Judicial review scope for administrative-jurisdictional discrimination sanctions and passive standing of the originally accused entity

Şedinţa publică din data de 22 septembrie 2021

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 10 decembrie 2018, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi I.P.J. Satu Mare, anularea parţială a Hotărârii nr. 424/05.11.2018 emisă de către Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2018, în sensul aplicării unei amenzi contravenţionale în sarcina I.P.J. Satu Mare şi a obligării acestuia la publicarea în mass-media, atât în presa locală cât şi în presa centrală, a unui rezumat după hotărârea care constată discriminarea şi după sentinţa judecătorească care urmează a fi pronunţată.

Prin întâmpinare, pârâtul IPJ Satu Mare a invocat şi a solicitat, pe cale de excepţie, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Inspectoratului de Poliţie Judeţean Satu Mare iar, în subsidiar, pe fondul cauzei, respingerea cererii de chemare în judecată ca nefondată.

Prin întâmpinare, pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a solicitat, în principal, pe cale de excepţie respingerea acţiunii ca fiind lipsită de interes, iar pe fondul cauzei, respingerea acţiunii cu consecinţa menţinerii Hotărârii nr. 424/05.11.2018 emisă de către Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în dosarul nr. x/2018 ca legală şi temeinică.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 86 din 24 aprilie 2019, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată prin întâmpinare de către pârâtul IPJ Satu Mare;

- a respins cererea reclamantului A., formulată în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a admis excepţia lipsei de interes a reclamantului A., invocată prin întâmpinare de către pârâtul C.N.C.D.;

- a respins cererea reclamantului A., formulată în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca fiind lipsită de interes.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a formulat recurs reclamantul A., criticând hotărârea instanţei de fond pentru nelegalitate, astfel că, invocând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea căii de atac, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei la aceeaşi instanţă pentru rejudecare.

În motivarea recursului, după circumstanţierea stării de fapt, s-a arătat, în esenţă, că, sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., instanţa de fond a încălcat principiul legalităţii şi disponibilităţii, neînţelegând că sesizarea depusă la Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a fost îndreptată împotriva Inspectoratului Judeţean de Poliţie Satu Mare, fapt care îndreptăţeşte recurentul să pretindă obţinerea unei soluţii împotriva acestuia.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul a învederat că, prin raportare la cerinţele art. 425 C. proc. civ., hotărârea primei instanţe nu este motivată, în condiţiile în care niciunul dintre argumentele aduse pentru respingerea celor două excepţii nu a fost analizat.

În plus, instanţa de fond nu a prezentat propriul argument logico-juridic care a stat la baza admiterii excepţiilor, însuşindu-şi efectiv punctele de vedere exprimate de către pârâţi.

În fine, raportat la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a menţionat că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu nesocotirea prevederilor art. 1373 alin. (1) şi (2) C. civ., considerând eronat că există o răspundere directă a unei persoane şi nu răspunderea comitentului pentru prepus, astfel cum reclamantul a afirmat, sens în care, în temeiul principiului disponibilităţii, întreaga activitate a Colegiului Director al CNCD trebuia îndreptată împotriva persoanei reclamate în cuprinsul plângerii formulate de către reclamant, în speţă fiind vorba despre o răspundere obiectivă şi nu personală, context în care Şeful Serviciului Poliţiei Rutiere a comis discriminarea prin neexercitarea corectă a atribuţiilor de serviciu, respectiv prin exercitarea autorităţii dată de funcţia pe care o deţine în cadrul IPJ Satu Mare.

4. Apărările formulate

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimatul-pârât Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În susţinerea acestei poziţii procesuale, intimatul a precizat că instanţa de fond a procedat în mod corect la admiterea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale, în condiţiile în care Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (CNCD) a sancţionat, prin hotărârea contestată, pe Şeful Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare, astfel că nu are calitatea de contravenient, ceea ce determină şi lipsa de interes a reclamantului în demersul său de contestare a legalităţii sau temeiniciei hotărârii, mai ales că prin acţiunea introductivă s-a solicitat doar anularea parţială a acesteia.

