Proportionality limits on total recovery of EU rural development funds despite minor compliance failures in hive identification.

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

1.1. Cererea principală (dosar nr. x/2016)

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 09.06.2016 sub numărul x/2016, reclamanta A. II a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia pentru Finanţarea Investiţilor Rurale, ca prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună anularea in totalitate a Deciziei nr. x din data de 09.12.2015 privind respingerea contestaţiei si in consecinţă a cererii de plata nr. x privind proiectul x/05.10.2012 cu denumirea "Instalarea tânărului fermier A. ca şef de exploataţie, judeţul Caras-Severin"; în subsidiar, anularea parţială a deciziei, cu obligarea pârâţilor la revizuirea cuantumului cheltuielilor neeligibile din Cererea de plata şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Cererea conexă (dosar nr. x/2016)

Prin încheierea de şedinţă din data de 30.06.2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016, apreciindu-se faptul că între cele două cauze există o strânsă legătură, s-a dispus conexarea acestuia la dosarul prezentei cauze.

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 14.09.2016 sub numărul x/2016, reclamanta A. II a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii si Dezvoltării Rurale si Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale: în principal, anularea in totalitate a Procesului-Verbal de Constatare a Neregulilor si de Stabilire a Creanţelor Bugetare încheiat la data de 14.01.2016 privind proiectul CI x/05.10.2012 si, pe cale de consecinţa anularea măsurilor dispuse in procesul-verbal contestat; în subsidiar, in cazul in care instanţa va trece peste primul capăt de cerere, anularea parţiala a Procesului-Verbal de Constatare a Neregulilor si de Stabilire a Creanţelor Bugetare încheiat la data de 14.01.2016 privind proiectul CI x/05.10.2012, cu revizuirea cuantumului creanţei bugetare presupus a fi datorate de către reclamantă; suspendarea executării Procesului-Verbal de Constatare a Neregulilor si de Stabilire a Creanţelor Bugetare încheiat la data de 14.01.2016 pana la soluţionarea definitivă a prezentei cauze, cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 780 din 22 februarie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-au admis în parte cererile conexate, formulate de către reclamanta A. II, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Agenţia Pentru Finanţarea Investiilor Rurale; s-a dispus anularea Deciziei nr. 45642/9.12.2015 emisă de AFIR privind respingerea contestaţiei împotriva modului de verificare a eligibilităţii cheltuielilor respinse la plată nr. x-2; s-a dispus obligarea pârâtei să reanalizeze cererea de plată pentru tranşa nr. 2, cu respectarea principiului proporţionalităţii prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 din 29 iunie 2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora; s-a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor bugetare încheiat de către AFIR, la data de 14.01.2016 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 10234/8.04.2016; a fost respinsă, în rest, cererea ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a formulat recurs, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate şi reţinerea cauzei spre rejudecare, cu respingerea acţiunii.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.), precum şi a dispoziţiilor legale care reglementează acordarea fondurilor nerambursabile prin FEADR.

Raportat la scopul proiectului precum şi la normele legale în materia finanţării europene nerambursabile, beneficiarul a săvârşit o neregulă în sensul art. 2 alin. (1) lit. (a) din O.U.G. nr. 66/2011. Primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct dar şi furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu stricteţe a condiţiilor de realizare a obiectivului subvenţionat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenţiei de plata a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor. Verificarea unui dosar al cererii de plata constă în două etape: verificarea documentară a dosarului cerere de plată şi verificarea implementării la locul investiţiei a proiectului conform documentelor depuse de beneficiar la cererea de plată. În urma completării şi finalizării formularelor aferente verificării, daca se constata ca cererea de piaţă conţine nereguli, se trece la neautorizarea cheltuielilor.

In fapt, controlul documentar realizat de către OJFIR Caraş-Severin are drept scop verificarea respectării obligaţiilor contractuale, în sensul îndeplinirii acţiunilor din Planul de afaceri prevăzut în Contractul de Finanţare nr. x/05.10.2012 şi respectarea termenelor limită de depunere a dosarelor, pentru a se obţine finanţare din fonduri nerambursabile FEADR pe Măsura 112. La data de 06.07.2015, OJFIR Caras-Severin a întocmit formularul AP 0.2 -Notificarea privind depăşirea termenului limită de depunere a cererii de plata cu nr. x/06.07.2015, care a fost luata la cunoştinţă de beneficiar, prin semnătură şi stampila la sediul GJFIR Caraş-Severin în data de 08.07.2015. Prin această notificare beneficiarul a fost anunţat că mai poate depune cererea de plată, tranşa 2, în termen de 15 zile lucrătoare de la data primirii notificării. A. întreprindere Individuala a depus cererea aferentă tranşei a 2-a de plată la OJFIR Caraş-Severin în data de 29.07.2015.

