Invalidity of administrative notification for failure to motivate contract termination and proportionality of full public funding recovery after illegal assignment of works

Şedinţa publică din data de 24 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 21.07.2016 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII- a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara, prin primar, a chemat în judecată pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţie Publice, solicitând anularea notificării nr. x/04.02.2016 emise de Ministerul Dezvoltării şi Administraţiei Publice şi a măsurilor dispuse prin aceasta.

1.2. La data de 16.12.2016 reclamanta a formulat o cerere precizatoare a cererii de chemare în judecată prin care alături de motivele expuse prin cererea iniţială, a învederat motive adiţionale apreciate de reclamantă de natură a afecta legalitatea notificării nr. x/04.02.2016 emise de Ministerul Dezvoltării şi Administraţiei Publice şi a măsurilor dispuse prin aceasta.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1645 din 05.05.2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara, prin Primar şi a anulat notificarea nr. x/04.02.2016, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1645 din 05.05.2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, prin care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, iar în urma rejudecării fondului cauzei, respingerea ca neîntemeiată a acţiunii formulate de Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara, prin Primar.

În motivarea recursului, recurentul susţine că în mod eronat, în considerentele sentinţei recurate, instanţa de fond a reţinut că Notificarea MDRAP nr. 8941/04.02.2016 nu ar fi motivată în fapt şi în drept şi că neregula reţinută ar rezulta mai degrabă din întâmpinarea ministerului. Aceasta pentru că, în cuprinsul notificării mai sus menţionate, sunt prezentate în clar care sunt motivele pentru care a fost emis acest act administrativ, în timp ce prin întâmpinare s-a răspuns argumentelor prezentate de reclamantă prin cererea formulată în cauză.

Cele reţinute, în mod greşit, de instanţa de fond în considerentele hotărârii recurate sunt contrazise chiar de actele ulterioare formulate de intimată, respectiv de răspunsul la notificarea nr. x/04.02.2016 şi de acţiunea ce face obiectul prezentei cauze, din care reiese că a înţeles foarte bine care este motivul pentru care îi este solicitată suma menţionată în notificare.

În opinia recurentului, nu se poate vorbi despre o enumerare a unor texte de lege, în contextul în care în notificare se arată, ce răspunderi şi obligaţii aveau beneficiarii Programului naţional de dezvoltare locală, ce norme a încălcat reclamanta şi cu privire la ce anume, respectiv "dispoziţii aplicabile contractului de cesiune nr. x/03.07.2014".

În ceea ce priveşte considerentele instanţei de fond privitoare la faptul că la momentul cesionării lucrările erau foarte avansate, iar la data formulării acţiunii de către UAT Sălcioara erau aproape finalizate, recurentul arată că, faţă de dispoziţiile art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006, în lege nu este stipulată o derogare de la aceste prevederi, pentru situaţia în care stadiul lucrărilor este avansat.

Totodată, solicită ÎCCJ să constate faptul că, în mod eronat, a apreciat Curtea de Apel Bucureşti în considerentele hotărârii recurate că MDRAP nu ar fi explicat care a fost raţionamentul care a condus la concluzia că întreaga sumă a fost apreciată ca fiind decontată necuvenit.

Învederează recurentul că MDRAP poate deconta doar lucrări efectuate cu respectarea prevederilor legale şi numai în limitele prevăzute de contractele de finanţare, în caz contrar, suportarea cheltuielilor efectuate se va face de către beneficiari.

În ceea ce priveşte faptul că MDRAP avea cunoştinţa de cesiunea efectuată şi putea să refuze efectuarea plăţii, solicită ÎCCJ să constate că acesta nu constituie un argument pertinent, întrucât s-ar putea trage concluzia că, în situaţia în care nu este sesizată/constatată încălcarea legii la momentul depunerii cererii de plată, aceasta devine automat legală.

Mai mult, arată recurentul minister că nu a avut cunoştinţă de existenţa contractului de cesiune nr. x/03.07.2014 anterior datei de 02.12.2015 când, prin adresa nr. x/02.12.2015 înregistrată la sediul MDRAP cu nr. X/02.12.2015, Consiliul Judeţean Dâmboviţa a înaintat dosarul cu documentele necesare obiectivului de investiţii "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, judeţul Dâmboviţa", şi s-a observat că există o diferenţă între părţile care au semnat pe de o parte contractul de lucrări nr. x/06.08.2010 şi actele adiţionale nr. x şi nr. 2, iar pe de altă parte, între părţile care au semnat actul adiţional nr. x/29.12.2014 la contractul de lucrări.

