Standing of social associations in administrative litigation: legitimate private interest versus lack of practical benefit

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 14.06.2018 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta Asociaţia B., a chemat în judecată în calitate de pârât pe Ministerul Cercetării şi Inovării, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să anuleze Ordinul Ministerului Cercetării şi Inovării nr. 439/11.07.2017 prin care a fost lansată competiţia 2017 din cadrul Programului 1 Dezvoltarea sistemului naţional de cercetare-dezvoltare, Subprogramul 1.2. Performanţă instituţională - Proiecte de dezvoltare instituţională - Proiecte Complexe realizate în consorţii CDI, al Planului Naţional de Cercetare, Dezvoltare şi Inovare 2015- 2020 (PNCDI III), cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 5031 din 4 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a repins ca neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale active.

A fost admisă excepţia lipsei de interes.

A fost respinsă cererea de contencios administrativ, formulată de reclamanta Asociaţia B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării, ca fiind lipsită de interes.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 1.2, a formulat recurs reclamanta Asociaţia B., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei primei instanţe spre rejudecare.

Sub un prim aspect, recurenta a arătat că Ordinului Ministerului Cercetării şi Inovării nr. 439/11.07.2017 nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual aşa cum a reţinut instanţa de fond, ci un act administrativ unilateral cu caracter normativ în raport întinderea efectelor juridice pe care le produc. în al doilea rând, Legea nr. 554/2004 şi C. civ. prevăd calitatea procesuală a organizaţiilor neguvernamentale care invocă vătămarea unui interes public, pe domenii de interes prevăzute de statutul organizaţiei.

Este implicit, din coroborarea lit. a) şi s) ale articolului 2 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, că organismele sociale interesate care au ca obiect de activitate protecţia diferitelor categorii de persoane sau cetăţeni pot invoca vătămarea drepturilor şi intereselor legitime ale membrilor lor în chestiuni care ţin de realizarea obiectului lor de activitate, în conformitate cu prevederile articolului 206 alin. (2) al C. civ.

Din Statutul Asociaţiei B. rezultă că membrii acesteia sunt în exclusivitate cercetători, iar printre obiectivele asociaţiei se numără şi organizarea de acţiuni în sprijinul drepturilor si intereselor cercetătorilor si sprijinirea cercetării în România şi a reformei în educaţie şi cercetare.

Dreptul constituţional de a lua parte la opera de guvernare şi administrare include şi dreptul organismelor sociale interesate de a se adresa instanţelor de contencios administrativ împotriva actelor administraţiei publice.

A invocat recurenta - reclamantă practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţilor de Apel în a aprecia că organismele sociale interesate pot invoca vătămarea interesului public, spre deosebire de alte persoane fizice şi juridice, care îl pot invoca numai în subsidiarul invocării vătămării unui interes privat (decizia nr. 1682/2007 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, decizia nr. 13/2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie privind recursul în interesul legii).

Interesul membrilor B. în promovarea acestei acţiuni este dat de posibilitatea participării acestora în cadrul unor competiţii naţionale de proiecte organizate conform prevederilor legale, bugetul acordat acestei competiţii fiind de 450 milioane RON.

Faţă de aceste aspecte s-a învederat că printr-o competiţie apreciază nelegală, lansată prin Ordinul nr. 439/11.07.2017, a fost limitat accesul membrilor B. la fondurile publice ale Ministerului Cercetării şi Inovării.

Pentru toate aceste considerente s-a solicitat instanţei admiterea recursului şi în conformitate cu dispoziţiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, hotărârea primei instanţei fiind pronunţată fără a se judeca fondul, casarea sentiţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul - pârât Ministerul Cercetării şi Inovării a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A susţinut intimatul că interesul de care face vorbire recurenta - reclamantă este la modul declarativ, având în vedere că nu şi-a arătat intenţia de a participa la competiţia lansată prin ordinul a cărei anulare s-a solicitat prin cerere de chemare în judecată.

Totodată, că nu pot fi reţinute susţinerile cu privire la imposibilitatea participării la competiţie a reclamantei intrucât aceasta putea fi declarată eligibilă potrivit pct. 5 "Categorii de participare la realizare proiectului", coroborat cu art. 8 din O.G. nr. 57/2002.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 3 iunie 2019, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 21 septembrie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată sub aspectul criticilor formulate, Inalta Curte reţine că sunt incidente în cauză dispoziţiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind soluţionarea procesului fără a se intra în cercetarea fondului, pentru argumentele în continuare arătate:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată reclamanta Asociaţia B. a solicitat anularea Ordinului Ministerului Cercetării şi Inovării nr. 439/11.07.2017 prin care a fost lansată competiţia 2017 din cadrul Programului 1 Dezvoltarea sistemului naţional de cercetare-dezvoltare, Subprogramul 1.2. Performanţă instituţională - Proiecte de dezvoltare instituţională - Proiecte Complexe realizate în consorţii CDI, al Planului Naţional de Cercetare, Dezvoltare şi Inovare 2015- 2020 (PNCDI III).

