Negative jurisdictional conflict over statutory veterinary allowance resolved by assigning competence to administrative appellate court

Şedinţa publică din data de 16 septembrie 2021

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii şi hotărârea primei instanţe sesizate

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanţa la data de 23.11.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Cabinet Medical Veterinar Individual A., în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa ("DSVSA") şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor ("ANSVSA"), a solicitat obligarea pârâtelor, în solidar, la plata sumei de 10.000 de RON lunar, începând cu data de 16.03.2020 (data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative) şi până la data de 24.07.2020 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor şi pentru abrogarea art. IV alin. (2) şi art. V din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative). Prin aceeaşi cerere reclamantul a solicitat şi obligarea pârâtelor la plata dobânzii legale penalizatoare precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa nr. 4415 din 16 aprilie 2021, Judecătoria Constanţa, secţia Civilă a admis excepţia necompetenţei materiale de soluţionare a cauzei şi a declinat cauza în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

A apreciat instanţa că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă demersul judiciar al reclamantului împotriva refuzului nejustificat al organului de specialitate al administraţiei publice centrale, reprezentat de ANSVSA, de soluţionare favorabilă a cererilor sale de achitare a sumelor apreciate de reclamant ca fiind datorate acestuia, în virtutea prevederilor art. IV din Legea nr. 236/2019.

Astfel, în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, în raport de caracterul de act administrativ asimilat al refuzului, precum şi de rangul autorităţii publice căreia a apreciat instanţa că îi aparţine un astfel de refuz, reţinând şi incidenţa art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Judecătoria Constanţa, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei sale materiale în soluţionarea cauzei, considerând că o astfel de competenţă aparţine Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantului.

2. Hotărârea celei de-a doua instanţe

Prin încheierea civilă nr. 109 din 7 iunie 2021 Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis, la rându-i, excepţia necompetenţei materiale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanţa, ocazie cu care, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea acestui conflict.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a apreciat că actul administrativ invocat de reclamant este reprezentat de un contract administrativ, iar refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar şi administrativ, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004.

Mai mult, a reţinut Curtea de Apel Constanţa că în materia contractelor administrative, competenţa instanţei de contencios administrativ este limitată la litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii acestora, precum şi la cele legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea acestuia. Or, în opinia sus indicatei instanţe, obligaţia de plată exhibată de reclamant vizează o operaţiune aferentă executării contractelor administrative, ce nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative.

Astfel, în raport de obiectul solicitării, precum şi de dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată către Judecătoria Constanţa, ca instanţă de drept comun şi, constatând ivit conflict negativ de competenţă, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea acestuia.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, 134 şi 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii:

Din perspectiva cadrului procesual, se constată că, prin cererea dedusă judecăţii, reclamantul Cabinet Medical Veterinar Individual A. a solicitat obligarea pârâtelor, în solidar, la plata sumei de 10.000 de RON lunar, începând cu data de 16.03.2020 (data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019) şi până la data de 24.07.2020 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020), precum şi la plata dobânzii legale penalizatoare, precum şi a cheltuielilor de judecată.

Conflictul negativ de competenţă ivit în prezenta cauză între Curtea de Apel Constanţa, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Constanţa, secţia civilă, a avut la bază, în fapt, două aspecte distincte: pe de o parte, chestiunea temeiului obligaţiei de plată exhibate de reclamant, respectiv dacă aceasta reprezintă act de executare a unui contract administrativ sau un drept ori interes legitim în exercitarea căruia reclamantul a fost vătămat prin nesoluţionarea, în termen, a cererii sale, iar pe de altă parte calificarea juridică a capătului de cerere prin care s-a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA la plata sumei în cuantum de 10.000 RON/lună (prevăzută de art. IV din Legea nr. 236/2019), element ce prezintă relevanţă din perspectiva criteriului rangului autorităţii emitente a actului administrativ asimilat.

Din perspectiva primei chestiuni de drept, Înalta Curte, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cea a O.U.G. nr. 117/2020 (respectiv 16.03.2020 -24.07.2020), constată că reclamantul îşi întemeiază, în principal, pretenţiile pe însăşi Legea nr. 236/2019, iar nu pe contractul de concesionare, reclamantul invocând dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, potrivit cărora:

"Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Procedând la analiza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte observă că acestea au caracterul unei norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 şi să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Observând, însă, expunerea de motive ce a stat la baza adoptării Legii nr. 236/2019, rezultă că suma reglementată de prevederile alin. (7) anterior menţionat şi, implicit, de cele ale art. IV alin. (1) sus indicat, reprezintă o indemnizaţie menită a acoperii: (i) pe de o parte, acele cheltuielile realizate de medicii veterinari pentru îndeplinirea condiţiilor impuse de ANSVSA prin DSVSA, şi care nu sunt remunerate contractual, precum: transportul probelor, ridicarea produselor si tipizatelor necesare, formarea profesionala aferenta activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale in vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, efectuarea catagrafiei animalelor in situaţii de urgenta, participarea la şedinţe de instruire, analiza etc., iar pe de altă parte (ii) serviciul de emitere a certificatelor sanitare veterinare pentru animalele destinate sacrificării, ce anterior adoptării Legii nr. 236/2019, era achitat de proprietarii animalelor, fiind generat (prin plata realizată de proprietari) un conflict economic, sesizat de multe ori de către misiunile de audit ale Comisiei Europene (ultima data prin raportul 2018-6477 privind misiunea pentru pesta porcina clasica).

Aşadar, Înalta Curte reţine că, prin sus indicatele prevederile normative, legiuitorul a recunoscut un drept al medicilor veterinari de a beneficia de o indemnizaţie într-un cuantum forfetar si predeterminat (de 10.000 de RON lunar), prin însăşi norma legală, indemnizaţie care este distinctă de preţul individualizat în contractele de concesiune/de prestări servicii, fiind un drept suplimentar faţă de cel indicat în acestea, deţinerea de către beneficiar a unor contracte valabile fiind doar o condiţie extrinsecă, ce trebuie îndeplinită pentru valorificarea dreptului.

Astfel, pretenţia afirmată de reclamant este în legătură strânsă cu contractele administrative de care acesta se prevalează, dar nu decurge din executarea lor, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

Cum prin cererea ce face obiectul prezentului dosar reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 RON/lună, prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019, petit ce are drept temeiul juridic refuzul apreciat de reclamant ca nejustificat al acestora de a da curs cererilor sale de plată (notificări), sunt incidente prevederile art. 8 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1), lit. i) din Legea nr. 554/2004, sens în care competenţa de soluţionare a prezentului litigiu aparţine instanţei de contencios administrativ.

Pe de altă parte, Înalta Curte, raportându-se şi la aspectele învederate în punctul 17 al motivării cererii de chemare în judecată, reţine că prin petitul privind obligarea ANSVSA la plata sumei de 10.000 RON lunar, reclamantul tinde, în realitate, la a solicita obligarea unei astfel de autorităţi la alocarea fondurilor necesare efectuării, de către DSVSA a plăţii sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019.

Conform art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004:

"Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanţă primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în baza decontului şi a documentelor justificative."

Autoritatea sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor judeţeană este definită la Anexa 1 la aceeaşi ordonanţă ca fiind un serviciu public sanitar-veterinar descentralizat, subordonat tehnic şi administrativ autorităţii centrale, sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, având autoritatea şi responsabilitatea aplicării strategiilor guvernamentale în domeniul sanitar-veterinar pe teritoriul judeţului respectiv, a gestionării, realizării şi controlului activităţilor sanitar-veterinare publice la acest nivel, precum şi alte competenţe delegate de autoritatea centrală sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor.

Din analiza textelor legale menţionate, rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului.

Bugetul direcţiilor judeţene (ordonatori terţiari de credite) este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ordonator principal de credite) în urma cererilor şi propunerilor acestora.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei ANSVSA la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal ce vizează obligarea pârâtei DSVSA Constanţa la plata sumei de 10.000 RON/lună.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Astfel, legea reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului şi cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, în determinarea instanţei competente să soluţioneze prezenta cauză incident este criteriul rangului autorităţii emitente.

De asemenea, potrivit prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ.: "cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120".

În raport de toate aceste aspecte, întrucât petitul principal al cererii de chemare în judecată este reprezentat de cererea de obligare a DSVSA Constanţa la plata sumei de 10.000 RON lunar, în virtutea dispoziţiilor art. 10 din Legea 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele, instanţa competentă să soluţioneze prezentul litigiu ar fi fost tribunalul în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantului.

Înalta Curte, observând, însă, limitele învestirii sale în cadrul prezentului regulator de competenţă, prin care este chemată să soluţioneze un conflict negativ ivit între Curtea de Apel Constanţa, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Constanţa, secţia civilă, reţine faptul că, în mod diferit faţă de mecanismul reglementat de art. 497 C. proc. civ. în materia soluţionării recursului, mecanismul aferent soluţionării incidentului procedural al conflictului de competenţă, astfel cum este acesta reglementat de prevederile art. 133-137 C. proc. civ., nu permite Înaltei Curţi să stabilească competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea altei instanţe de judecată decât cele între care s-a ivit conflictul.

Pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul Cabinet Medical Veterinar Individual Dr. A. în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 septembrie 2021.