Incompatibility of local mayor with school board membership and non-applicability of more favorable administrative law

Şedinţa publică din data de 11 februarie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 03.04.2018, pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/15.03.2018. În subsidiar, a solicitat să se constate prescripţia aplicării oricărei sancţiuni disciplinare în raport de cazul de incompatibilitate reţinut de ANI prin raportul de evaluare contestat.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 249 din 10 octombrie 2018, Curtea a respins acţiunea formulată de reclamant.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul A. a formulat recurs, solicitând desfiinţarea sentinţei recurate şi, rejudecând, anularea raportului de evaluare, în sensul lipsirii acestuia de efectele juridice pentru viitor în ceea ce priveşte constatarea stării de incompatibilitate a deţinerii funcţiei de Primar al Comunei Rona de Sus cu cea de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Rona de Sus pentru perioada 24.09.2012 (data deciziei de numire în consiliul de administraţie) - 04.07.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), iar, în subsidiar, anularea în parte a raportului de evaluare, în sensul constatării acestui fapt ca fiind o abatere disciplinară minimă, săvârşită fără vinovăţie sau cu un grad minim de vinovăţie, dispunând exonerarea sa de măsurile sancţionatorii prevăzute de lege.

A arătat recurentul că, deşi în timp ce îşi exercita funcţia de primar ales al Comunei Rona de Sus, a fost ales în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Rona de Sus, a participat doar la 3 şedinţe, în cursul anului 2013, şi nu a fost retribuit pentru această calitate.

A susţinut că este nelegală constatarea şi reţinerea stării de incompatibilitate prin raportare la data întocmirii raportului de evaluare, 15.03.2018.

Prin dispoziţiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, legiuitorul nu a instituit o obligaţie pentru alesul local de a renunţa la funcţia obţinută, ci doar o posibilitate, utilizând termenul de "poate", nu acela de "este obligat să renunţe la funcţia deţinută", dispoziţia legislativă fiind neclară, fapt de natură a crea confuzie la interpretarea dispoziţiilor legale, împrejurare în care aceste trebuie interpretate în favoarea reclamantului.

Potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, incompatibilitatea trebuia sesizată de secretarul unităţii administrativ-teritoriale iar competenţa de a propune prefectului emiterea unui ordin prin care să se constate încetarea de drept a mandatului de ales local revenea tot secretarului unităţii administrativ-teritoriale.

Or, în opinia sa, o incompatibilitate care nu a fost sesizată secretarului unităţii administrativ-teritoriale în perioada de incompatibilitate nu mai poate fi contestată ulterior şi reţinută de ANI în baza unei sesizări făcute după încetarea stării de incompatibilitate, în situaţia în care este împlinit termenul de prescripţie al aplicării unei sancţiuni disciplinare, iar aplicarea sancţiunii cu încetarea mandatului pentru care prefectul ar fi trebuit să emită ordinul nu mai poate fi aplicată.

Aşa cum rezultă din raportul contestat, starea sa de incompatibilitate a încetat cel mai târziu la data de 04.07.2014, iar sesizarea ANI a fost făcută de o persoană fizică în lucrarea nr. x/20.12.2016. Secretarul Primăriei Comunei Rona de Sus nu l-a informat despre această formă de incompatibilitate şi nici nu s-a sesizat din oficiu cu privire la aceasta.

A solicitat recurentul a fi avute în vedere dispoziţiile art. 26 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 176/2010, în forma în vigoare la momentul când a încetat incompatibilitatea sa, în raport cu care sancţiunea disciplinară putea fi aplicată până cel târziu la data de 04.07.2017.

Urmare a încetării de drept a mandatului de primar la data de 15.06.2016, anterior sesizării ANI (la 20.12.2016), a uzat de drepturile sale electorale şi a obţinut un nou mandat de primar iar invocarea unei incompatibilităţi sub vechiul mandat nu poate avea efecte asupra noului mandat de primar, obţinut în baza legii electorale.