La data efectuării vizitei pe teren 29.09.2015, cele 240 familii de albine au fost identificate pe raza localităţii B., unde se aflau în pastoral conform autorizaţiei de pastoral nr. x/22.03.2015 la aproximativ 2 km de la ieşirea din comuna pe partea stângă. Astfel, cele 240 lăzi de stupi împreună cu familiile de albine, au fost identificaţi la vizita pe teren prin numărare, fiind deschise prin sondaj şi fotografiate câteva lăzi populate cu albine. A fost verificata corespondenţa codului unic de identificare a stupului din Fişa familiei de albine cu cel de pe plăcuţa de identificare ataşată pe lada stupului. S-a constatat că 11 plăcuţe de identificare nu corespundeau cu numerele din adeverinţa emisă de C., aspect care reiese şi din pozele anexate la dosarul administrativ al cererii de finanţare. De asemenea, s-a mai constatat că 13 lăzi de stupi cu familii de albine nu au avut plăcuţe de identificare ataşate, motiv pentru care s-a bifat cu "Nu" la punctul 10 din formularul AP 1.5 Secţiunea A2, astfel cererea de plată fiind declarata neeligibila conform Manualului de Procedura (M 01-07 versiunea 32).

Urmare celor prezentate mai sus, beneficiarul nu a putut face dovada că deţine un număr de 240 familii de albine, deoarece la momentul vizitei pe teren au fost găsite doar un număr de 216 stupi având plăcute de identificare conform adeverinţei eliberate de C., cele 216 familii de albine neasigurând creşterea celor minim 4 UDE - uri necesare acordării celei de-a doua transă de plată. În data de 19.10.2015, beneficiarul prin reprezentantul legal A. a depus o contestaţie la respingerea cererii de plată, care a fost respinsă conform adresei nr. x/09.12.2015, menţinându-se decizia de neeligibilitate a cererii de plată P x.

Conform Ghidului Solicitantului, până la cea de-a doua transă de plată, beneficiarul trebuie să realizeze toate investiţiile pentru modernizarea şi dezvoltarea exploataţiei propuse prin Planul de afaceri. La verificarea conformităţii Planului de afaceri, solicitantul sprijinului trebuie sa demonstreze că dimensiunea fermei este de peste 10 UDE şi a crescut cu minimum 4 UDE de la data aprobării deciziei individuale de acordare a acestuia. Creşterea exploataţiei agricole cu minimum 4 UDE se verifică la cea de-a doua tranşă de plată de către experţii de la AF1R. Beneficiarii care deţin ferme cu profil apicol au obligaţia de a depune la cea de-a doua tranşa de plată fişa familiei de albine din Carnetul stupinei (pentru beneficiarii cu profil apicol care sunt membri ai unei asociaţii cu profil apicol) sau adeverinţa emisă de autoritatea administraţiei publice locale (pentru beneficiarii cu profil apicol care nu sunt membrii ai unei asociaţii cu profil apicol), pe baza cărora se va calcula Unitatea de Dimensiune Economică (UDE).

Încă de la momentul întocmirii cererii de finanţare, solicitantul a cunoscut această condiţie din cuprinsul Ghidului solicitantului aferent măsurii 112. Pe de altă parte, procesul de implementare a proiectului trebuie corelat cu responsabilitatea angajării fondurilor europene, A.F.I.R fiind supusă auditului din partea Curţii de Conturi a României în ceea ce priveşte modul de gestionare a fondurilor alocate şi fiind obligată să aplice prevederile naţionale în vigoare privind controlul şi recuperarea fondurilor comunitare, precum şi a fondurilor de cofinanţare aferente, utilizate ne corespunzător.

