Simultaneous public office and subordinated employment as incompatibility under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 15 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, la data de 14.06.2019, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate (ANI) anularea raportului de evaluare nr. x/30.05.2019 întocmit de aceasta.

Prin sentinţa civilă nr. 18 din 21 ianuarie 2020 pronunţată de Tribunalului Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi a fost declinată competenţa de judecare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Galaţi.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 43/2020 din 10 iunie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins contestaţia formulată de reclamantul A., împotriva Raportului de evaluare nr. x/30.05.2019 întocmit de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 43/2020 din 10 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ, a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

În motivarea cererii de recurs a susţinut că hotărârea primei instanţe încalcă dispoziţiile Legii nr. 54/2019 pentru completarea Legii nr. 176/2010, cu referire la prescripţia faptelor care fac obiectul raportului de evaluare.

Astfel, presupusa stare de incompatibilitate în care s-ar fi aflat, a avut loc în perioada 20.06.2012 - 17.06.2016, iar raportul de evaluare a fost emis la data de 30.05.2019, în opinia sa, cu depăşirea termenului de prescripţie, apreciind că termenul începe să curgă de la comunicarea raportului, iar nu de la emiterea acestuia.

Pe fond, în esenţă, a arătat că nu s-a aflat în situaţie de incompatibilitate, întrucât Casa de Cultură a oraşului Bereşti este instituţie de sine stătătoare, finanţată de la bugetul local însă, nu este subordonată astfel cum prevăd dispoziţiile O.U.G. nr. 118/2006.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind data cu corecta interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 19 octombrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 15 septembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin raportul de evaluare nr. x/30.05.2019 întocmit de către pârâta ANI s-a reţinut că în perioada 20.06.2012 - 17.06.2016, A. a exercitat simultan atât funcţia de consilier local al oraşului Bereşti, cât şi funcţia de referent - angajat cu contract individual de muncă, în cadrul Casei de Cultură a oraşului Bereşti.

S-a reţinut, astfel, existenţa stării de incompatibilitate constând în nerespectarea dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei cu modificările şi completările ulterioare.

În acest context, reclamantul A. a supus controlului de legalitate în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal raportul de evaluare nr. x/30.05.2019 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamantul invocând prin memoriul de recurs aspecte circumscrise încălcării normelor de drept material de către instanţa de fond, care pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a cărui incidenţă nu poate fi reţinută în cauză, criticile, care de altfel au fost supuse analizei şi în dosarul de fond, fiind apreciate ca nefondate de Înalta Curte.

Astfel, instanţa de control judiciar aminteşte că potrivit dispoziţiilor art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu."

Totodată, art. 88 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei cu modificările şi completările ulterioare prevede că "Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi (…) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

În conformitate cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către ANI atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Din analiza actelor dosarului, instanţa de control judiciar constată că recurentul A. a deţinut atât funcţia de consilier local în Consiliul Local al Oraşului Bereşti, în mandatul 2012-2016, care a fost validat prin HCL nr. 2/20 iunie 2012, cât şi funcţia de referent în cadrul Casei de Cultură a oraşului Bereşti, fiind angajat cu contractul individual de muncă nr. x/03.01.2008.

Prin dispoziţia nr. x/17 iunie 2016 emisă de primarul oraşului Bereşti s-a dispus încetarea contractului de muncă al recurentului începând cu data de 21 iunie 2016 (ultima zi lucrată - 17 iunie 2016).

Critica recurentului-reclamant potrivit căreia instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit dispoziţiile de drept material referitoare la prescripţia extinctivă a răspunderii administrative este nefondată.

Elementele de încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor au fost reţinute pentru perioada 20.06.2012 (data validării mandatului de consilier local) - 17.06.2016 (data încetării contractului individual de muncă nr. x/03.01.2008).

Activitatea de evaluare a fost demarată la data de 09.10.2018, iar raportul de evaluare a fost emis la data de 30.05.2019, fiind şi comunicat recurentului la 05.06.2019, aşadar, cu respectarea termenului de 3 ani calculat de la data săvârşirii faptelor de incompatibilitate.

Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond, apreciază că faţă de datele intervalului în care a existat starea de incompatibilitate, în speţă, nu se pune problema depăşirii termenului prevăzut în art. 11 din Legea nr. 176/2020 pentru efectuarea verificărilor, fiind evident că nu a intervenit prescripţia răspunderii administrative.

Tot cu privire la acest aspect, este lipsită de suport şi susţinerea recurentului-reclamant privind încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 54/2019 pentru completarea Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, aceasta neavând relevanţă juridică în cauză, întrucât starea de incompatibilitate se analizează prin raportare la incidenţa actelor în vigoare în perioada în care s-a reţinut această situaţie, iar nu în raport de dispoziţiile unor acte normative ulterioare precum cele invocate de recurent.