În raport de împrejurarea că, începând cu 04.07.2014, a intrat în vigoare O.U.G. nr. 49/2014, orice incompatibilitate în temeiul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 cu privire la exercitarea simultană a funcţiei elective de primar şi cea de membru ales în consiliul de administraţie al unei şcoli gimnaziale este nulă, fiind lipsită de efecte juridice.

Legiuitorul, cu privire la art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, nu distinge cu privire la care dintre cele două funcţii eligibile se referă atunci când face trimitere la încetarea mandatului, cel de primar sau cel de membru în consiliul de administraţie al unei şcoli gimnaziale, ambele fiind eligibile.

Dacă legea nu distinge, nici noi nu putem. Termenul de 3 ani pentru interdicţia de a ocupa o funcţie publică a început să curgă la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, 04.07.2014, aceasta fiind şi data de la care funcţia sa de membru în consiliul de administraţie al şcolii a încetat, în raport cu terminarea anului şcolar.

Legiuitorul a revenit asupra acestei incompatibilităţi, modificând art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţii publice, prin exceptarea de la starea de incompatibilitate a funcţiei de primar şi viceprimar cu funcţia de membru în consiliul de administraţie al şcolii gimnaziale.

Astfel, se impune a se face aplicarea principiului legii celei mai favorabile raportat la faptul că Legea nr. 176/2010 generează o răspundere disciplinară. Chiar dacă legea civilă nu retroactivează, asemenea legii penale, totuşi se poate stabili aplicarea acestui principiu, dată fiind natura acuzaţiei, iar aplicarea pentru viitor a acesteia ar trebui să înlăture luarea măsurilor disciplinare în continuarea celor constatate prin raportul de integritate contestat.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului reclamantului, ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

2.1. Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea acţiunii formulate de reclamantul A. având ca obiect anularea raportului de evaluare nr. x/15.03.2018 prin care a fost reţinută starea de incompatibilitate a acestuia constând în aceea că, în perioada 24.09.2012 (data deciziei de numire în cadrul consiliului de administraţie)-04.07.2014 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014), a deţinut simultan atât funcţia de Primar al Comunei Rona de Sus, cât şi funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al Scolii Gimnaziale Rona de Sus, încălcând astfel dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Soluţia primei instanţe, de respingere a acţiunii, ca nefondată, este legală, reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză, criticile reclamantului fiind nefondate.

2.2. Conform dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, în forma în vigoare la momentul întocmirii raportului de evaluare contestat, funcţia de primar este incompatibilă cu "funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice, cu excepţia reprezentanţilor în adunarea generală a acţionarilor la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat sau confesionale şi ale spitalelor publice din reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale sau a altor reprezentanţi ai instituţiilor publice din subordinea unităţilor administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deţine participaţie."

Pe de altă parte, potrivit art. 96 din Legea nr. 1/2011 - forma în vigoare anterior modificării prin O.U.G. nr. 49/2014:

"(1) Unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administraţie, de directori şi de directori adjuncţi, după caz. în exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliile de administraţie şi directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinţi şi cu autorităţile administraţiei publice locale.

(2) În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar;

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor, directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă."

Starea de incompatibilitate a fost reţinută în sarcina reclamantului urmare a deţinerii şi exercitării simultane atât a funcţiei de primar al Comunei Rona de Sus, judeţul Maramureş, cât si a calităţii de membru în Consiliul de Administraţie al Şcolii Gimnaziale Rona de Sus

2.3. Recurentul-reclamant a susţinut, prin cererea de recurs, că modificarea legislativă trebuia avută în vedere atât de intimata-pârâtă, la emiterea raportului de evaluare, cât şi de instanţa de fond, la pronunţarea sentinţei recurate, întrucât modificările legislative erau în vigoare la momentul derulării activităţii de evaluare şi trebuiau valorificate, în temeiul principiului aplicării legii mai favorabile.

