Judicial review of pandemic-era school closures: standing of private institutions and proportionality of temporary administrative measures

Şedinţa publică din data de 15 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 11 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, reclamantele A. "B." Iaşi, Grădiniţa "C.", D. - Grădiniţa "E." Iaşi, Grădiniţa "Penilla", Grădiniţa cu Program Prelungit "F." Iaşi, Asociaţia "G." - Grădiniţa cu Program Prelungit "G." Iaşi, A. "C.", A. "Atelier nr. 1" Iaşi, Grădiniţa "Atelier nr. 1" Iaşi, Asociaţia "H." - Grădiniţa "I." şi J. - ASP, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministrul Educaţiei şi Cercetării si Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, au solicitat:

- anularea Ordinului nr. 5.972 din 8 noiembrie 2020 pentru suspendarea activităţilor care presupun prezenţa fizică a preşcolarilor şi elevilor în unităţile de învăţământ preuniversitar emis de Ministrul Educaţiei şi Cercetării, publicat în Monitorul Oficial nr. 1047 din 9 noiembrie 2020,

- suspendarea executării Ordinului nr. 5.972 din 8 noiembrie 2020 emis de Ministrul Educaţiei şi Cercetării, până la soluţionarea definitivă a cauzei, conform art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/5004;

- anularea Hotărârii nr. 53 din 08.11.2020 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind aprobarea suspendării activităţilor care impun prezenţa fizică a preşcolarilor şi elevilor în unităţile de învăţământ şi continuarea activităţilor didactice în sistem on-line;

- suspendarea executării Hotărârii nr. 53 din 08.11.2020 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, până la soluţionarea definitivă a cauzei, conform art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/5004.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 112 din 27 noiembrie 2020, Curtea de Apel Iaşi a hotărât următoarele:

- a respins excepţiile netimbrării acţiunii, lipsei calităţii procesuale pasive a Primului Ministru al României, lipsei de interes a reclamanţilor, inadmisibilităţii pentru neparcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi inadmisibilităţii invocate de pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării;

- a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a Ordinului Ministerului Educaţiei şi Cercetării nr. 5972/08.11.2020 şi a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 53/08.11.2020;

- a respins, în consecinţă, ca inadmisibilă cererea de suspendare a Ordinului Ministerului Educaţiei şi Cercetării nr. 5972/08.11.2020 şi a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 53/08.11.2020;

- a respins, ca neîntemeiată, cererea de anulare a Ordinului Ministerului Educaţiei şi Cercetării nr. 5972/08.11.2020 şi a Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 53/08.11.2020, cerere formulată de reclamanţii A. "B." Iaşi, Grădiniţa "K." Iaşi, Grădiniţa "C.", D. - Grădiniţa "E." Iaşi, L., Grădiniţa cu program prelungit "F." Iaşi, M. - Grădiniţa cu program prelungit "G." Iaşi, A. "C.", A. "Atelier nr. 1" Iaşi, Grădiniţa "Atelier nr. 1" Iaşi, Asociaţia "H." - Grădiniţa "I.", N. S.R.L. şi J. - ASP, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministrul Educaţiei şi Cercetării şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 au declarat recurs reclamantele A. "B." Iaşi, Grădiniţa "C.", D. - Grădiniţa "E." Iaşi, Grădiniţa "Penilla", Grădiniţa cu Program Prelungit "F." Iaşi, Asociaţia "G." - Grădiniţa cu Program Prelungit "G." Iaşi, A. "C.", A. "Atelier nr. 1" Iaşi, Grădiniţa "Atelier nr. 1" Iaşi, Asociaţia "H." - Grădiniţa "I." şi J. - ASP, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de anulare a Ordinului nr. 5.972 din 8 noiembrie 2020 pentru suspendarea activităţilor care presupun prezenţa fizică a preşcolarilor şi elevilor în unităţile de învăţământ preuniversitar emis de Ministrul Educaţiei şi Cercetării, precum şi a Hotărârii nr. 53 din 08.11.2020 a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind aprobarea suspendării activităţilor care impun prezenţa fizică a preşcolarilor şi elevilor în unităţile de învăţământ şi continuarea activităţilor didactice în sistem on-line.

În motivarea recursului arată că hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 8 alin. (11) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004.

În aplicarea acestor dispoziţii, instanţa trebuia să analizeze în mod real şi efectiv existenţa interesului legitim privat al reclamanţilor, a interesului legitim public, precum şi existenţa raportului de cauzalitate între cele două. Instanţa nu a îndeplinit acest deziderat, omiţând că interesul legitim privat al reclamantelor este acela al exercitării corespunzătoare a activităţilor de învăţământ şi educaţionale, ca parte integrantă a sistemului naţional de învăţământ, potrivit scopului pentru care au fost înfiinţate, autorizate şi acreditate, precum şi de a respecta obligaţiile instituţionale şi sociale cu care au fost învestite prin actele de acreditare.

