control, dacă apreciază că nu au fost respectate dispoziţiile legale, procedează la un control de legalitate".

Deşi această decizie se referă la o altă problemă de drept decât cea din prezentul dosar, şi anume la începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului, se impune a se ţine seama de raţionamentul care a stat la baza acestei decizii, care este pe deplin aplicabil, pentru identitate de raţiune, şi în speţa de faţă.

Actul de control efectuat de Curtea de Conturi şi verificările care au urmat acestui act de control sunt lipsite de relevanţă din perspectiva instituţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, întrucât, indiferent de constatările unor organe de control cu privire la caracterul datorat sau nedatorat al unor plăţi, trebuia ca reclamanta, în momentul în care a efectuat plăţile pe care acum le contestă, să cunoască faptul că a achitat sume, cu titlu de preţ, pentru bunuri nelivrate sau servicii de transport neefectuate, raportat la cantităţile şi preţurile menţionate în fiecare contract şi bunurile efectiv livrate, având posibilitatea să verifice concordanţa livrărilor de bunuri agreate conform fiecărui contract cu situaţia livrărilor efectuate, ce a determinat existenţa unor sume excedentare achitate din bugetul local.

Dacă s-ar accepta ipoteza susţinută de recurenta-reclamantă, în sensul că termenul de prescripţie a început să curgă de la data la care decizia Curţii de Conturi a rămas definitivă, ar însemna să se admită că, deşi partea a pierdut dreptul la acţiune deoarece nu a acţionat în termenul prevăzut de lege pentru repararea prejudiciului de la data la care trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, intervenirea unor împrejurări extrinseci raporturilor dintre părţi, cum este decizia Curţii de Conturi, să îi dea acesteia posibilitatea de a repune în discuţie dreptul la acţiune, stins ca urmare a neexercitării acestuia în termenul prevăzut de lege.

Cu alte cuvinte, a valida opinia recurentei-reclamante înseamnă a admite că propria culpă pe care aceştia o invocă, respectiv că nu au cunoscut pretinsul prejudiciu înainte ca un terţ să facă constatări asupra acestui aspect, este exoneratoare, în sensul că face ca termenul de prescripţie al dreptului material la acţiune să nu se fi împlinit. Aceasta opinie nu poate fi reţinută, deoarece nimănui nu-i este îngăduit să se prevaleze în faţa justiţiei de propria sa culpă pentru a valorifica un drept.

Astfel, în mod judicios, instanţa de apel a statuat că în raport cu data introducerii acţiunii de către recurentă - 08.02.2021 - termenul de prescripţie prevăzut de art. 2517 C. civ. este împlinit, neputându-se reţine motive de întrerupere şi/sau suspendare a termenului de prescripţie de natură să conducă la o soluţie contrară.

Prin urmare, calificarea sumelor achitate de reclamantă din bugetul local în executarea contractelor de vânzare - cumpărare ca şi creanţe fiscale este exclusă, iar aplicarea regimului de executare prevăzut pentru creanţele fiscale sau prin asimilare şi anumitor creanţe bugetare este de asemenea exclusă, în lipsa stabilirii dreptului reclamantei la restituire.

De asemenea, nu poate fi determinant în stabilirea raportului juridic şi respectiv a termenului de prescripţie nici faptul că sumele pretinse au fost achitate din conturi de provenienţă bugetară, raportat la identitatea reclamantei, ce este instituţie publică.

Totodată, stabilirea momentului de la care începe să curgă termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune vizează reevaluarea situaţiei de fapt reţinută de instanţele anterioare, în raport de dovezile administrate, asupra căreia nu se poate realiza controlul judiciar în recurs, faţă de actuala structură a acestei căi extraordinare de atac.

Critica privind incidenţa prevederilor art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013 care reglementează taxele judiciare de timbru este neavenită, aşa cum în mod corect a reţinut şi instanţa de apel, întrucât taxa de timbru nu este relevantă în determinarea conţinutului raportului juridic, iar sintagma de "venituri publice" este diferită de "creanţe fiscale" atât în ce priveşte obiectul la care se referă, cât şi a reglementării incidente.

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte constată că, în ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, soluţia instanţei de apel este legală, nefiind întrunite cerinţele cazului de casare instituit de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Drept urmare, în baza dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurenta-reclamantă UAT COMUNA MĂRIŞEL împotriva deciziei civile nr. 5/2022 din 10 ianuarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă.

În ceea ce priveşte solicitarea intimatei-pârâte A. S.R.L., formulată prin întâmpinarea depusă, de acordare a cheltuielilor de judecată, Înalta Curte o va respinge ca neîntemeiată, întrucât aceasta nu a depus documentele justificative ale respectivelor cheltuieli.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă UAT COMUNA MĂRIŞEL împotriva deciziei civile nr. 5/2022 din 10 ianuarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, în contradictoriu cu intimata-pârâtă A. S.R.L.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de intimata-pârâtă A. S.R.L.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 iunie 2022.