Instanţa de control judiciar constată că este nefondată şi critica recurentului referitoare la inexistenţa stării de incompatibilitate pe motiv că, în opinia sa, Casa de Cultură a oraşului Bereşti nu face parte din aparatul propriu al primăriei oraşului Bereşti, fiind o instituţie de sine stătătoare.

Dispoziţiile Legii nr. 292/2003 pe care reclamantul şi-a fundamentat aceste susţineri au fost abrogate prin O.U.G. nr. 118/2006 la data de 28 decembrie 2006, astfel cum corect a reţinut şi prima instanţă.

Se constată că potrivit art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 118/2006 aşezămintele culturale pot fi: căminele culturale, casele de cultură, universităţile populare, şcolile populare de arte şi meserii, centrele culturale, formaţiile sau ansamblurile profesioniste pentru promovarea culturii tradiţionale, centrele zonale pentru educaţia adulţilor, centrele pentru conservarea şi promovarea culturii tradiţionale şi altele asemenea.

Conform art. 6 alin. (1) din aceeaşi ordonanţă autorităţile administraţiei publice în subordinea cărora funcţionează aşezămintele culturale, instituţii publice, aprobă pentru acestea, în conformitate cu prevederile prezentei ordonanţe de urgenţă: a) regulamentele de organizare şi funcţionare proprii; b) numărul de posturi; c) statul de funcţii; d) bugetul de venituri şi cheltuieli, iar potrivit art. 15 alin. (2) finanţarea aşezămintelor culturale, organizate la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale, se realizează din bugetele locale, pentru cele care sunt organizate în aparatul de specialitate al autorităţilor executive sau sunt organizate fără personalitate juridică (…);

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (în vigoare în perioada analizată) administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi al consultării cetăţenilor în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit.

Conform art. 36 alin. (2) lit. a) din acelaşi act normativ, consiliul local exercită atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local.

Art. 77 statuează că primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale.

Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii legale, precum şi din interpretarea teleologică (scopul urmărit de legiuitor) a dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, rezultă cu evidenţă faptul că aşezământul cultural, în speţă casa de cultură, face parte din aparatul propriu al consiliului local.

Mai mult, prin HCL nr. 6/27.04.2012 privind aprobarea organigramei, statutului de funcţii şi numărului de personal al funcţionarilor publici şi personalului contractual din aparatul de specialitate al Primarului oraşului Bereşti şi din serviciile publice comunitare de interes local, la art. 1 s-a statuat că:

"Se aprobă organigrama aparatului de specialitate al Primarului Oraşului Bereşti, a serviciilor publice comunitare de interes local conform anexei nr. 1 care face parte integrantă din prezenta hotărâre."

Potrivit anexei 1 a acestei organigrame casa de cultură se află în subordinea consiliului local.

Constată Înalta Curte, în acord cu opinia judecătorului fondului, că distincţia făcută în hotărârea consiliului local anterior menţionată, între aparatul propriu de specialitate şi serviciile subordonate consiliului local, nu este de natură a scoate de sub autoritatea Consiliului Local Bereşti aşezământul cultural în cadrul căruia reclamantul a funcţionat în baza unui contract de muncă, fiind în mod evident vorba despre un conflict între îndatoririle legale pe care le presupun cele două funcţii deţinute de recurent în perioada de referinţă, mai exact că una din funcţii este subordonată celeilalte în primul rând sub aspect decizional.

Este evident că în virtutea prerogativelor conferite prin art. 36 din Legea nr. 215/2001, recurentul-reclamant, în calitate de consilier local, avea atribuţii referitoare la organizarea şi funcţionarea Casei de Cultură, putând aproba, la propunerea primarului, inclusiv statul de funcţii al Casei de Cultură, în cadrul cărei era angajat, în acelaşi timp, cu contract individual de muncă, scopul reglementării fiind tocmai de a exclude efectele negative pe care le-ar putea genera o astfel de situaţie în planul transparenţei în exercitarea funcţiilor publice.

Or, astfel cum s-a reţinut anterior, recurentul-reclamant nu a negat aspectul deţinerii simultane, în perioada de referinţă, a calităţii de consilier local în cadrul Consiliului Local Bereşti, precum şi a calităţii de angajat cu contract individual de muncă în cadrul Casei de Cultură a oraşului Bereşti, ci a contestat starea de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare, prin prisma incidenţei dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, expunând drept argument faptul că aşezământul cultural al cărui angajat a fost nu face parte din aparatul propriu al primăriei/consiliului local, Casa de Cultură a oraşului Bereşti fiind o instituţie publică de sine stătătoare, argument care, pentru toate considerentele expuse anterior, nu poate fi primit.

În concluzie, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe reflectă o corectă aplicare şi interpretare a normelor legale incidente situaţiei de fapt reţinute, motivele invocate de recurentul-reclamant nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 43/2020 din 10 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 septembrie 2021.