Din această perspectivă, menţionează intimatul, instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu respectarea principiului disponibilităţii, neputând acorda altceva decât reclamantul a solicitat, reţinând pertinent că rezultatul controlului judecătoresc exercitat asupra hotărârilor CNCD trebuie să aibă drept scop infirmarea sau confirmarea temeiniciei ori legalităţii acestora şi nu aprecierea asupra proporţionalităţii sancţiunii aplicate de organul jurisdicţional, decât în situaţia excesului de putere, ceea ce, în speţă, nu s-a constatat.

Sentinţa atacată, precizează intimatul, răspunde exigenţelor art. 425 C. proc. civ., precum şi celor cuprinse în art. 6 din CEDO, din perspectiva dreptului la un proces echitabil, întrucât obligaţia instanţelor de a-şi motiva deciziile nu presupune existenţa unor răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real doar acelea care sunt esenţiale.

În fine, intimatul a precizat că sunt nefondate şi criticile referitoare la încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât acţiunea reclamantului nu a avut ca temei dispoziţiile art. 1373 C. civ., ci dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ale O.G. nr. 137/2000 şi ale O.G. nr. 2/2001, iar instanţa de fond nu putea să înlocuiască persoana contravenientului decât anulând în totalitatea hotărârea contestată, chiar şi în situaţia în care Şeful Serviciului Poliţiei Rutiere este angajatul său.

II. Analiza motivelor de casare

Analizând sentinţa atacată prin prisma cadrului legal incident speţei dedusă judecăţii, precum şi prin raportare la criticile formulate împotriva acesteia, Înalta Curte constată că recursul declarat în cauză de către reclamant este fondat, în limitele şi pentru considerentele care succed:

Preliminar, în considerarea incidenţei obiectului petiţiei în câmpul de aplicare al O.G. nr. 137/2000 republicată, trebuie precizat că jurisdicţia exercitată de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (în continuare Consiliul) este o "jurisdicţie administrativă" ce presupune o procedură specială, administrativ-jurisdicţională, ce se bazează pe principiul independenţei organului care emite actul faţă de părţile de litigiu, cu asigurarea principiului contradictorialităţii şi al dreptului la apărare.

Actul de soluţionare a unui conflict corelativ dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000, republicată, este emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială (C.N.C.D.) iar actul per se este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, sub cenzura instanţelor judecătoreşti. Aceste aspecte sunt statuate de prevederile art. 16 (independenţa organului care emite actul), art. 20 (procedura specială), art. 20 alin. (6) (principiul contradictorialităţii şi al dreptului la apărare), art. 20 alin. (7) (obligativitatea motivării actului), art. 20 alin. (9) (procedura de atac în faţa instanţei de contencios administrativ) din O.G. nr. 137/2000 republicată.

De altfel, caracterul administrativ jurisdicţional al actelor adoptate de Colegiul director al C.N.C.D. a fost statuat în nenumărate rânduri atât de instanţele de contencios administrativ cât şi de Curtea Constituţională.

Recurentul-reclamant a supus controlului exercitat de instanţa de contencios administrativ, conform art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000, hotărârea 424/05.11.2018 emisă de Colegiul director al CNCD, prin care Şeful Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare a fost sancţionat contravenţional cu avertisment pentru săvârşirea unei fapte de discriminare, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1), coroborat cu art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000 republicată.

După cum rezultă din motivarea hotărârii atacate, petentul A. a sesizat Consiliul pentru refuzarea de către Inspectoratul de Poliţie Judeţean Satu Mare, a dreptului de a beneficia de reducerea perioadei de suspendare a dreptului de a conduce un autovehicul pe drumurile publice, pentru motivul că este deţinătorul unui permis de conducere emis de autorităţile franceze.

De altfel, împrejurarea rezultă cu prisosinţă din chiar conţinutul sesizării, în cuprinsul căreia s-a arătat, în termeni lipsiţi de echivoc, că petentul

a fost supus discriminării de către Inspectoratul Poliţiei Judeţene Satu Mare, ca urmare a unor acţiuni ale Şefului Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare.