Astfel, la solicitarea MDRAP, în data de 19.01.2016, UAT Comuna Sălcioara a transmis contractul de cesiune nr. x/03.07.2017 pe e-mail.

Se mai menţionează că, la data încheierii contractelor de finanţare recurentul pârât nu avea cunoştinţă de încheierea contractului de cesiune nr. x/03.07.2014, întrucât prevederile art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013, în forma anterioară, stabileau că:

"Beneficiarii au obligaţia să transmită consiliilor judeţene toate documentele necesare monitorizării şi finanţării prin program a obiectivelor de investiţii şi sunt responsabili pentru realitatea, exactitatea şi legalitatea datelor prezentate". Obligativitatea beneficiarilor de a depune la minister documentele necesare în vederea obţinerii finanţării pentru obiective de investiţii a survenit prin modificările aduse actului normativ, respectiv în mai 2015, adică după data încheierii contractului de finanţare.

Se invocă în motivarea recursului şi faptul că intimata reclamantă nu se poate prevala de existenţa contractului de cesiune intervenit anterior contractului de finanţare, întrucât pe de o parte s-ar putea trage concluzia că, o eventuală omisiune în verificare nu conferă legitimitate încălcării legii de către parte, iar pe de altă parte, documentele au fost analizate şi centralizate la nivelul consiliilor judeţene, urmând ca pe baza propunerilor acestora MDRAP să acorde finanţarea. Dispoziţiile art. 9 din O.U.G. nr. 28/2013 prevăd obligativitatea depunerii de către beneficiari a contractului de achiziţie publică şi a stadiului fizic a obiectivului de investiţii pentru a se cunoaşte necesarul de fonduri pentru finalizarea obiectivelor de investiţii, în vederea fundamentării bugetului.

În cauză, identificarea existenţei contractului de cesiune a fost posibilă după data de 02.08.2015, respectiv prin modificările aduse O.U.G. nr. 28/2013 şi normelor metodologice ale acesteia, în sensul introducerii în anexa 5 la Normele metodologice a unei rubrici în cadrul secţiunii "Factura" în care se menţionează emitentul.

Prin urmare, recurentul pârât a efectuat plăţi fără a avea cunoştinţă de încheierea contractului de cesiune cu încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006.

Astfel, MDRAP şi-a asumat obligaţia să deconteze cheluielile efectuate de către intimata reclamantă, în calitate de beneficiar, cu condiţia ca acestea să respecte toate dispoziţiile legale incidente şi pe cele contractuale (respectiv pe cele ale contractului de finanţare), în caz contrar, suportarea cheltuielilor efectuate se va face de către beneficiari.

În consecinţă, faptul că recurentul nu a sesizat aceste nereguli de la început, nu poate reprezenta mai mult decât o eroare cu privire la obligaţia de a efectua o plată. MDRAP era obligat să efectueze decontările în baza contractelor de finanţare încheiate în cadrul PNDL, numai în măsura în care beneficiarul respecta legea şi dispoziţiile contractelor de finanţare. În cauză, deoarece recuerentul pârât nu a sesizat iniţial această neregulă privitoare la cesionarea contractului de achiziţie publică, s-a aflat în eroare cu privire la obligaţia sa de a efectua plata.

Ulterior, în urma verificării documentelor transmise, s-a constatat că sumele decontate de către MDRAP au fost utilizate pentru acoperirea unor cheltuieli efectuate de intimată în baza unui contract cesionat parţial, încălcându-se principiile care stau la baza atribuirii contractului de achiziţie publică, prevăzute de art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, forma în vigoare la data desfăşurării achiziţiei.

Pentru toate aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, iar în urma rejudecării fondului cauzei, respingerea ca neîntemeiată a acţiunii formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Sălcioara.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în etapa procesuală a recursului la data de 23.10.2018, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Sălcioara a solicitat respingerea recursului declarat de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei ca nefondat.