Având în vedere cele mai sus expuse, rezulta că actele administrative a căror anulare se solicită au fost emise doar ca urmare a încălcării de către beneficiar a prevederilor contractuale, în cazul încălcării clauzelor contractuale, recurenta îşi rezervă dreptul de a recupera ajutorul financiar acordat. In accepţiunea Contractului de finanţare intervenit între părţi, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoaşterea condiţiilor de acordare a finanţării nerambursabile si de solicitare a finanţării în concordantă cu aceste condiţii, A.F.I.R având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care le presupune, prin diferite niveluri de verificare şi proceduri acreditate de Comisia Europeană. În conformitate cu prevederile contractului de finanţare si anexele la acesta, beneficiarul este singurul răspunzător în faţa autorităţii contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici şi modul de întocmire a cererilor de plată şi anexelor la acestea. Din aspectele învederate rezultă fără putinţă de tăgadă că este inadmisibil ca A.F.I.R. să fie obligată la virarea de fonduri publice nerambursabile în contul unui beneficiar care nu a respectat cerinţele legate, pe care le-a cunoscut în avans si pe care le-a agreat sub semnătură, obligându-se la respectarea acestora. Astfel, contrar celor susţinute de reclamantă, recurenta a dat eficienţă clauzelor contractuale dar si prevederilor Ghidului Solicitantului aferent măsurii 112.

Cu privire la neaplicarea principiului proporţionalităţii, instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor legale, respectiv a art. 6 alin. (4) şi 5) din O.U.G. nr. 66/2011, aceste dispoziţii trebuind coroborate cu art. 1 alin. (1), (2) şi 4 din "Obligaţii generale - din Anexa l la Contractul de finanţare şi cu Ghidul solicitantului Instalarea tinerilor fermieri - MĂSURA 112, în care se menţionează ca "îndeplinirea obiectivelor exploataţiei agricole si a investiţiilor propuse pentru atingerea acestora, stabilite de beneficiar în Planul de afaceri, constituie condiţie de eligibilitate pentru cea de-a doua transa de piaţa".

Consecinţa nerespectării clauzelor contractuale pe care beneficiarul şi le-a asumat se regăseşte în cuprinsul dispoziţiilor art. 11 (3) "încetarea contractului" din Anexa I la Contractul de finanţare, conform căruia Autoritatea Contractantă poate suspenda sau înceta valabilitatea contractului dacă se constată o neregula cu privire la încheierea sau executarea contractului.

AFIR apreciază că neregulile constatate si semnalate de către echipa sa de control în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţei bugetare afectează întreaga investiţie finanţată prin proiectul FEADR, motiv pentru care nu poate fi aplicată proporţionalitatea.

De asemenea, art. 8 alin. (3) din Anexa I - Prevederi generale este aplicabil în cazul constatării de deficienţe, însă în cazul proiectului implementat de reclamantă au fost constatate nereguli, fapt care impune recuperarea ajutorului financiar nerambursabil.

Structurile AFIR efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, fapt ce nu însemnă ca în situaţia în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituţii externe cu atribuţii de control, beneficiarul este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acţiunile întreprinse.

Atribuţiile şi activităţile desfăşurate de serviciile din cadrul Autorităţii sunt clar definite, şi astfel, nedepistarea neregulilor la momentul săvârşirii acestora de către beneficiar în diferitele etape procedurale de selecţie sau implementare a proiectului, nu este un motiv care să atragă exonerarea răspunderii beneficiarului fată de autoritatea contractantă, cu atât mai mult cu cat din aspectele constatate de echipa de control emitentă a procesului-verbal de constatare reies în clar neregulile rezultate din verificările efectuate.

Potrivit Notificării beneficiarului nr. 1113/05.10.2015 cu privire la refuzul plăţii, realizările din teren nu sunt conforme cu datele înscrise în fisa familiei de albine din Carnetul stupinei. În consecinţă, beneficiarul nu a putut face dovada că deţine un număr de 240 familii de albine, deoarece la momentul vizitei pe teren au fost găsite doar un număr de 216 stupi având plăcuţe de identificare conform adeverinţei eliberate de C., astfel cele 216 familii de albine nereprezentând creşterea celor minim A UDE -uri necesare acordării celei de-a doua tranşă de plată.

Beneficiarul este responsabil de funcţionalitatea investiţiei în concordanta cu condicile de accesare a finanţării nerambursabile astfel cum acestea sunt prevăzute în contractul de finanţare, Ghidul Solicitantului, legislaţia naţională şi europeană.

În toate situaţiile în care în urma controlului se descoperă nereguli cu implicaţii financiare, experţii vor face o evaluare a modului în care neregula, neregulile afectează întregul proiect sau anumite componente ale proiectului, respectiv impactul menţinerii eligibilităţii proiectului sau componentelor proiectelor, după caz.