Cu toate acestea, deşi în faţa Consiliului procedura de citare cu părţile a fost îndeplinită, în temeiul art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000, faţă de reclamant-în calitate de petent şi faţă de IJP Satu Mare-în calitate de reclamat, iar acesta din urmă, prin reprezentantul său legal, a depus la dosarul cauzei un punct de vedere, în nume propriu, sancţiunea contravenţională a fost aplicată unei persoane care nu a luat parte la această procedură, respectiv Şefului Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare.

În esenţă, prin hotărârea pronunţată, instanţa de fond a reţinut că reclamantul a solicitat, prin acţiunea introductivă, anularea parţială a hotărârii CNCD, în sensul aplicării amenzii contravenţionale pârâtului IJP Satu Mare şi a obligării acestuia la publicarea unui rezumat după hotărârea prin care a fost constatată discriminarea şi după sentinţa judecătorească care va fi pronunţată în prezenta cauză.

Însă, constatând lipsa identităţii dintre pârât şi subiectul raportului juridic litigios finalizat prin hotărârea CNCD contestată, coroborat cu împrejurarea că reclamantul nu a solicitat anularea în totalitate a hotărârii contestate, sancţiunea contravenţională fiind aplicată unei alte persoane decât cea reclamată în faţa Consiliului, instanţa de fond a procedat la admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a IJP Satu Mare, cu consecinţa respingerii acţiunii.

În corolar, instanţa de fond a reţinut şi lipsa de interes a reclamantului faţă de solicitarea de aplicare a unei sancţiuni cu amendă contravenţională persoanelor vinovate de săvârşirea faptei de discriminare reclamate, motivat de împrejurarea că o asemenea măsură a instanţei este de natură a încălca atât principiul separaţiei puterilor în stat, cât şi prevederile art. 17 din O.G. nr. 137/2000 care consacră independenţa CNCD şi faptul că activitatea acestuia nu poate fi îngrădită sau influenţată de alte instituţii sau autorităţi publice.

În plus, instanţa de fond a conchis, în privinţa controlului judecătoresc aplicat hotărârilor CNCD, că acesta trebuie să aibă drept scop confirmarea sau infirmarea temeiniciei sau legalităţii acestor acte administrativ-jurisdicţionale şi nu aprecierea proporţionalităţii sancţiunii aplicate de organul jurisdicţional decât în situaţia constatării unui exces de putere, ceea ce nu este cazul în speţă.

În ceea ce priveşte maniera de soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale a pârâtului IJP Satu Mare, Înalta Curte, realizând propriul examen prin raportare la criticile formulate de către recurent, constată că instanţa de fond s-a aflat în eroare apreciind că excepţia este fondată, pentru lipsa identităţii dintre pârât şi subiectul raportului juridic litigios finalizat prin hotărârea contestată.

Din această perspectivă, deşi a sesizat că IJP Satu Mare este persoana reclamată prin sesizarea adresată CNCD şi că acesta nu se regăseşte în considerentele şi dispozitivul actului administrativ-jurisdicţional, sancţiunea fiind aplicată unei alte persoane, respectiv Şefului Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare, instanţa de fond a procedat la aplicarea eronată a prevederilor art. 36 C. proc. civ., în condiţiile în care părţile raportului juridic litigios au fost clar determinate de către reclamant chiar prin sesizare, neputând fi ignorată identitatea dintre partea reclamată şi pârâtul din cauza pendinte.

Împrejurarea că sancţiunea aplicată de Colegiul director al Consiliului priveşte o altă persoană decât cea reclamată, nu are nicio legătură cu legitimarea procesuală pasivă a pârâtului IJP Satu Mare, constituind o chestiune de legalitate a hotărârii pronunţate de acest organ administrativ-jurisdicţional, în contextul în care reclamantul a solicitat prin acţiunea introductivă aplicarea unei amenzi contravenţionale faţă de partea reclamată de acesta şi obligarea la publicarea în mass-media a unui rezumat al hotărârii de constatare a discriminării, respectiv al sentinţei judecătoreşti, considerând că vinovat de săvârşirea faptei de discriminare este pârâtul şi nu persoana sancţionată.

