Non-publication of administrative normative act as condition for legal existence under Law No. 24/2000

Şedinţa publică din data de 22 iulie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă constatarea inexistenţei/anularea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 39/2021.

Ulterior, reclamanta a depus la dosar cerere modificatoare prin care a arătat că înţelege să formuleze acţiune în constatarea inexistenţei/anularea şi a hotărârilor CNSU nr. 36/2020 şi nr. 28/2021, pe lângă hotărârea nr. 39/2021.

În şedinţa publică din 08.07.2021 a fost disjunsă cererea modificatoare prin care se solicita constatarea inexistenţei/anularea Hotărârilor CNSU nr. 36/2020 şi 28/2020 şi s-a dispus în baza art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ. suspendarea acesteia până la rămânerea definitivă a sentinţelor în dosarele nr. x/2021 şi nr. y/2021 aflate pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului CNSU, întemeiată pe dispoziţiile art. 61 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ. şi art. 81 alin. (5) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, cu modificările şi completările ulterioare, motivat de faptul că Departamentul, prin Inspectoratul General pentru Situaţii de Urgenţă (structură aflată în coordonarea DSU), asigură secretariatul tehnic permanent al Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, acesta din urmă fiind emitentul actului a cărei anulare se solicită, iar Şeful Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă este vicepreşedinte al CNSU.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1090 din 8 iulie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă cererea de intervenţie accesorie formulată de Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor de Interne în interesul pârâtului Comitentul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, ca inadmisibilă; a fost admisă cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi s-a constatat inexistenţa HCNSU nr. 39/2021 şi a Anexei, care face parte integrantă din hotărâre.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1090 din 8 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă prin reprezentant legal Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din Cadrul Ministerului Afacerilor Interne, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, reţinerea cauzei spre rejudecare şi, pe cale de consecinţă, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată.

Recurentul-pârât a arătat că hotărârea atacată, deşi nepublicată în Monitorul Oficial, a fost comunicată populaţiei prin diverse mijloace, asigurându-se accesul publicului larg la prevederile acestei hotărâri.

A arătat că actul atacat nu este producător de efecte juridice per se, astfel că nu are natura unui act administrativ cu caracter normativ, fapt pentru care nu este necesară publicarea acestuia.

S-a susţinut totodată că, astfel cum se afirmă şi în doctrină, nepublicarea unui act administrativ nu poate constitui singurul argument pe care să se întemeieze decizia de constatare a inexistenţei actului administrativ, nepublicarea unui act administrativ trebuind alăturată cel puţin unui alt argument pe care să-l întărească, apreciind că instanţa de fond a reţinut greşit acest temei ca unic motiv al inexistenţei.

Prin urmare, invocarea O.U.G. nr. 63/2021 pentru a justifica inexistenţa nu poate fi menţinută, dat fiind faptul că această normă a intrat în vigoare în cursul judecăţii speţei de faţă, ceea ce ar contraveni art. 25 alin. (1) C. proc. civ.

A conchis recurentul că sancţiunea inexistenţei unui act administrativ, individual sau normativ, nu este prevăzută la nivelul cadrului normativ, iar motivarea instanţei de fond prin raportare la prevederile art. 100 şi art. 108 din Constituţia României nu poate fi reţinută, întrucât legiuitorul constituţional, acolo unde a înţeles să prevadă în mod expres nevoia de publicare a prevăzut şi sancţiunea inexistenţei actului normativ, însă, în ceea ce priveşte actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice centrale, legiuitorul nu numai că nu a prevăzut în mod expres această sancţiune, dar nici nu a creat un temei de constatare a ei. În acest sens a menţionat şi decizia nr. 3497/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care a aplicat sancţiunea anulării unui act administrativ.

În drept, recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă A. a invocat lipsa de interes a recurentului, susţinând că Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă a formulat în nume propriu cererea de recurs şi că nu justifică un interes în susţinerea poziţiei procesuale a pârâtului CNSU, în cauză nefiind îndeplinită niciuna din cele două condiţii de admisibilitate a recunoaşterii interesului, respectiv intervenientul să justifice un interes propriu, legitim şi actual şi să sprijine numai apărarea uneia dintre părţi.

Ulterior, prin concluziile scrise depuse la dosar, intimata-reclamantă a arătat că renunţă la excepţia lipsei de interes invocată prin întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală, prima instanţă făcând, în opinia sa, o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 19 iulie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 22 iulie 2021 ora 10:00, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Comitetul Naţional de Situaţii de Urgenţă, a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu solicitarea de a se constata inexistenţa/anularea hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 39/2021.

Prima instanţă a admis acţiunea şi a constatat inexistenţa HCNSU nr. 39/2021 şi a Anexei, care face parte integrantă din hotărâre, pârâtul înţelegând să critice această soluţie prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Aminteşte Înalta Curte că potrivit acestor dispoziţii legale, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

O primă critică adusă de recurentul-pârât vizează aspectele legate de nepublicarea hotărârii atacate, acesta susţinând că instanţa a reţinut greşit temeiul nepublicării actului atacat ca unic motiv al inexistenţei acestuia, în opinia sa, acesta trebuind promovat în coroborare cu un altul, iar nu de sine stătător, arătând, totodată, că prima instanţă a încălcat şi prevederile art. 25 alin. (1) C. proc. civ. când a invocat O.U.G. nr. 63/2021 pentru a justifica inexistenţa, argumente ce urmează a fi înlăturate de instanţa de control judiciar.