Arată intimata reclamantă faptul că, referitor la trimiterea MDRAP la dispoziţiile art. 1341 alin. (1) C. civ. vizând plata nedatorată, instanţa de fond în mod corect a reţinut că una dintre condiţiile plăţii nedatorate este ca datoria în vederea căreia s-a făcut plata să nu existe din punct de vedere juridic. Or, în cauza de faţă, aşa cum judecătorul fondului în mod corect a reţinut, datoria recurentului-pârât a subzistat în baza contractului de finanţare pe care l-a încheiat cu intimata-reclamantă, contract care produce efecte, nefiind anulat sau reziliat. De asemenea, o a doua condiţie a plăţii nedatorate este ca plata să fi fost efectuată din eroare, ceea ce nu s-a întâmplat în speţa de faţa. Cu toate că recurentul-pârât a inserat ca temei de drept acest text de lege în cuprinsul notificării, totuşi nu a oferit nicio explicaţie asupra erorii în care s-a aflat la momentul plăţii şi nici nu a reproşat intimatei-reclamante faptul că i-ar fi ascuns documente din cuprinsul cărora finanţatorul ar fi putut observa că derularea contractului s-ar fi făcut cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, deşi potrivit dispoziţiilor art. 9 alin. (6) coroborat cu art. 9 alin. (10) din O.U.G. nr. 28/2013, recurentul-pârât avea obligaţia de a verifica cu atenţie documentele prezentate la plată, în urma analizei de specialitate.

În opinia intimatei, susţinerile recurentului din cuprinsul motivelor de recurs sunt nefondate întrucât, după încheierea cesiunii acesta a decontat sumele necesare finanţării pe baza documentelor întocmite de UAT Sălcioara şi executantul cesionar A. S.R.L..

In aceste condiţii recurentul, având perfectă cunoştinţă de cesiunea efectuată, a efectuat decontarea cheltuielilor justificative pentru executantul cesionar A. S.R.L., fără a ridica nicio obiecţie. Mai mult, recurentul a şi purtat corespondenţă cu cesionara A. S.R.L. - de exemplu, adresa nr. x/04.09.2015.

Se arată şi că legalitatea cesionării contractului în cauză a fost confirmată, cel puţin implicit, şi prin aceea că toate contractele derulate de UAT comuna Sălcioara (inclusiv contractul în cauză) au fost verificate prin controlul Curţii de Conturi în anul 2015, ocazii în care nu s-au constatat neregularităţi sau încălcări ale vreunei norme legale.

In consecinţă, prin solicitarea de restituire a sumei de 7.328.161,66 RON, pentru care recurentul a efectuat absolut toate plăţile, conform documentelor justificative înaintate privind lucrările executate de cesionarul S.C. A. S.R.L., se încalcă un important principiu de drept, respectiv B..

In acelaşi sens, invocă intimata dispoziţiile art. 15 din C. civ. care definesc "abuzul de drept" potrivit cărora "nici un drept mi poate fi exercitat în scopul de a vătăma sau păgubi pe altul ori într-un mod excesiv si nerezonabil, contrar bunei credinţe".

Totodată, în opinia acesteia, restituirea sumei menţionate ar echivala cu o îmbogăţire fără justa cauză pentru bugetul statului, în sensul dispoziţiilor art. 1345 C. civ.. Conform art. 123 alin. (10) din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă ("situaţia contractelor în derulare") pentru maximizarea averii debitorului sau în situaţia în care contractul nu mai poate fi executat, administratorul judiciar va putea cesiona contractele în derulare către terţi"

În ceea ce priveşte argumentele recurentului expuse prin Notificarea numărul 8941/04.02.2016, prin care s-a invocat, printre altele, nerespectarea de către UAT comuna Sălcioara a prevederilor art. 11 din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului Naţional de Dezvoltare Locală, cu modificările şi completările ulterioare, intimata consideră că s-a înscris întocmai în aceste cerinţe legale, respectând absolut toate criteriile de ordin general normate prin sus menţionatele dispoziţii legale, chiar recurentul recunoscând că i-au fost transmise, pe lângă contractul de lucrări între Primăria Sălcioara şi S.C. C. S.A. înregistrat sub nr. x/06.08.2010 cât şi contractul de cesiune nr. x/03.07.2014.

De asemenea, consideră intimata ca fiind importantă în cauza şi incidenţa dispoziţiilor art. 1315 alin. (1) C. civ. însă, în apărarea sa. Astfel, respectivele dispoziţii legale se grevează exact pe situaţia concretă de speţă şi anume "o parte poate să îşi substituie un terţ în raporturile născute dintr-un contract numai dacă prestaţiile nu au fost integral executate, iar cealaltă parte consimte la aceasta".

