Illegality of rental fees for municipal assets transferred via public service delegation contracts under Law No. 51/2006 and O.G. No. 119/1999

Şedinţa publică din data de 18 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 15.05.2018 sub nr. x/2018 reclamanţii A. S.R.L. reprezentată legal prin administrator B., şi Consiliul Local Mătăsari prin primar C. şi D. - secretar au formulat contestaţie împotriva Deciziei nr. 20/P/15.03.2015 privind soluţionarea plângerii prealabile nr. 66 din 21.01.2018 formulată de societatea A. S.R.L. şi înaintată Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova cu adresa nr. x/15.01.2018 împotriva Măsurii nr. 6 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR-AIF-3822/28.12.2017 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, solicitând instanţei de judecată anularea Deciziei nr. 20/P/15.03.2018 privind soluţionarea plângerii prealabile formulate de societatea reclamantă.

Prin sentinţa nr. 1637/2018/04.12.2018 pronunţată în dosarul nr. x/2018, Tribunalul Gorj a admis excepţia necompetenţei materiale a tribunalului şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei Curţii de Apel Craiova.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal la data de 11.01.2019 sub nr. x/2019.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 121/2019/22.03.2019, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului Consiliul Local Mătăsari şi a respins cererea formulată de societatea A. S.R.L. aşa cum a fost prcizată ca fiind nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 121/2019/22.03.2019 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs Societatea A. S.R.L. reprezentată legal prin administrator B. şi Consiliul Local Mătăsari prin primar C. şi secretar D., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei nr. 121/22.03.2019 şi, rejudecând cauza pe fond, admiterea contestaţiei în sensul anulării Deciziei nr. 20/P/15.03.2018 privind soluţionarea plângerii prealabile şi implicit Măsura nr. 6 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR-AIF-3822/28.12.2017 emisă de Direcţia Generală a Finanţelor Publice Craiova - Compartiment Gorj. În temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta critică sentinţa pe considerentul că instanţa de fond a făcut o interpretare şi aplicare eronată a dispoziţiilor contractuale prin raportare la dispoziţiile art. 1560 din vechiul C. civ. întrucât, susţine recurenta, aceste dispoziţii nu reprezintă o condiţie esenţială pentru a interpreta un contract de închiriere ca fiind contract de comodat cu titlu gratuit, obligaţiile părţilor fiind clar stipulate în cuprinsul respectivului contract îndeplinind astfel condiţiile de fond pentru valabilitatea contractului, astfel că interpretarea contractului trebuie să se facă prin raportare la dispoziţiile art. 1166 din Noul C. civ. conform cărora contractul este definit ca fiind acordul între două sau mai multe persoane cu intenţia de a constitui, modifica sau restrânge un raport juridic.

Arată recurenta că A. S.R.L. este o societatea autofinanţată care realizează diverse activităţi ce au ca scop atragerea de venituri, iar utilajele predate nu sunt folosite numai pentru activităţile din contractele de delegare nr. x/31.05.2012 şi nr. y/29.05.2012, fapt pentru care au fost percepute sume modice ce nu asigură nici măcar amortizarea acestora, iar plata respectivelor sume presupune rezoluţiunea celor două contracte de închiriere potrivit art. 1817 din Noul C. civ., motiv pentru care consideră sentinţa atacată ca fiind nelegală.

În ce priveşte aplicarea în cauză a dispoziţţilor art. 25 din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, arată faptul că bunurile ce fac obiectul contractului de închiriere nr. x/15.05.2008 prelungit prin contractul de închiriere nr. x/23.05.2013 nu sunt bunuri care fac parte din sistemul de alimentare cu apă şi de salubrizare al localităţii Mătăsari, nefiind folosite numai pentru prestarea serviciilor de utilităţi publice pentru a putea intra sub incidenţa articolului respectiv prin a constrânge Primăria Comunei Mătăsari să le dea în administrare, concesionare sau trecute în proprietatea operatorilor. Susţine că aceste bunuri (utilaje/maşini) au fost cumpărate de Primăria Mătăsari pentru a putea fi folosite la toate lucrările desfăşurate în Comuna Mătăsari, închiriate ulterior societăţii A. S.R.L. cu scopul folosirii acestora la toate activităţile desfăşurate de către societate pentru aducerea de venituri.

În concluzie, susţine recurenta că Primăria Comunei Mătăsari nu avea obligaţia ca odată cu delegarea serviciilor de utilităţi publice către recurentă să predea aceste utilaje cu titlu gratuit, această obligaţie aparţinându-i societăţii recurente care trebuie să deţină licenţă eliberată de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice şi dotare tehnică cu aceste utilaje deţinute sub orice formă necesare pentru desfăşurarea acestor servicii de utilităţi publice

4. Apărările efectuate în cauză

Intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal, nulitatea recursului întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat.