Instanţa s-a limitat la tratarea superficială şi strict formală a unei singure componente (nu cea mai importantă dintre ele) a interesului legitim privat reclamat, respectiv componenta economică, şi nu a tratat interesul legitim privat, în integralitatea sa. Pe calea acestei abordări, instanţa a plasat într-un plan nesemnificativ analiza imperativă asupra încălcării interesului legitim public referior la dreptul constituţional la educaţie al copiilor, dar şi analiza respectării cerinţelor proporţionalităţii şi nediscriminării în adoptarea măsurii care restrânge dreptul constituţional la educaţie, precum şi analiza nemotivării reale şi efective a actelor administrative cu caracter normativ contestate.

Cât priveşte lipsa unor probe asupra împiedicării reclamantelor în a presta serviciile educaţionale care intră în obiectul lor de activitate, acestea arată că scrisoarea metodică adresată cadrelor didactice pentru învăţământul preşcolar înregistrată cu nr. x/24.11.2020, anexată recursului, este actul prin care se recunoaşte neechivoc de către autorităţi imposibilitatea desfăşurării procesului educaţional online, în cazul preşcolarilor şi a şcolarilor mici.

Cât o priveşte pe reclamanta J., aceasta potrivit statutului său este învestită să apere drepturile elevilor şcolarizaţi în unităţile de învăţământ particulare, iar din această perspectivă acţiunea se înscrise în demersul statutar de a uza de toate instrumentele legale în vederea protejării dreptului la educaţie al elevilor înscrişi în sistemul de învăţământ privat. Deci, în ceea ce o priveşte pe această reclamantă, acţiunea nu este supusă reglementării cuprinse în art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, aşa încât sentinţa este afectată de o vădită cauză de nelegalitate generată de aplicarea greşită a legii.

Instanţa de fond a aplicat greşit şi prevederile art. 31 alin. (1) şi (29 din Constituţie şi pe cele ale art. 31 alin. (1) lit. a) şi art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, în tratatrea motivului de nelegalitate prin care s-a invocat nemotivarea actelor administrative.

Actele normative atacate vizând măsuri restrictive pentru sistemul de învăţământ, cei afectaţi au dreptul incontestabil de a fi informaţi asupra elementelor determinante concrete şi specifice care au stat la baza instituirii restricţiilor. Or, actele contestate nu răspund imperativelor constituţionale şi legale care impun motivarea reală şi efectivă, fiind lipsite de argumente ştiinţifice, viabile şi concrete raportat la: numărul de cazuri confirmate în unităţile de învăţământ preuniversitar, numărul contacţilor direcţi confirmaţi, procentul de cazuri confirmate din totalul participanţilor la activitatea didactică preuniversitară şi impactul acestui segment de activitate educativă asupra evoluţiei cumulate a cazurilor confirmate la nivel naţional. În lipsa acestor elemente, este imposibilă cunoaşterea şi evaluarea temeiurilor care au stat la baza măsurilor restrictive, ceea ce face imposibilă şi exercitarea controlului de legalitate al instanţei de judecată.

Este inacceptabilă motivarea actelor administrative pe baza unor argumente sterile, identice cu cele utilizate pentru închiderea pieţelor, restaurantelor, mall-urilor, lăcaşurilor de cult şi sălilor de fitness.

Autorităţile nu conştientizează degradarea gravă şi insurmontabilă a calităţii actului didactic, a sănătăţii emoţionale şi a nivelului de pregătire al preşcolarului şi şcolarului mic, toate efecte directe ale unor asemenea decizii iraţionale.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citaţi, intimaţii-pârâţi Ministerul Educaţiei, Ministrul Educaţiei şi Comitetul Naţional Pentru Situaţii de Urgenţă nu au formulat întâmpinări în cauză. Nici intimatele-reclamante Grădiniţa K. Iaşi şi N. S.R.L. nu au fosrmulat întâmpinări.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 18.05.2021, s-a fixat termen de judecată la data de 15.09.2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând recursul prin prisma criticilor invocate, Înalta Curte reţine următoarele:

Cu observaţia prealabilă că se atacă exclusiv soluţia pronunţată în acţiunea în anularea celor două acte administrative normative, se constată că prima critică formulată de recurentele-reclamante se referă la greşita aplicare de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004.