Susţine intimata reclamantă şi că o altă imputaţie care i se aduce în respectiva notificare este şi aşa zisa încălcare a dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar preventiv. Relativ la acest aspect consideră că, dimpotrivă, prin întreaga activitate legată de contractul în litigiu, a dat eficienţă cerinţelor legale privind realizarea unei bune gestiuni financiare, prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public.

Din acest punct de vedere, o altă abordare decât cea pe care a avut-o intimata reclamantă în derularea respectivului contract, în condiţiile în care, la momentul cesionării, lucrările erau foarte avansate, iar în prezent acestea fiind finalizate în proporţie de 85%, nu ar fi făcut decât să aducă reale prejudicii comunităţii locale.

Apreciază că singurul caz în care sumele de bani menţionate pot fi solicitate de recurentul pârât ar fi acela în care lucrarea nu ar fi fost executată, ceea ce nu s-a întâmplat.

Din toate aceste puncte de vedere, în opinia intimatei reclamante, solicitarea de a restitui suma de 7.328.161,66 RON nu are temei legal, deoarece nu există emis un titlu executoriu pe care pârâta să îşi întemeieze pretenţiile.

De asemenea, prin precizarea la acţiune a arătat că Notificarea a cărei nulitate o solicită este nemotivată. Astfel, din conţinutul Notificării nu reiese care este motivul de fapt care a condus la concluzia că sumele au fost utilizate cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006, simpla menţionare eliptică a unor texte de lege neputând conduce la concluzia că autoritatea a motivat obligaţia de restituire stabilită în sarcina beneficiarului.

Mai susţine intimate reclamantă că notificarea a cărei nulitate o solicită a fi constatată încalcă principiul proporţionatităţii. Astfel, potrivit răspunsului la plângerea prealabilă şi întâmpinării, sancţiunea a fost aplicată întrucât cheltuiala nu ar mai fi fost eligibilă, iar contractul ar fi suferit o modificare substanţială. Insă, aşa cum rezultă din documente, recurentul pârât nu contestă împrejurarea că la momentul efectiv al cesiunii, lucrările erau foarte avansate - peste 70%, iar la momentul emiterii Notificării - peste 85%.

Mai mult, neregula constatată de recurentul pârât nu este una care este cauzată de nemenţinerea eligibilităţii proiectului, în sensul că acesta ar fi suferit vreo modificare substanţială.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 10.01.2019 s-a fixat termen de judecată la data de 14.04.2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Aspecte procedurale

Prin încheierea de şedinţă din data de 11.05.2021 constatând, în urma deliberărilor, că, pentru justa soluţionare a cauzei, se impune suplimentarea probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte a dispus, în temeiul art. 400 C. proc. civ., repunerea pe rol a cauzei, stabilirea termenului de judecată la data de 9 iunie 2021 şi citarea părţilor cu menţiunea de a formula precizări şi a depune înscrisurile indicate în încheierea de şedinţă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei este nefondat, pentru următoarele considerente:

7. Argumente de fapt şi de drept

Contextul factual şi de drept al cauzei supusă analizei este determinat de emiterea de către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP) a Notificării nr. x/04.02.2016 prin care s-a dispus restituirea, de către reclamanta intimate a sumei de 7.328.161,66 RON acordată prin transferuri de la bugetul de stat, prin bugetul instituţiei, în vederea realizării obiectivului "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, judeţul Dâmboviţa" (Conform contractului de finanţare din anul 2014 şi ulterior prin Contractul de finanţare din anul 2015), întrucât suma a fost utilizată cu nerespectarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii cu modificările şi completările ulterioare.

Împotriva notificării reclamanta a formulat plângere prealabilă, respinsă ca neîntemeiată prin adresa nr. x/20.04.2016.

Prin sentinţa civilă recurată, instanţa de fond a dispus admiterea cererii de chemare în judecată, motivat în principal pe lipsa motivării notificării atacate,

Înalta Curte, analizând cauza prin prisma criticilor şi a apărilor formulate dar şi a probatoriului administrat, constată că Notificarea nr. x/4.02.2016 privind restituirea întregii finanţări decontate, în sumă de 7. 328.161,66 RON este nelegală din mai multe perspective:

În primul rând, sub aspect procedural, în mod legal a constatat instanţa de fond că aceasta nu cuprinde o motivare adecvată, din conţinutul său nereieşind cauza concretă a măsurii recuperării integrale a finanţării acordate. Simpla înşiruire a unor dispoziţii legale apreciate de pârât ca fiind deopotrivă incidente nu poate fi asimilată unei motivări concrete a actului administrativ în măsură să confere destinatarului acestuia posibilitatea cunoaşterii cauzelor care au stat la baza emiterii sale.