Principiul proporţionalităţii presupune că orice măsură adaptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura si frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului. în consecinţă, valoarea creanţelor bugetare rezultate din nereguiî care nu afectează întreaga eligibilitate a proiectului se stabileşte prin aplicarea principiului proporţionalităţii, Insă în speţă neregula constată afectează întregul proiect asumat, elementele identificate si menţionate anterior indicând nerespectarea, pe toata durata de valabilitate a contractului, a criteriilor de eligibilitate şi selecţie.

Aşadar, cuantumul debitului este stabilit prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare contestat la care se adaogă dobânzile şi penalităţile de întârziere, este calculat conform prevederilor legale, în vigoare la acea dată fiind obligativitatea aplicării principiului proporţionalităţii, aplicarea acestui principiu făcându-se prin raportare la neregulile constatate care, in prezenta speţă, afectează întregul proiect asumat de beneficiar. A.F.i.R. are obligaţia luării tuturor măsurilor corective necesare, pe toata perioada de valabilitate a Contractului de Finanţare şi indiferent de momentul constatării neregulilor.

De asemenea, potrivit articolului 9 alin. (1) lit. a) "Protejarea intereselor financiare ale Comunităţi şi garanţii privind gestionarea fondurilor comunitare" din Regulamentul (CE) NR. 1598/2005 din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), Anexei IV "Instrucţiuni de plată pentru beneficiari" din Contractul de finanţare şi art. 21 alin. (2) din H.G. nr. 224/2008, reţinerile instanţei de fond, în sensul că actele administrative nu sunt proporţionale faţă de gradul de neexecutare a contractului de către pârâtă şi având în vedere că scopul pentru care a fost încheiat contractul a fost atins în proporţie de 75,92 %, sunt nelegale. Sancţiunea aplicată de către AFIR derivă din neexecutarea obligaţiilor contractuale asumate de către reclamantă, în condiţiile nereţinerii în cauză a vreunui caz de exonerare de răspundere.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei, cu consecinţa respingerii cererii de chemare an judecată ca neîntemeiată.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Pârâtul a arătat că achiesează la toate criticile formulate de către AFIR prin recurs, cu menţiunea că MADR nu este emitentul niciunui act administrativ contestat. Astfel, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive ă MADR, cu consecinţa scoaterii din cauza a ministerului. Reclamanta nu solicită anularea unui act emis de MADR, motiv pentru care nu se justifică atragerea in litigiu a acestuia, calitatea procesuală pasivă fiind deţinută exclusiv de către instituţia cu care aceasta avea stabilit raport juridic, în speţă fiind vorba de către Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale. Faptul că instituţia publică este organizată şi funcţionează în subordinea ministerului, în calitatea acestuia de ordonator principal de credite care repartizează instituţiilor subordonate creditele bugetare aprobate, nu constituie un ternei suficient pentruatragerea acestuia în litigiu.

Pe fond, intimatul-pârât a achiesat la apărările şi criticile din recursul AFIR, reiterând punctul de vedere al acesteia.

În drept, au fost invocate dispoziţiile Legii nr. 554/2004, C. proc. civ., O.U.G. nr. 41/2014 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

4.2. Reclamanta A. II a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca neîntemeiata.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Pe scurt, ambele acte administrative atacate au fost emise de către AFIR pe baza aceloraşi considerente si motive de fapt, respectiv pentru faptul ca, la singura vizita in teren a reprezentanţilor AFIR, 11 plăcute de identificare nu corespundeau cu numerele din adeverinţa emisa de C., iar 13 lăzi de stupi cu familii de albine nu au avut plăcute de identificare ataşate, AFIR ignorând însă îndeplinirea corespunzătoare si la timp a tuturor acţiunilor (celorlalte) din cadrul Proiectului, respectiv Contractului de Finanţare.