Judecătorul fondului a analizat condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune în contencios administrativ al reclamantelor, din perspectiva dovedirii vătămării unui drept sau interes legitim. Astfel, a reţinut că o primă critică de legalitate a actelor administrative normative formulată de reclamante se bazează pe încălcarea dreptului fundamental la educaţie, garantat de art. 32 din Constituţie, care însă nu este un drept al reclamantelor, ci al preşcolarilor şi şcolarilor care urmează cursurile unităţilor de învăţământ reclamante. Drept urmare, în aplicarea art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, instanţa a reţinut că ceea ce pot invoca reclamantele este vătămarea interesului legitim public ce ţine de garantarea dreptului la educaţie, însă abordarea cauzei din această perspectivă este condiţionată de dovedirea încălcării unui interes legitim privat a reclamantelor, aşa cum prevede norma anterior citată, iar în cauză reclamantele nu au demonstrat vătămarea intereselor lor legitime private, ţinând de desfăşurarea activităţii proprii.

Pe calea recursului este criticat raţionamentul expus anterior, recurentele-reclamante arătând că interesul lor legitim privat este acela al exercitării corespunzătoare a activităţilor de învăţământ, potrivit scopului pentru care au fost înfiinţate, acreditate şi autorizate şi că perspectiva instanţei de fond este una limitată şi superficială, rezultând dintr-o greşită aplicare a normei din art. 8 alin. (11 ) al Legii nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentelor-reclamante sunt fondate, fiind demonstrat în cauza de faţă interesul legitim privat, de a cărui vătămare este condiţionată acţiunea în contencios administrativ prin care se invocă şi apărarea unui interes legitim public. Câtă vreme reclamantele sunt unităţi de învăţământ ce fac parte din sistemul naţional de învăţământ, este raţional şi rezonabil a se considera că intră în sfera interesului lor legitim privat, în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, exercitarea corespunzătoare a activităţilor didactice. Or, exercitarea corespunzătoare a acestor activităţi depinde neîndoielnic şi de maniera de desfăşurare a lor (faţă în faţă sau online).

Înalta Curte acceptă şi că dispoziţiile art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 au fost greşit aplicate în mod special în privinţa exerciţiului dreptului la acţiune al J., în măsura în care reclamanta, potrivit statutului său, este învestită să apere drepturile elevilor şcolarizaţi în unităţile de învăţământ particular. Aceasta înseamnă, în lumina deciziei nr. 8/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, că reclamanta, în calitate de organism social interesat, invocă vătămarea unui interes legitim privat care decurge din legătura directă ce există între actele administrative supuse controlului de legalitate şi obiectivele Asociaţiei, potrivit statutului. Cu alte cuvinte, invocarea vătămării dreptului la educaţie al elevilor şcolarizaţi în unităţile de învăţământ care fac parte din asociaţia reclamantă demonstrează interesul legitim privat al Asociaţiei, în exercitarea acţiunii în contencios administrativ, potrivit statului propriu.

Însă, argumentele în precedent arătate nu sunt apte să conducă la o reformare a soluţiei pronunţate în fond, întrucât, analizând în substanţa lor criticile de nelegalitate subsumate de către reclamante îngrădirii dreptului la educaţie, Înalta Curte constată că acestea nu pot fi primite.

Primul argument care pledează în acest sens este acela al caracterului vremelnic al măsurilor dispuse prin cele două acte administrative normative atacate. Atât hotărârea CNSU nr. 53/8.11.2020 cât şi Ordinul MEC nr. 5972/8.11.2020, subsecvent, dispun suspendarea activităţilor care presupun prezenţa fizică a preşcolarilor şi elevilor în unităţile de învăţământ preuniversitar pentru o perioadă de 30 de zile, începând cu 9.11.2020.

Invocând îngrădirea dreptului la educaţie, reclamantele au arătat că măsura nu este necesară şi nici proporţională cu scopul urmărit, încălcând dispoziţiile art. 53 alin. (2) din Constituţie.

Însă, în raport de obiectul de reglementare a celor două acte administrative normative, necesitatea şi proporţionalitatea măsurii dispuse în mod vremelnic exced controlului de legalitate, ţinând strict de oportunitate. Iar în cauză, oportunitatea măsurii se integrează întrutotul puterii discreţionare a administraţiei publice, autorităţile publice emitente fiind învestite cu atributul de a alege soluţia care corespunde cel mai bine interesului public, în situaţia determinată de realitatea socială şi medicală.

Înseşi argumentele reclamantelor, prin care se urmăreşte demonstrarea caracterului nejudicios al măsurii şi lipsa de proporţionalitate între măsura dispusă şi scopul urmărit sunt, în esenţă, argumente de oportunitate, întemeiate pe ideea de atitudine socială pe care statul şi comunităţile ar trebui să o adopte în situaţia pandemiei de Sars-Cov 2, în raport cu imperativele menţinerii calităţii actului de învăţământ şi sănătăţii emoţionale a copiilor.