Nu poate fi reţinută ca pertinentă susţinerea recurentului potrivit căreia formularea de către reclamantă a unui răspuns la notificarea primită face dovada înţelegerii şi cunoaşterii motivului pentru care i-a fost solicitată suma, întrucât prin adresa nr. x/24.02.2016 beneficiara şi-a manifestat dezacordul cu privire la măsura restituirii finanţării dispusă de pârât apreciind-o ca lipsită de temei legal şi a solicitat rezolvarea amiabilă a acestui diferend, anterior sesizării instanţei de judecată. Ori un astfel de demers reprezintă de fapt o procedură prealabilă de care reclamanta a înţeles să uzeze în apărarea drepturile sale, şi nu dovada îndeplinirii de către pârât a obligaţiei sale de a motiva conform standardelor actul administrativ emis.

De altfel, prin răspunsul la plângerea prealabilă nr. 20582/20.04.2016 recurentul înţelege să-şi restrângă şi să precizeze în concret motivul recuperării sumelor acordate în sensul că acestea au fost utilizate cu încălcarea prevederilor O.U.G. nr. 34/2004, aspect reluat şi în întâmpinarea formulată la instanţa de fond.

Însă, actul administrativ trebuie motivat în fapt şi în drept în cuprinsul său, nefiind admise completările sau lămuririle prin acte ulterioare, cu atât mai mult cu cât acestea nu fac corp comun cu actul inţial

Totodată, relevante în privinţa modalităţii în care trebuia realizată recuperarea finanţării, sunt clauzele contractuale, respectiv cele ale contractului de finanţare încheiat în anul 2015, astfel cum au fost modificate prin actele adiţionale ulterioare.

Or, conform prevederilor contractuale (art. VII alin. (4) şi 10 din actul adiţional nr. x la contractul de finanţare), în cazul nerespectării obligaţiilor legale sau contractuale asumate de către beneficiar, MDRAP poate decide rezilierea unilaterală a contractului printr-o notificare scrisă, cu consecinţa restituirii sumelor deja primite, în termen de 30 de zile de la confirmarea de primire a notificării. Aşadar, recuperarea sumelor acordate cu titlu de finanţare este o consecinţă a aplicării sancţiunii rezilierii contractului de finanţare şi se dispune ulterior acestui moment, în termen de 30 de zile de la aducerea la cunoştinţa beneficiarului a acestei sancţiuni.

Prin urmare, este lipsită de temei măsura restituirii directe a finanţării, fără ca anterior să fi fost notificată beneficiarului sancţiunea rezilierii contractului de finanţare, această sancţiune fiind cea care justifica atât restituirea prestaţiilor executate în temeiul acestor contracte cât şi repunerea părţilor în situaţia anterioară.

Dintr-o altă perspectivă, se impune a fi analizată în cauză situaţia care a generat măsura recuperării finanţării la care s-a raportat pârâtul, prin prisma dispoziţiilor legale şi a clauzelor contractuale. Astfel, este necesar a stabili în ce măsură încheierea unui contract de cesiune între două contracte de finanţare având acelaşi beneficiar şi pentru realizarea aceluiaşi obiectiv de investiţii, poate atrage nelegalitatea finanţării acordată pentru lucrările executate în baza acestora.

Înalta Curte reţine că pentru implementarea obiectivului de investiţii "Alimentare cu apă în comuna Sălcioara, judeţul Damboviţa", reclamanta UAT Comuna Sălcioara a beneficiat de prevederile O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală, obţinând în anul 2014 o finanţare de 2.700.000 RON, prin încheierea contractului de finanţare înregistrat la MDRAP cu nr. X/20.03.2014 şi actele adiţionale nr. 1-3.