In realitate, intimata a deţinut atât la momentul vizitei in teren a reprezentanţilor paratei, numărul de 240 de familii de albine (dovada deţinerii unui număr de 240 de familii de albine făcându-se pana cu documentele deţinute pana la acel moment (Adeverinţa nr. x/08.07.2015 emisa de Primărie; Adeverinţa nr. x/08.07.2015, emisa de dl. D. veterinar; Fisa de sănătate nr. 10 din 08.07.2015 emisa de acelaşi medic veterinar; Cerere înregistrată sub nr. x/28.07.2015 la C., nedeţinând însă la acel moment plăcuţe de identificare pentru toate familiile, din cauza colaborării anevoioase cu E.), cat si ulterior acesteia (conform Nota de control întocmita la data de 23.10.2015 de către Oficiul Judeţean de Zootehnie Timiş, procesul-verbal de predare a plăcutelor nr. x din 04.12.2016), însă răspunsul întârziat al acestora si încheierea întârziata a procesului-verbal de predare a plăcutelor nr. x din 04.12.2016 de către C. pentru toate cele 240 de familii de albine, la data de 04.12.2016, a făcut ca intimata sa nu deţină aceste plăcute de identificare la data vizitei in teren, independent de culpa sa (termenul general prevăzut de dreptul comun de maxim 30 de zile de la înregistrarea oricărei cereri se împlinea la data de 27.08.2015).

Însă, imposibilitatea prezentării la momentul singurei verificări pe teren a plăcutelor de identificare corespunzătoare pentru toate cele 240 de familii deţinute de intimată (in acelaşi timp făcându-se dovada solicitării noilor plăcute de identificare C.) nu poate fi sancţionată cu neeligibilitatea tuturor cheltuielilor aferente Proiectului, nici cu concluzionarea de către recurenta ca intimata nu si-a îndeplinit condiţia creşterii numărului de familii de albine (30 % din sprijinul acordat a fost investit pentru modernizarea si dezvoltarea exploatatiei; au fost achiziţionate bunurile la care Beneficiarul s-a obligat; au fost identificate cele 240 familii de albine la vizita in teren, doar ca 13 stupi fără plăcute de identificare si 11 stupi cu plăcute de identificare ce nu corespundeau cu fisele familiilor de albine din carnetul stupinei), conform principiului proportionalităţii prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Fata de toate cele expuse de către părţi pe parcursul litigiului, precum şi de probele administrate, inclusiv, dar fara a se limita la depoziţia martorului din data de 30.01.2018, aceasta neconcordanta a plăcutelor de identificare a familiilor de albine identificate la vizita pe teren a reprezentanţilor paratei, nu poate echivala cu o neîndeplinire a obligaţiilor contractuale si in niciun caz nu poate avea consecinţa sancţionării Beneficiarului atât cu neacordarea transei a II-u de plata, integral, cat si cu obligarea la rambursarea integrala a finanţării primate, sancţiunea fiind excesiva si urmând a crea »n dezechilibru grav in patrimoniul subscrisei intimate.

Însasi recurenta precizează în cuprinsul recursului faptul ca cele constatate in teren nu întrunesc condiţiile acordării transei a II-a de plata, nu si condiţiile rambursării integrale si a primei transe de plata primite. Contrar susţinerilor recurentei, nu se poate considera ca neconcordanta plăcutelor de identificare a familiilor de albine identificate la vizita pe teren a reprezentanţilor recurentei afectează întreaga investiţie, nu poate echivala cu o neindeplinire totala a obligaţiilor contractuale si in niciun caz nu poate avea consecinţa sancţionării Beneficiarului atât cu neacordarea transei a II-a de plata, integral, cat si cu obligarea la rambursarea integrala a finanţării primite, sancţiunea fiind excesiva si urmând a crea un dezechilibru grav in patrimoniul subscrisei intimate.

Astfel cum in mod corect a reţinut si instanţa de fond in motivarea sentinţei recurate, masurile dispuse prin Procesul-Verbal, respectiv încetarea Contractului de Finanţare si recuperarea integrala a sumei plătite in cadrul transei I de plata, in valoare de 103.759,2 RON reprezintă masuri excesive, care ar putea fi interpretate ca o nereuşita definitiva a proiectului, fapt nereal si puteau fi dispuse doar in situaţia extrema in care nu isi executa deloc obligaţiile stabilite prin contractul pârtilor, situaţia in care deţinerea sumelor primite cu titlu de finanţare nerabursabila apare ca deţinuta fara o cauza legitima. Or, o astfel de situaţie de fapt nu se întâlneşte in cauza. De asemenea, se invocă jurisprudenta europeana reţinuta de instanţa de fond in motivarea soluţiei, foarte pertinenta pentru susţinerea aplicării principiului proporţionalităţii.