Curtea de apel a reţinut că reclamanta nu justifică un interes în ce priveşte anularea Ordinului nr. 439/11.07.2017 emis de Ministerul Cercetării şi Inovării, întrucât nu se face dovada faptului că aceasta a suferit consecinţe juridice vătămătoare ca urmare a aplicării actului administrativ unilateral cu caracter individual menţionat anterior. A avut în vedere prima instanţă, raportând prevederile art. 33 din C. proc. civ. la situaţia de fapt din prezenta cauză, că reclamanta nu are un interes determinat în ce priveşte anularea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, întrucât nu se face dovada faptului că aceasta a suferit consecinţe juridice vătămătoare ca urmare a aplicării, lipsind folosul practic pe care reclamanta îl urmăreşte prin introducerea cererii de chemare în judecată.

Deşi instanţa a admis excepţia lipsei de interes, în motivare face trimitere la lipa vătămării, considerând că actul administrativ nu a născut sau modificat raporturi juridice în patrimoniul reclamantei.

Constată Înalta Curte că se impune a se clarifica dacă, în raport de calitatea de organism social interesat - asociaţie - precum şi de împrejurările raportului juridic dedus judecăţii, este dovedit interesul legitim privat în susţinerea acţiunii în contencios administrativ al reclamantei.

Interesul legitim definit de Legea nr. 554/2004 nu se confundă cu interesul procesual definit de C. proc. civ., dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 definindu-l ca reprezentând posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Reţine instanţa că nu suntem în ipoteza în care organismul social alege să formuleze o acţiune în contencios administrativ invocând o vătămare a unui interes legitim public, ci ne aflăm într-un contencios subiectiv, în care reclamanta invocă încălcarea unui interes legitim privat, care rezultă din statutul său.

Relevante sunt astfel considerentele Deciziei nr. 8/2020 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a reţinut că: (pct. 75) este recunoscută admisibilitatea unei acţiuni în contenciosul administrativ, exercitată de un organism social de natura celui menţionat de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, dacă şi în măsura în care poate fi stabilită o minimă legătură între obiectul de activitate al respectivului organism şi drepturile celor în interesul cărora organismul acţionează; dacă acest obiect este însă prea general şi, prin acest caracter, nu poate angaja o relaţie firească şi rezonabilă cu drepturile celor în interesul cărora organismul a acţionat, atunci organismul nu justifică un interes legitim în a acţiona, nefiind permis ca o acţiune promovată de un organism social interesat să mascheze o acţiune populară sau o acţiune în contenciosul administrativ obiectiv.

În concluzie, prin decizia menţionată s-a reţinut că, în situaţia acţiunii promovate în contencios administrativ de către organismele sociale interesate, în definiţia legală dată acestora prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unui contencios subiectiv, în care invocarea interesului legitim public este subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă însă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate şi scopul direct şi obiectivele organismului social - asociaţie, potrivit statutului acestuia.

Analizând în concret această legătură, prin raportate la elementele raportului juridic dedus judecăţii, instanţa de recurs constată că potrivit art. 3, 4 şi 5 din Statutul Asociaţiei B., printre obiectivele asociaţiei sunt sprijinirea şi promovarea cercetării ştiinţifice, organizarea de acţiuni concertate în sprijinul drepturilor şi intereselor cercetătorilor, sprijinirea cercetării în România, participarea la proiecte interne şi internaţionale care corespund scopului asociaţiei.

Or, prin ordinul atacat s-a stabilit procedura competiţiei pentru Programul 1- Dezvoltarea sistemului naţional de cercetare-dezvoltare, Subprogramul 1.2- Performanta instituţională, Proiecte de dezvoltare instituţională- Proiecte complexe realizate în consorţii CDI.

Este evidentă, aşadar legătura cu scopul şi obiectul de activitate al asociaţiei, iar argumentul reţinut de prima instanţă în sensul că reclamanta nu a depus în cadrul competiţiei nicio propunere de proiect care să fie respinsă de către autoritatea publică pârâtă pe motiv că nu s-ar încadra în categoria participanţilor la realizarea proiectului, apare ca fiind excesiv prin prisma analizei interesului ca şi condiţie de exercitare a acţiunii civile prevăzute de art. 32 - 33 din C. proc. civ.

Observă Înalta Curte că motivele acţiunii în anulare vizează aspecte concrete privind organizarea procedurii, cu referire la încălcarea dispoziţiilor privind publicarea actului administrativ, calificat de prima instanţă ca fiind unul cu caracter individual, la nerespectarea termenelor privind adoptarea documentului şi supunerii acestuia dezbaterii publice, aspecte privind procedura de calificare şi procedura de contestare a rezultatelor.

Aceste elemente, analizate de Înalta Curte prin prisma deciziei pronunţate în interesul legii mai sus indicate, se circumscriu obiectului de activitate al recurentei - reclamate şi presupun vătămarea unui drept subiectiv privat al asociaţiei sau al membrilor acesteia, vizând o situaţie juridică subiectivă, determinată.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse şi ţinând seama de împrejurarea că prima instanţă nu a intrat în cercetarea fondului, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554004, Înalta Curte va admite recursul şi va casa hotărârea atacată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurenta-reclamantă Asociaţia B. împotriva sentinţei civile nr. 5031 din 4 decembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 septembrie 2021.