Investiţia finanţată în cauză face parte, şi este de necontestat sub acest aspect, din categoria investiţiilor în continuare, în sensul art. 2 lit. b) din O.U.G. nr. 28/2013, ca fiind acele obiective al căror stadiu de execuţie este cel puţin la nivelul documentaţiei tehnico-economice proiect tehnic. Preluarea acestei investiţii în cadrul Programului naţional de dezvoltare locală reglementat prin O.U.G. nr. 28/2013 şi continuarea finanţării acesteia presupune îndeplinirea mai multor obligaţii din partea autorităţii finanţatoare şi a celor finanţate.

Pentru realizarea obiectivului de investiţii, UAT Comuna Sălcioara a încheiat cu S.C. C. S.R.L. contractul de lucrări nr. x/06.08.2010 şi actele adiţionale nr. x/29.02.2012 şi nr. y/17.07.2013. Totodată, UAT Comuna Sălcioara a încheiat cu S.C. A. S.R.L. actul adiţional nr. x/29.12.2014 la contractul de lucrări nr. x/06.08.2010.

Încheierea actului adiţional x/29.12.2014 la contractul de lucrări nr. x/06.08.2010 s-a datorat încheierii între S.C. C. S.R.L. şi S.C. A. S.R.L. a contractului de cesiune nr. x/03.07.2014, contract care a fost avizat şi de intimata UAT Comuna Sălcioara.

Obiectul contractului de cesiune anterior menţionat l-a constituit cesionarea de către executantul-cedent S.C. C. S.R.L. în favoarea executantului-cesionar S.C. A. S.R.L. a tuturor drepturilor şi obligaţiilor care decurgeau din prevederile contractului de lucrări nr. x/06.08.2010 încheiat de cedent cu UAT Comuna Sălcioara.

Ulterior, în anul 2015 pentru acelaşi obiectiv de investiţii a fost alocată suma de 10.547.630 RON, fiind încheiat contractul de finanţare înregistrat la MDRAP cu nr. X/04.05.2015 şi actele adiţionale nr. 1-2.

Se observă că potrivit prevederilor art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare din 9.12.2011, într-un contract de achiziţie publică este permisă doar cesiunea creanţelor născute din acel contract, obligaţiile născute rămânând în sarcina părţilor contractante, astfel cum au fost stipulate şi asumate iniţial.

Pe de altă parte, în contractul de finanţare din anul 2014 cesiunea era permisă cu avizul beneficiarului lucrării, respectiv al UAT Sălcioara, aviz care a fost obţinut în condiţiile în care, la data cesiunii lucrările erau executate în proporţie de peste 70%.

Din perspectiva cunoaşterii de către recurent a încheierii contractului de cesiune, Înalta Curte reţine ca relevante obligaţiile părţilor astfel cum sunt reglementate la art. 12 din O.U.G. nr. 28/2013 a cărui formă în vigoare în anul 2014, prevedea că "în vederea decontării fondurilor alocate de la bugetul de stat, unităţile administrativ-teritoriale transmit solicitările de fonduri la consiliile judeţene, care, după verificarea documentaţiilor specifice, le avizează şi le transmit în mod centralizat Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice."

Aceeaşi normă, însă în forma în vigoare al momentul acordării finanţării pe anul 2015 prevedea că "În vederea decontării fondurilor alocate de la bugetul de stat, beneficiarii transmit solicitările de fonduri la Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, cu informarea consiliilor judeţene."

În concluzie, cu certitudine anterior acordării celei de-a doua finanţări, ministerul recurent a avut cunoştinţă sau se poate presupune în mod rezonabil că a luat la cunoştinţă de contractul de cesiune nr. x/03.07.2014.

Astfel, din înscrisurile depuse la dosar rezultă că după încheierea contractului de cesiune la data de 03.07.2014, toate plăţile, adică cele începând cu data de 29.09.2014, au fost efectuate de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice în cunoştinţa de cauză, întrucât toate documentele privind această operaţiune i-au fost înaintate, iar documentele justificative privind lucrările executate au fost întocmite pe numele cesionarului A. (spre exemplu, documentele înaintate spre decontare la data de 25.05.2015 - factura fiscală x, ordin de plată nr. x/30.12.2014, extras de cont din data de 30.12.2014, sau documentele înaintate spre decontare la data de 10.09.2015 - factura fiscală x, ordin de plată nr. x/15.07.2015, extras de cont din data de 15.07.2015, sau documentele înaintate spre decontare la data de 11.11.2015 -factura fiscală x, factura fiscală x sau documentele înaintate spre decontare la data de 27.11.2014).

