Incompatibility of local councilor office with employment in municipal culture service: teleological interpretation of "proper apparatus" under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 11 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/12.09.2018 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin raportul mai sus-menţionat s-a reţinut, în urma evaluării efectuate la sesizarea unei persoane fizice, că reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 22.06.2016 şi în prezent, întrucât deţine şi exercită simultan atât funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Câmpia Turzii, fiind şi angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al Primăriei Municipiului Câmpia Turzii, încălcând astfel prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, care prevede că funcţia de consilier local este incompatibilă cu calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5 din 10 ianuarie 2019, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins contestaţia formulată de reclamantul A. împotriva raportului de evaluare nr. x/12.09.2018, emis de Agenţia Naţională de Integritate.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamantul A. solicitând admiterea acestei căi de atac, casarea hotărârii şi, rejudecând cauza în fond, să se dispună anularea raportului de evaluare contestat, invocând în acest sens art. 488 pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ.

În opinia recurentului, instanţa de fond, prin soluţia pronunţată, adaugă la lege, trecând peste cazurile expres prevăzute de legiuitor cu privire la incompatibilitate, statuând că deşi recurentul nu se află în cazul expres reglementat la art. 88 alin. (1) lit. c), instanţa face o analogie cu totul nefondată în sensul că recurentul s-ar afla în stare de incompatibilitate, chiar dacă nu prevede art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, pentru simplul motiv că este angajat cu contract de muncă pe post de muncitor calificat în cadrul Primăriei Municipiului Câmpia Turzii.

Recurentul critică sentinţa recurată cu privire la faptul că aceasta cuprinde motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei.

Precizează recurentul că nu se regăseşte în situaţia prevăzută de art. 88 alin. (1) lit. c) întrucât nu deţine nici calitatea de funcţionar public şi nici nu este angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al Consiliului Local al Municipiului Câmpia Turzii. În opinia sa nu există nicio probă din care să rezulte că se află în starea de incompatibilitate prevăzută de legiuitor la art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Recurentul critică soluţia pronunţată de instanţa de fond cu privire la aspectele privind încălcarea de către curtea de apel a propriei practici şi a principiului încrederii legitime.

Se susţine că instanţa de fond a încălcat propria practică pronunţănd sentinţa recurată cu ignorarea altor sentinţe prin care s-a statuat că nu poate să analizeze o aşa zisă stare de incompatibilitate a unui fost coleg din Consiliul Local al Municipiului Câmpia Turzii, care a ocupat la un moment dat atât funcţia de consilier local şi funcţia de şef serviciu în cadrul serviciului public Administraţia Pieţelor, atât timp cât ANI a menţionat că acesta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, iar ulterior aceeaşi parte a întocmit un nou raport de evaluare în cuprinsul căruia s-a precizat că aceeaşi persoană s-ar fi aflat în stare de incompatibilitate în aceeaşi perioadă cu cea pentru care a fost cercetat în lucrarea din 2011.

Se mai susţine de către recurent că instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, întrucât a adăugat la lege şi a trecut peste cazurile expres prevăzute de legiuitor cu privire la incompatibilitate.

Totodată recurentul subliniază că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii sau motive străine de natura cauzei. Se arată că deşi instanţa de fond reţine faptul că Serviciul Cultură, din cadrul Municipiului Campia Turzii nu face parte din aparatul de specialitate al Primarului, aceasta concluzionează că acest serviciu ar fi echivalent cu acest aparat propriu pe motiv că ar fi subordonat unor conducători aflaţi în aparatul de specialitate condus de primar.

În opinia recurentului hotărârea recurată este nelegală şi netemeinică, deoarece Curtea de Apel Cluj a reţinut inexistenţa unei stări de incompatibilitate cu privire la un fost coleg de al recurentului. Astfel, printr-o verificare anterioară din anul 2013 cu privire la aceeaşi pretinsă stare de incompatibilitate, ANI a reţinut lipsa încălcării Legii nr. 161/2003.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., trebuie subliniat faptul că, în conformitate cu acest text de lege, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Aşa cum se poate constata din motivarea hotărârii recurate, instanţa de fond a examinat toate apărările formulate de părţile din proces precum şi înscrisurile depuse în probaţiune de aceştia, reţinând, faţă de dispoziţiile legale aplicabile în cauza dedusă judecăţii că raportul de evaluare este legal şi temeinic, şi în consecinţă a respins ca nefondată contestaţia formulată de reclamant.

În virtutea rolului său activ, instanţa de fond a analizat, în mod complet, toate chestiunile deduse judecăţii de către ambele părţi din proces, arătând în detaliu, care sunt considerentele care au format convingerea instanţei, că raportul de evaluare a fost întocmit cu respectarea dispoziţiilor legale privind regimul incompatibilităţilor aplicabile în cauza dedusă judecăţii.

Prin soluţia pronunţată, instanţa de fond a arătat care sunt motivele de fapt şi de drept pe care şi-a întemeiat soluţia de respingere ca neîntemeiată a contestaţiei formulată de reclamant, respectiv a arătat care sunt motivele pentru care a respins solicitările acestuia, astfel că sentinţa civilă recurată a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ.

În cauza de faţă, nu poate fi vorba nici de o depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, întrucât prin sintagma depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti se înţelege incursiunea autorităţii juidecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţie şi legile organice, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile altor organe.