Nu lipsită de importanţă este şi împrejurarea că, prin acţiunea introductivă, reclamantul a criticat hotărârea atacată pentru nelegalitate şi netemeinicie şi sub aspectul individualizării greşite a sancţiunii aplicate, indiferent care va fi persoana pe care instanţa o va considera responsabilă pentru săvârşirea discriminării (a se vedea paragraful penultim, pagina a doua din acţiune).

Or, faţă de această solicitare, instanţa de fond era obligată să dea curs prevederilor art. 22 C. proc. civ., pentru dezbaterea cauzei în condiţii de contradictorialitate cu persoana sancţionată, respectiv cu Şeful Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare, persoană care nu a fost citată nici în faţa Colegiului director al Consiliului, eventual să manifeste rol activ punând în vedere reclamantului dacă înţelege să îşi precizeze/completeze acţiunea în contradictoriu şi cu această persoană, fapt care însă nu s-a întâmplat.

În ceea ce priveşte lipsa de interes în promovarea acţiunii, instanţa de fond a apreciat eronat faptul că excepţia este întemeiată.

Împrejurarea că CNCD, prin Colegiul director, a tranşat conflictul în favoarea reclamantului, constatând întrunirea elementelor constitutive ale discriminării şi aplicând sancţiunea faţă de Şeful Serviciului Poliţiei Rutiere Satu Mare, persoană nereclamată de altfel, nu este de natură a înlătura interesul reclamantului în promovarea acţiunii, acesta fiind justificat de raţiunea aplicării unei sancţiuni faţă de persoana reclamată, prin raportare la gravitatea faptei şi urmările acesteia eventual prejudiciabile, împrejurări supuse verificărilor instanţei de contencios administrativ.

Cu privire la limitele controlului judecătoresc şi temeiul legal al individualizării sancţiunii, Înalta Curte menţionează că, într-adevăr, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa, soluţionând acţiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, un act administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o operaţiune administrativă.

Raportul de drept administrativ este însă guvernat de principiul proporţionalităţii între măsura dispusă în fiecare caz individual şi interesul public ocrotit, impunând ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie disproporţionate în raport cu scopurile urmărite.

Tocmai de aceea, actuala lege a contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acţiunii, excesul de putere, definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Prin urmare, verificând raportul dedus judecăţii prin prisma principiului proporţionalităţii, instanţa învestită cu o acţiune în contencios administrativ subiectiv, de plină jurisdicţie, poate modifica sau înlocui o sancţiune aplicată de autoritatea publică pârâtă în limitele propriei marje de apreciere, modificarea fiind echivalentă unei anulări parţiale a actului administrativ.

Contrar opiniei judecătorului fondului, Înalta Curte învederează că, în cadrul examenului de legalitate exercitat asupra hotărârilor emise de CNCD, ca acte administrativ-jurisdicţionale, instanţa de contencios administrativ poate realiza ea însăşi individualizarea sancţiunii, urmare a constatării săvârşirii unei fapte de discriminare, în limitele reţinute în cuprinsul O.G. nr. 137/2000, în virtutea contenciosului de plină jurisdicţie pe care îl realizează, dar şi a dispoziţiilor art. 20 alin. (9) din acelaşi act normativ care supune controlului instanţelor de contencios legalitatea şi temeinicia hotărârilor Colegiului director, control care se exercită sub toate aspectele, inclusiv al corectei individualizări a sancţiunii prin raportare la circumstanţele, gravitatea şi urmările faptei analizate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Faţă de considerentele de fapt şi de drept anterior expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte, constatând că instanţa de fond a dat o dezlegare greşită excepţiilor procesuale ridicate în faţa acesteia, fără a manifesta rol activ în vederea stabilirii corecte a cadrului procesual şi fără a judeca fondul, aspecte care atrag incidenţa motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., urmează a proceda la admiterea recursului, cu consecinţa casării hotărârii pronunţate de aceasta şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 86 din 24 aprilie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 septembrie 2021.