Nu se poate considera ca intimata nu si-a executat obligaţiile contractuale. Astfel cum insasi recurenta precizează in actele administrative atacate in cererile conexate si conform documentelor depuse in susţinerea cererilor de plata, intimata si-a îndeplinit obligaţiile contractuale, iar singura asa-zisa neregula in speţa a fost imposibilitatea prezentării plăcutelor de identificare pentru o parte din familiile de albine, in cazul singurei vizite pe teren efectuate de reprezentanţii AF1R ca urmare a colaborării anevoioase cu E. si, in consecinţa, a trecerii de la una la alta. In aceste condiţii, nu se poate considera ca intimata si-a încălcat obligaţiile contractuale menţionate de recurenta in cuprinsul cererii de recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 3 iunie 2019 a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 21 septembrie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Soluţia instanţei de recurs

6.1. Situaţia de fapt reţinută de prima instanţă

În fapt, la data de 5.10.2012, între Agenţia de Plăţi pentru Dezvoltare Rurală şi Pescuit, în calitate de autoritate contractantă, şi ÎI A., în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanţare nr. x/5.10.2012, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru punerea în aplicare a cererii de finanţare nr. x intitulată: "Instalarea tânărului fermier A. ca şef de exploataţie, comuna Mehadia, sat Valea Bolovaşniţa, judeţul Caraş-Severin".

În urma verificărilor efectuate, pârâta a reţinut că reclamanta şi-a executat în mod necorespunzător obligaţiile asumate prin contractual de finanţare, împrejurare care a justificat emiterea actelor administrative a căror anulare se solicită în litigiul pendinte. Astfel, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilirea a creanţelor bugetare, s-a dispus, în temeiul art. 11 alin. (3) din Anexa I, încetarea contractului de finanţare şi recuperarea sumei plătite de către AFIR (fostă APDRP) şi recuperarea sumei plătite în cadrul tranşei I de plată în valoare de 103.759,2 RON.

Prin procesul-verbal, s-a reţinut că beneficiarul face obiectul verificării ca urmare a nerespectării datelor înscrise în formularul AP 1.2.2, Tabelul privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, din dosarul de cerere de plată, nu sunt conforme realizărilor din teren prin verificarea cu datele înscrise în fişa familiei de albine din Carnetul Stupinei. Beneficiarul nu a putut face dovada că deţine un număr de 240 de familii de albine, deoarece la momentul vizitei pe teren au fost găsiţi doar un număr de 216 stupi având plăcuţe de identificare conform adeverinţei eliberate de C., astfel încât cele 216 familii de albine nu asigură creşterea celor minim 4 UDE-uri, necesare acordării celei de-a doua tranşe de plată.

Prin Decizia de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 10234/8.04.2016 emisă de AFIR-CRFIR 5 VEST, a fost respinsă ca neîntemeiată contestaţia administrativă formulată de reclamantă.

Prin Notificarea beneficiarului cu privire la refuzul plăţii nr. 1113/5.10.2015, s-a reţinut că nu sunt eligibile cheltuielile din cererea de plată nr. x-2, întrucât în urma verificărilor efectuate de către OJFIR Caraş-Severin s-a constatat că datele menţionate în Tabelul privind stabilirea dimensiunii economice a fermei nu sunt conforme cu realizările din teren, unde au fost identificaţi 13 stupi fără plăcuţe de identificare şi 11 stupi cu plăcuţe de identificare, care nu corespundeau cu fişele familiilor de albine din carnetul stupinei.

Prin Notificarea beneficiarului cu privire la refuzul plăţii nr. 1113/5.10.2015 s-a reţinut că decizia de respingere a cererii de plată a fost luată în conformitate cu prevederile art. 3.4 din Instrucţiunile de Plată, Anexa 1 la contractul de finanţare.

Prin Decizia nr. 45642/9.12.2015 emisă de AFIR a fost respinsă ca neîntemeiată contestaţia administrativă formulată de reclamantă împotriva Notificării beneficiarului cu privire la refuzul plăţii nr 1113/5.10.2015 emisă de AFIR-CRFIR 5 VEST, prin care s-a reţinut că nu sunt eligibile cheltuielile din cererea de plată nr. x-2.

6.2. Precizare preliminară cu caracter procedural

Deşi prin încheierea de şedinţă din data de 3 octombrie 2017, prima instanţă, după conexarea celor două cereri a pus în discuţie şi a soluţionat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului MADR, invocată în ambele cereri, prin admiterea acesteia, acest pârât a figurat atât în dispozitivul sentinţei, cât şi în citativul aferent fazei procesuale a recursului.