Prin urmare, nu i se poate reproşa instanţei de judecată interpretarea unui text de lege în alt sens decât cel pretins de recurent, iar operaţiunile de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale sunt atributul exclusiv al instanţelor de judecată şi sunt inerente procesului decizional.

Referitor la incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 se reţin următoarele.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamantul A. a exercitat concomitent atât funcţia de consilier local în cadrul Municipiului Câmpia Turzii cât şi calitatea de angajat cu contractul individual de muncă nr. x/26.02.2015 în funcţia de muncitor calificat în cadrul Serviciului Cultură din cadrul Primăriei Municipiului Câmpia Turzii.

Prin Sentinţa recurată, instanţa de fond a constatat faptul că, prin deţinerea simultană a funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Câmpia Turzii şi a calităţii de angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al Primăriei Municipiului Câmpia Turzii, recurentul a încălcat dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prevede că:

"(1) Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu: (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

Conform art. 36 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 215/2001, consiliul local exercită "atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului", iar, potrivit alin. (3) lit. b) al aceluiaşi articol, în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local "aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local...".

Potrivit art. 132 din acelaşi act normativ:

"(. . . . . . . . . .) Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului (. . . . . . . . . .)"

Prin urmare, în raport de dispoziţiile art. 132 din Legea nr. 215/2001, pentru justa soluţionare a cauzei se impune a se stabili dacă Serviciul Cultură, în cadrul căreia intimatul are calitatea de angajat, face parte din aparatul de specialitate al consiliului local, în condiţiile în care criticile aduse de recurent vizează în primul rând greşita apreciere a probatorului administrat în cauză sub acest aspect şi dacă în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă faptul că, în perioada de referinţă, recurentul-reclamant a fost angajat cu contract individual de muncă, în funcţia de muncitor calificat în cadrul Serviciului Cultură din cadrul Primăriei Municipiului Câmpia Turzii.

Suprapunerea terminologică realizată prin art. 110 din Legea nr. 286/2006 între denumirea de "aparat propriu de specialitate al consiliului local" şi denumirea de "aparat de specialitate al primarului" nu acoperă integral sensul sintagmei utilizate de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

"aparat propriu al consiliului local". În lipsa unei definiţii legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracţie de existenţa unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activităţi desfăşurate simultan de către intimat.

Este evident că în virtutea prerogativelor conferite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001, recurentul, în calitate de consilier local, avea atribuţii referitoare la organizarea şi funcţionarea Serviciului public - alin. (2) lit. a), putând aproba, la propunerea primarului, inclusiv statul de funcţii al serviciului menţionat - alin. (3) lit. b) - în cadrul căruia era angajat în acelaşi timp cu contract individual de muncă, scopul reglementării fiind tocmai de a exclude efectele negative pe care le-ar putea genera o astfel de situaţie în planul transparenţei în exercitarea funcţiilor publice.

Conform prevederilor art. 77 din Legea nr. 215/2001:

"Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale".

Astfel, se poate constata că recurentul exercită o funcţie de autoritate publică, respectiv pe cea de consilier local şi în acelaşi timp ocupa cu contract individual de muncă postul de muncitor calificat din cadrul unui serviciu aflat în aparatul consiliului local, situaţie în care cerinţele art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, interpretate coroborat cu Legea nr. 215/2001 sunt îndeplinite, în raport de scopul legii, iar nu numai de litera ei. Totodată se poate susţine că acest post ocupat de recurent face parte şi din aparatul primarului chiar dacă formal nu este inclus în acest aparat.

Având în vedere această interpretare teleologică rezultă că, distincţia făcută în hotărârile de consiliu local mai sus analizate între aparatul propriu de specialitate şi serviciile subordonate consiliului local, nu este de natură a scoate de sub autoritatea consiliului şi a primarului serviciul public unde recurentul îşi desfăşoară activitatea în calitate de muncitor calificat, fiind în mod evident vorba de un conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcţii, deţinute de recurent în perioada de referinţă.

Mai exact una din funcţii este subordonată celeilalte în primul rând sub aspect decizional. Astfel din punct de vedere al modului de organizare, funcţionare a atribuţiilor, a posturilor, Serviciul Cultură este subordonat consiliului local.

În al doilea rând există o subordonare şi la nivel financiar, plata postului contractual fiind asigurată din bugetul local aprobat de asemenea de consiliul local.

Aşadar atâta vreme cât consiliul local hotărăşte asupra elementelor esenţiale de funcţionare a Serviciului Cultură, iar primarul asigură funcţionarea efectivă potrivit hotărârilor consiliului local, se impune să se reţină dependenţa decizională şi financiară a funcţiei de muncitor calificat în raport de cea de consilier local, cu consecinţa apartenenţei serviciului sus indicat şi a postului ocupat de reclamantul la aparatul propriu vizat de art. 88 lit. c) din Legea 161/2003.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 22.06.2016 şi în prezent, întrucât deţine şi exercită simultan atât funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al Municipiului Câmpia Turzii, fiind şi angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al Primăriei Municipiului Câmpia Turzii, încălcând astfel prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte reaminteşte faptul că dispoziţiile legale care instituie starea de incompatibilitate au fost analizate de instanţa de contencios constituţional, care a statuat că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin potrivit Constituţiei, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, în raport cu înscrisurile depuse la dosar şi susţinerile părţilor, apreciind că soluţia instanţei de fond a fost dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. împotriva sentinţei nr. 5 din 10 ianuarie 2019 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 februarie 2021.