Subliniind încă o dată caracterul temporar al măsurii, în raport de care s-ar putea pune inclusiv problema actualităţii interesului reclamantelor în susţinerea căii de atac, Înalta Curte constată că, în cauză, în cadrul controlului de legalitate al actelor administrative normative, nu poate trata oportunitatea măsurii, care rămâne un atribut exclusiv al legiuitorului delegat.

Recurentele-reclamante s-au referit şi la o situaţie de discriminare în care s-ar găsi în raport cu unităţile care funcţionează în regim after-school sau cu centrele/cluburile educaţionale, întrucât măsurile restrictive s-au aplicat numai unităţilor de învăţământ preuniversitar.

Înalta Curte costată că reclamantele nu sunt într-o situaţie similară cu cea a unităţilor care funcţionează în regim after-school sau de centru educaţional, din perspectiva sferei activităţilor desfăşurate, relevantă în privinţa domeniului de aplicare al masurilor normative dispuse. Or, diferenţa de tratament fără motivare obiectivă şi rezonabilă trebuie să privească persoane aflate în situaţii similare, ca să poată fi invocată discriminarea.

Cât priveşte cel de-al doilea motiv de recurs, prin acesta se susţine aplicarea greşită a art. 31 alin. (1) şi (2) din Constituţie şi a art. 31 alin. (1) lit. a) şi art. 32 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În esenţă, recurentele susţin că cele două acte administrative normative nu sunt motivate, iar instanţa de fond, cu aplicarea greşită a legii, a înlăturat critica referitoare la nemotivare câtă vreme lipsesc cu desăvârşire argumentele ştiinţifice, viabile şi concrete care să întemeieze măsura restrictivă adoptată.

Prima instanţă a reţinut că în preambulul hotărârii CNSU şi al Ordinului MEC sunt indicate dispoziţiile normative de rang superior care au stat la baza adoptării acestor acte administrative normative şi că nu era necesară o expunere a situaţiei concrete din unităţile de învăţământ întrucât O.U.G. nr. 192/2020 a introdus la art. 38 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, alin. (1)3, conform căruia " În perioada noiembrie 2020 - 31 decembrie 2020, prin excepţie de la prevederile alin. (1), prin ordin al ministrului educaţiei şi cercetării, în baza hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi analizei situaţiei epidemiologice la nivel naţional, se pot dispune suspendarea activităţilor care impun prezenţa fizică a antepreşcolarilor, preşcolarilor şi elevilor în unităţile de învăţământ şi continuarea activităţilor didactice în sistem on-line."

Argumentul expus de prima instanţă este clar şi apt să infirme susţinerile recurentelor-reclamante potrivit cărora o motivare adecvată a adoptării actelor administrative normative ar putea fi reţinută numai în condiţiile expunerii unor motive legate de situaţia concretă a unităţilor de învăţământ preuniversitar.

Având în vedere că actul normativ de rang superior care stă la baza emiterii Hotărârii CNSU şi a Ordinului MEC conferă legiuitorului delegat, în exercitarea atribuţiilor sale de normare, posibilitatea de a dispune suspendarea activităţilor din unităţile de învăţământ pe baza analizei situaţiei epidemiologice la nivel naţional, iar o astfel de analiză a avut loc, aşa cum a reţinut instanţa de fond, motivul de nelegalitate reiterat referitor la nemotivarea actelor normative infralegislative nu poate fi reţinut.

În fine, desi instanţa de recurs a avut în vedere şi problema caracterului actual al interesului în susţinerea căii de atac de către reclamante, având în vedere că masura de suspendare a activităţilor scolare faţă în faţă şi-a epuizat efectele din 2020, odată cu expirarea termenului de 30 de zile pentru care a fost luată, a decis să nu analizeze această condiţie de exerciţiu a căii de atac, din perspectiva arătată, deoarece reclamanta nu a avut posibilitatea să expună un punct de vedere cu privire la acest aspect.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele A. "B." Iaşi, Grădiniţa "C.", D. - Grădiniţa "E." Iaşi, Grădiniţa "Penilla", Grădiniţa cu Program Prelungit "F." Iaşi, Asociaţia "G." - Grădiniţa cu Program Prelungit "G." Iaşi, A. "C.", A. "Atelier nr. 1" Iaşi, Grădiniţa "Atelier nr. 1" Iaşi, Asociaţia "H." - Grădiniţa "I." şi J. - ASP împotriva sentinţei civile nr. 112 din 27 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 septembrie 2021.