De asemenea, cel de-al doilea contract de finanţare este încheiat la data de 11.05.2015, deci ulterior cesiunii şi după ce deja se efectuaseră decontări de sume pe baza documentelor în care executant era prevăzut A. S.R.L..

In aceste condiţii recurentul, având cunoştinţă de cesiunea realizată, a efectuat decontarea cheltuielilor justificative pentru executantul cesionar A. S.R.L., relevantă fiind şi corespondenţă purtată de recurent cu acest cesionar(adresa nr. x/04.09.2015).

Prin urmare, întrucât în temeiul dispoziţiilor art. 9 alin. (6) coroborat cu art. 9 alin. (10) din O.U.G. nr. 28/2013 recurentul-pârât avea obligaţia de a verifica documentele prezentate la plată, nu pot fi reţinute susţinerile acestuia potrivit cu care nu ar fi cunoscut existenţa contractului de cesiune, acesta decontând sumele necesare finanţării pe baza documentelor întocmite de UAT Sălcioara şi executantul cesionar A. S.R.L..

În altă ordine de idei, se remarcă că în cauză nu poate fi vorba de o plată nedatorată, obligaţia acordării finanţării fiind asumată de ministerul recurent şi datorată, în consecinţă, sub rezerva justificării, prin contractele de finanţare din 2014 şi respectiv din 2015, care nefiind reziliate, continuă să producă efectele juridice în vederea cărora au fost încheiate.

Într-adevăr, dispoziţiile art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013 prevăd că "în cazul în care beneficiarii utilizează sumele transferate cu nerespectarea prevederilor legale sau contractuale, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice notifică beneficiarii cu privire la prevederile încălcate şi solicită restituirea în termen de 30 de zile calendaristice a sumelor decontate necuvenit."

Însă, această normă a fost introdusă ulterior încheierii celui de-al doilea contract de finanţare în 11.05.2015, respectiv la data de 28.10.2015(prin O.U.G. nr. 46/2015), şi produce efecte juridice pentru viitor, aplicându-se faptelor juridice lato sensu care pot fi calificate ca încălcări ale prevederilor legale sau contractuale săvârşite după intrarea în vigoare a acestui act normativ. Or, în cauză, reclamantei i se impută nerespectarea dispoziţiilor legale anterior intrării în vigoare a acestui act normativ şi chiar anterior acordării uneia dintre finanţări, aşa încât sunt nefondate criticile formulate în recurs cu privire la greşita aplicare a dispoziţiilor legale de către instanţa de fond.

Înalta Curte reţine şi că în mod cert, prevederile art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006, în vigoare din 9.12.2011 dispun că ‘’într-un contract de achiziţie publică este permisă doar cesiunea creanţelor născute din acel contract, obligaţiile născute rămânând în sarcina părţilor contractante, astfel cum au fost stipulate şi asumate iniţial’’. Din această perspectivă, sumele care fac obiectul plăţii facturilor aferente lucrărilor executate de cesionar ar putea fi puse sub semnul îndoielii însă, în egală măsură Înalta Curte, în analiza legalităţii actului de recuperare a finanţării, va da eficienţă principiului proporţionalităţii.

Astfel, principiul proporţionalităţii presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporţionalităţii face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar şi impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziţie de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că sancţiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG şi Finanzanet) iar "măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiţie a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispoziţiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privinţa luării unor decizii cu caracter sancţionator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În acelaşi sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menţionat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporţionalităţii din perspectiva cuantificării obiectivelor şi a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Or, în cauză, măsura recuperării integrale a finanţării acordată în temeiul celor două contracte de finanţare, astfel cum a fost dispusă de autoritatea publică pârâtă prin Notificarea nr. x/4.02.2016, apare ca fiind excesivă şi nerezonabilă, cât timp s-a făcut dovada că la momentul cesiunii lucrările erau executate în proporţie de peste 70% iar recurentul nu doar că a achitat sumele solicitate ulterior acestui moment dar a încheiat şi cel de-al doilea contract de finanţare, ignorând total obligaţia legală de a verifica documentaţia şi de a nu încheia contracte de finanţare în condiţiile în care constata abateri de la legislaţia în materia achiziţiilor publice.

8. Temeiul de drept al soluţiei din recurs

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de pârât ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 1645 din 5 mai 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 iunie 2021.