Instanţa de control judiciar, în acord cu prima instanţă, reţine că, prin raportul de evaluare întocmit de pârâtă, a fost constatată starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant în perioada 24.09.2012-04.07.2014, perioadă în care, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, anterior citate, primarului îi revenea obligaţia legală de a desemna un reprezentant în consiliile de administraţie ale instituţiilor de învăţământ.

În perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind considerată incompatibilă cu aceea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice precum Şcoala Gimnazială Rona de Sus, astfel încât, în consiliul de administraţie al şcolii, avea calitatea de membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

Reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior, în cursul sau după finalizarea activităţii de evaluare, astfel cum a susţinut recurentul-reclamant.

În cauza de faţă, prevederile O.U.G. nr. 49/2014 au intrat în vigoare ulterior momentului începerii stării de incompatibilitate, aceasta încetând la data de 04.07.2014, odată cu intrarea în vigoare a acestei ordonanţe de urgenţă. Astfel, contrar aprecierilor recurentului-reclamant, nu pot fi avute în vedere ca prevederi legislative exoneratoare.

Este de subliniat în acest context că, potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, "legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile". Aşadar, principiul aplicării legii mai favorabile este incident doar în cazul legii penale sau contravenţionale care îndeplineşte această calitate.

Or, dispoziţiile O.U.G. nr. 49/2004, prin care se modifică prevederile art. 96 alin. (2) din Legea învăţământului nr. 1/2011 referitoare la componenţa consiliului de administraţie, invocate de recurent drept lege mai favorabilă, sunt norme de drept administrativ, motiv pentru care nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării.

Deşi atribuţiile şi prerogativele primarului sunt unele legale, chiar imperative, în ceea ce priveşte organizarea şi supravegherea procesului complex de învăţământ din unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce, nu trebuie înlăturată de la aplicare prevederea expresă a Legii nr. 161/2003, referitoare la respectarea regimului incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese.

Înainte de modificarea legislativă a Legii nr. 1/2011 cu privire la acest aspect, incompatibilitatea calităţii de primar cu calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, era nu doar prevăzută expres, ci avea şi deplină aplicabilitate.

În perioada supusă evaluării, administraţia locală putea fi reprezentată în cadrul instituţiilor de învăţământ, atât de un reprezentant al primarului cât şi de reprezentanţi ai consiliului local.

Atribuţiile exprese cu privire la acest domeniu nu puteau fi exercitate pe deplin cu privire la calitatea de membru al consiliului de administraţie al şcolilor în perioada anterioară modificării legislative a Legii nr. 1/2011.

Incompatibilitatea presupune interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii şi/sau calităţi care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligaţia să îşi exercite atribuţiile funcţiei publice.

Prin urmare, se constată că, în perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de primar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, ceea ce înseamnă că, în consiliul de administraţie al şcolii, trebuia să fie membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

2.4. În raport cu cele reţinute, Înalta Curte apreciază a fi lipsite de relevanţă susţinerile recurentului, care reiterează cele arătate prin acţiune, referitoare la faptul că secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu ar fi sesizat starea de incompatibilitate şi la o aşa-zisă necorelare a Legii nr. 176/2010 cu modificarea adusă prin O.U.G. nr. 49/2014 a dispoziţiilor art. 96 din Legea nr. 1/2011.

Nu pot fi validate nici criticile reclamantului referitoare la prescripţia extinctivă a răspunderii administrative, avându-se în vedere, că, în cadrul acţiunii ce are ca obiect anularea raportului de evaluare, se analizează legalitatea unui act administrativ, fără a se stabili răspunderea administrativă în persoana celui evaluat.

Astfel, după cum s-a reţinut în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţa de contencios administrativ nu poate analiza o eventuală răspundere contravenţională, în lipsa încheierii procesului-verbal de contravenţie, sau disciplinară, în lipsa cercetării prealabile disciplinare şi a emiterii unui act de sancţionare.

2.5. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 249 din 10 octombrie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 februarie 2021.