Astfel, potrivit art. 11, alin. (1), (2) şi 5 din Legea nr. 24/2000:

"(1) În vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României:

a) deciziile prim-ministrului clasificate, potrivit legii;

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate. (...)

(5) Celelalte acte normative se publică după ce au fost semnate de emitent."

Potrivit art. 81, alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, "Comitetul naţional este un organism interinstituţional format din miniştri sau secretari de stat desemnaţi de aceştia şi conducători ai instituţiilor publice centrale sau persoane cu drept de decizie desemnate de aceştia, în funcţie de tipurile de risc gestionate sau funcţiile de sprijin repartizate în competenţă în cadrul Sistemului Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă."

Prin urmare, dată fiind natura acestuia, de organism compus din reprezentanţii mai multor ministere şi instituţii publice centrale, în mod corect judecătorul fondului a reţinut că, incontestabil, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă reprezintă o autoritate publică care nu poate avea alt statut juridic decât instituţiile care au concurat la formarea acestuia.

Totodată, făcând parte din administraţia publică centrală de specialitate, Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă se supune, în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ pe care le emite, obligaţiei de publicare în Monitorul Oficial, impuse de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Aşadar, emitentul hotărârii atacate avea obligaţia publicării acesteia în Monitorul Oficial al României.

Înalta Curte constată că în speţă, hotărârea atacată nu a fost publicată, astfel că, sunt nefondate criticile legate de acest aspect.

Nici susţinerile privitoare la încălcarea prevederilor art. 25 alin. (1) C. proc. civ. nu pot fi avute în vedere, câtă vreme instanţa de fond a reţinut că CNSU se supune, în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ pe care le emite, obligaţiei de publicare în Monitorul Oficial, impuse de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, referirile instanţei la O.U.G. nr. 63/2021 venind doar să constate că s-a prevăzut în art. 15 alin. (4) din această ordonanţă că hotărârile CNSU se publică în Monitorul Oficial al României, reţinându-se expres că acest act normativ este ulterior emiterii hotărârii contestate în cauză.

Referitor la inaplicabilitatea regimului inexistenţei actelor administrative cu caracter normativ, invocată de recurent, Înalta Curte, împărtăşind opinia judecătorului fondului, constată că, în ceea ce priveşte sancţiunea care intervine în cazul nepublicării în Monitorul Oficial a actelor administrative cu caracter normativ, aceasta este cea a inexistenţei actului, dat fiind ca potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, publicarea în Monitorul Oficial reprezintă o condiţie pentru intrarea în vigoare a actelor normative, adica pentru a lua fiinţă, pentru a exista din punct de vedere juridic.

Inexistenţa actului administrativ este deci o sancţiune ce apare ulterior emiterii actului normativ, ca urmare a neîndeplinirii condiţiei de intrare în vigoare prin publicarea sa şi nu are legătură cu legalitatea conţinutului acestuia.

Sancţiunea inexistenţei actelor administrative normative nepublicate în Monitorul Oficial este recunoscută, pe lângă o parte a doctrinei juridice, inclusiv la nivelul Constituţiei, este adevarat, numai în privinţa decretelor prezidenţiale (art. 100, alin. (1), potrivit căruia "Nepublicarea atrage inexistenţa decretului"), respectiv a ordonanţelor şi a hotărârilor de guvern (art. 108, alin. (4), potrivit căruia "Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei.").

Faptul ca legea fundamentală mentioneaza expres această sancţiune numai în privinţa anumitor categorii de acte administrative normative nu echivalează cu lipsa obligaţiei prevăzute de art. 11 alin. (1) şi art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit căreia, pentru a intra în vigoare, celelalte acte normative adoptate de Parlament în afară de legi (pentru care există reglementare separată), hotărârile Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

De altfel, Curtea Constituţională, prin decizia nr. 513/2019, face referire la sancţiunea inexistenţei, reţinând că art. 108 alin. (4) din Constituţie prevede că nepublicarea în monitorul Oficial al României a hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de Guvern atrage inexistenţa acestora.

Mai mult, faptul că sancţiunea "inexistenţei" a fost admisă chiar de leguitorul delegat, este confirmat prin justificarea pentru introducerea expresă a condiţiei publicării în Monitorul Oficial, menţionată în preambulul O.U.G. nr. 63/2021, emisă ulterior emiterii hotarârii contestate, în sensul că "nepublicarea hotărârilor emise de Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă atrage o sancţiune drastică prin efectele ei, şi anume inexistenţa acestor hotărâri" şi că "prin acest efect de inexistenţă a hotărârilor Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, destinatarii acestora urmează să se raporteze la cadrul legal în vigoare ca şi când nu ar produce niciun fel de efecte juridice şi, implicit, nu pot fi ţinuţi să aplice prevederile conţinute de hotărârile emise".

În aceste condiţii, teza potrivit căreia sancţiunea inexistenţei unui act administrativ nu este prevăzută la nivelul cadrului normativ, nu poate fi reţinută ca atare de instanţa de control judiciar.

În privinţa susţinerilor formulate în şedinţă publică de consilierul juridic al recurentului-pârât, referitoare la calificarea greşită dată de prima instanţă actului atacat şi la neanalizarea prevederilor art. 2 din acesta, care nu ar avea legătură cu situaţia de fapt expusă de reclamantă, se constată că aceste critici nu au fost invocate în termen legal, prin cerera de recurs, motiv pentru care Înalta Curte nu le va analiza.

Prin urmare, aspectele invocate de recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă prin reprezentant legal Departamentul pentru Situaţii de Urgenţă din Cadrul Ministerului Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 1090 din 8 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi 22 iulie 2021.