Cu toate acestea, faţă de soluţia dată de prima instanţă acestei excepţii, este evident că acestui pârât nu îi incumbă nicio obligaţie raportat la dispozitivul sentinţei; de aceea, reiterarea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive în recurs nu prezintă relevanţă şi nu putea fi oricum soluţionată de instanţa de recurs, acest aspect fiind stabilit în mod definitiv de prima instanţă prin încheierea amintită, nerecurată de către reclamantă.

6.3. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-pârâtă şi a apărărilor aduse de intimata-reclamantă

Ca o primă precizare, având în vedere limitele soluţionării cauzei în faza procesuală a recursului, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut, dincolo de orice dubiu, nerespectarea contractului sub aspectele invocate de pârâtă în actele contestate şi culpa reclamantei cât priveşte această nerespectare.

Astfel, prima instanţă a reţinut că la momentul vizitei pe teren au fost găsiţi doar un număr de 216 stupi având plăcuţe de identificare conform adeverinţei eliberate de C., în loc de 229 de familii de stupi, împrejurare care nu asigură creşterea celor minim 4 UDE-uri, necesare acordării celei de-a doua tranşe de plată.

A mai reţinut prima instanţă, cât priveşte situaţia de fapt, că reclamanta şi-a îndeplinit obligaţia care potrivit căreia "În anul 1 dimensiunea exploataţiei va creşte cu 27 de familii albine, adică de la 175 la 202 familii. În anul 0 exploataţia are 13,300 UDE şi ajunge la 15,352 UDE, creşterea fiind de 1,976 UDE. Cele 27 de familii de albine vor fi asigurate din surse proprii, adică din înmulţirea familiilor de albine existente în exploataţie", dar că şi-a îndeplinit partial obligaţia potrivit căreia, "În anul 2 dimensiunea exploataţiei va creşte cu 27 de familii albine, adică de la 202 în anul 1 la 229 familii. Faţă de anul 1 creşterea dimensiunii exploataţiei este de 2,052 UDE, iar faţă de anul 0 creşterea este de 4,104 UDE. Cele 27 de familii de albine vor fi asigurate din surse proprii, adică din înmulţirea familiilor de albine existente în exploataţie."

Totodată, s-a reţinut că reclamanta, fără justificare, nu şi-a îndeplinit obligaţiile cu privire la achiziţionarea celor 13 plăcuţe de identificare pentru stupi, iar în această privinţă depoziţia martorului audiat în cauză nu este de natură să furnizeze elemente de fapt care să atragă caracterul justificat al neîndeplinirii acestei obligaţii de către reclamantă. Astfel, prima instanţă a reţinut că "reclamantei îi revine întreaga răspundere pentru neobţinerea de la C. a celor 13 plăcuţe de identificare pentru stupi, iar la dosarul cauzei nu au fost depuse înscrisuri din care să rezulte, în mod concret, refuzul C. de a elibera reclamantei plăcuţele de identificare pentru stupi solicitate de către aceasta." Prima instanţă a înlăturat justificat depoziţia martorului audiat în cauză şi a reţinut că sunt lipsite de credibilitate relatările martorului referitoare la posibilitatea încurcării stupilor reclamantei cu alţi stupi, în momentul în care aceştia erau duşi în zonele melifere pentru cules polenul, precum şi susţinerile referitoare la faptul că reclamanta a încercat să se prezinte la sediul C. pentru obţinerea plăcuţelor de înmatriculare, însă nu a găsit niciun reprezentant la sediul acesteia.

Cu toate acestea, prima instanţă a admis acţiunea şi a anulat actele administrative atacate, cu obligarea pârâtei să reanalizeze cererea de plată pentru tranşa nr. 2 cu respectarea principiului proporţionalităţii prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 din 29 iunie 2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, deci raportat exclusiv la aplicarea principiului proporţionalităţii.

Prin urmare, criticile din recurs care tind să susţină existenţa unei încălcări a obligaţiilor contractuale de către reclamantă sunt lipsite de folos practic pentru recurentă şi nu vor fi analizate de instanţa de recurs, cât timp prima instanţă nu a contestat acest aspect şi a confirmat nerespectarea obligaţiilor aşa cum au fost indicate prin actele atacate. Astfel, nici apărările subsecvente formulate de reclamantă (prin care invocă lipsa culpei în nerespectarea obligaţiilor sau executarea conformă a acestora) nu pot fi analizate de instanţa de recurs, cât timp reclamanta nu a înţeles să formuleze cale de atac cu privire la considerentele sentinţei.

Singurul motiv de recurs ce urmează a fi analizat de prezenta instanţă este cel referitor la invocarea greşitei aplicări a principiului proporţionalităţii de către prima instanţă.

Principiul proporţionalităţii presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporţionalităţii face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar şi impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziţie de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că sancţiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG şi Finanzanet) iar "măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiţie a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispoziţiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privinţa luării unor decizii cu caracter sancţionator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În acelaşi sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menţionat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporţionalităţii din perspectiva cuantificării obiectivelor şi a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Astfel, nu poate fi omisă împrejurarea că scopul pentru care a fost încheiat contractul a fost atins în proporţie de 75,92 %. Sintetic, reclamanta avea obligaţia de a asigura creşterea exploataţiei apicole de la 175 de familii de albine la 229 de familii de albine, însă aceasta a asigurat creşterea exploataţiei apicole cu doar 41 de familii de albine, împrejurare din care rezultă procentual o executare în proporţie de 75,92 % a obligaţiilor contractuale asumate de către reclamantă prin planul de afaceri, context în care restituirea întregii finanţări nerambursabile, ce a fost utilizată în mod efectiv pentru executarea proiectului, ar încălca scopul pentru care proiectul în discuţie a fost aprobat, aducând atingere principiului proporţionalităţii, consacrat în reglementările naţionale şi comunitare.

Ca urmare, deşi sunt corecte argumentele recurentului legate de existenţa culpei intimatei-reclamante în neexecutarea integrală a obligaţiilor conform contractului, din analiza proporţiei constatate a fi neexecutate, măsura restituirii integrale a finanţării, cu punerea în pericol a realizării în final a scopului contractului, este excesivă şi disproporţionată şi are drept consecinţă caracterul nelegal al actului administrativ contestat.

Înalta Curte constată că, în corecta aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, art. 98 alin. (2) primul paragraf din Regulamentul nr. 1083/2006 şi a art. 2 din Regulamentul CE 2988/1995, prima instanţă a reţinut că reclamantei i-a fost aplicată o sancţiune cu încălcarea principiul proporţionalităţii, faţă de împrejurările că scopul proiectului a fost atins în cvasimajoritatea acestuia, pârâta executând în proporţie de 75,92 % obligaţiile contractuale asumate prin planul de afaceri; nu există o deturnare a scopului contractului de la finalitatea acestuia; nu există o deturnare a sumelor alocate în baza contractului de finanţare.

Aşadar, în mod just a constatat prima instanţă că măsura încetării contractului de finanţare şi recuperarea sumei plătite în cadrul tranşei I de plată în valoare de 103.759,2 RON putea fi dispusă doar în situaţia extremă în care pârâta nu îşi executa deloc obligaţiile stabilite prin contractul părţilor, situaţie în care deţinerea sumelor primite cu titlu de finanţare nerambursabilă ar fi apărut ca fiind deţinută fără o cauză legitimă. Or, cum în mod just a reţinut prima instanţă, o astfel de situaţie de fapt nu se întâlneşte în prezenta cauză.

În ceea ce priveşte afirmaţia recurentei, în sensul că neregulile constatate si semnalate de către echipa sa de control în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţei bugetare afectează întreaga investiţie finanţată prin proiectul FEADR, motiv pentru care nu poate fi aplicată proporţionalitatea, Înalta Curte constată că această susţinere este de natură să nege chiar esenţa principiului proporţionalităţii sau să facă imposibilă aplicarea acestuia. Bineînţeles că regula, în cazul constatării de deficienţe, este recuperarea ajutorului financiar nerambursabil; dar, în măsura în care din circumstanţele speţei devine incident principiul proporţionalităţii, corecta aplicare a acestuia impune înlăturarea neajunsurilor cauzate de aplicarea strictă şi formalistă a dispoziţiilor legale.

Pe de altă parte, nu se poate susţine că neregula constată afectează întregul proiect asumat, pentru a se justifica înlăturarea aplicării principiului proporţionalităţii, cât timp obiectul acestuia era divizibil, iar în măsura în care acesta fusese executat, proiectul era pe deplin funcţional.

În concluzie, Înalta Curte reţine corecta aplicare a legii de către prima instanţă, prin anularea actelor administrative sub aspectul încălcării principiului proporţionalităţii şi prin obligarea pârâtei să reanalizeze cererea de plată pentru tranşa nr. 2, cu respectarea principiului proporţionalităţii prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 din 29 iunie 2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

6.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei civile nr. 780 din 22 februarie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 septembrie 2021.