În esenţă, prin întâmpinare, se susţine că Măsura nr. 6 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR-AIF-3822/28.12.2017 este corectă şi legală, instanţa de judecată interpretând şi aplicând în mod corect normele juridice incidente cauzei.

Se arată de către intimată împrejurarea că prin încheierea contractului de închiriere nr. x/2008 prelungit prin contractul nr. x/2013 au fost majorate cheltuielile prin administrarea şi gestiunea incorectă a intereselor societăţii fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999 republicată privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv.

În plus, susţine intimata că atâta timp cât bunurile ce au făcut obiectul celor două contracte de închiriere au fost predate prin contractele de delegare ele nu puteau face şi obiectul contractelor de închiriere nr. x/2008 prelungit prin contractul nr. x/2013.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, este nefondat, sentinţa recurată reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Instanţa de control judiciar constată că în cauză nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în vederea casării hotărârii deoarece prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport cu materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Înalta Curte remarcă mai întâi că recursul de faţă nu combate punctual argumentele instanţei de fond, ci dimpotrivă prin cererea de recurs se reiau susţinerile formulate în faţa instanţei de fond.

În esenţă, chestiunea litigioasă pe care a avut-o de dezlegat prima instanţă a fost cea referitoare, la legalitatea Măsurii 6 cuprinsă în Dispoziţia obligatorie nr. CRR-AIF-3822/28.12.2017.

Prin Măsura nr. 6 din Dispoziţia obligatorie nr. 3822/28.12.2017 s-a dispus în sarcina conducerii societăţii A. S.R.L. obligaţia de a lua măsurile necesare pentru recuperarea sumelor achitate necuvenit Comunei Mătăsari în sumă de 116.000 RON, reprezentând plata nelegală a cheltuielilor cu închirierea unor bunuri în baza contractelor de închiriere nr x/14.05.2008 şi numărul 4153/23.05.2013, precum şi a dobânzilor în sumă de 35.022 RON, şi penalităţi de întârziere în sumă de 14.828 RON calculate până la 30.11.2017, dobânzi şi penalităţi de întârziere care vor fi actualizate până la data restituirii integrale.

Pentru a lua o astfel de măsură, în urma verificărilor efectuate, organele de control au stabilit faptul că au fost încălcate dispoziţiile art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999 republicată privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv în conformitate cu care "(1) Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public".

Încălcarea acestor dispoziţii legale de către societatea recurentă a rezultat din faptul că, pe de o parte, temeiul juridic al încheierii acestui contract şi menţionat în cuprinsul acestuia a fost art. 1560 din vechiul C. civ., iar pe de altă parte, prin contractul de închiriere nr. x/14.05.2008 încheiat între Societatea A. S.R.L. şi Comuna Mătăsari au fost închiriate o serie de bunuri, dar în ceea ce priveşte valoarea chiriei nu a transmis ca anexă la contract valoarea de inventar din evidenţa contabilă a acestor utilaje, valoarea amortizată, valoarea rămasă de amortizat, data achiziţionării, gradul de uzură fizică sau morală, caracteristici tehnice, etc.

Sub acest aspect s-a reţinut de către organele fiscale că prin lipsa fundamentării valorii chiriei (amortizare, impozite, taxe, valoarea de piaţă) au fost încălcate dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 82/1991.

Un alt motiv ce a stat la baza luării Măsurii cu nr. 6 din Dispoziţia obligatorie atacată a vizat faptul că bunurile ce au făcut obiectul contractelor de închiriere au fost cuprinse în inventarul bunurilor mobile predate cu proces-verbal de predare-primire în data de 28.05.2012 în baza contractului de delegare încheiat între Primăria Comunei Mătăsari, în calitate de delegatar şi recurentă, în calitate de delegat, contract de delegare nr. x/29.05.2012 privind activitatea de curăţare şi transport al zăpezii de pe căile publice şi menţinerea în funcţiune a acestora pe timp de polei sau de îngheţ.

De asemenea, conform Inventarului bunurilor mobile predate cu proces-verbal de predare-primire întocmit la data de 28.05.2012 în baza contractului de delegare a gestiunii nr. x/29.05.2012 au fost predate următoarele bunuri mobile: utilaj multifuncţional - 1 buc, tractor x - 2 buc, Remorca tractor- 2 buc, sărăriţă - 1 buc, plug tractor -1 buc.

Tot în urma verificărilor efectuate au constatat organele de control că aceleaşi bunuri ce au făcut obiectul contractelor de închiriere au fost predate societăţii recurente în baza contractului de delegare nr. x/29.02.2012 încheiat între Primăria Comunei Mătăsari, în calitate de delegatar şi societatea recurentă, sens în care fost încheiat la data de 28.05.2012 procesul-verbal de predare-primire în care apar menţionate următoarele bunuri mobile: utilaj multifuncţional -1 buc, tractor x - 2 buc, Remorca tractor - 2 buc, autocompactor -1 buc, autogunoiera -1 buc.

Totodată, controlul a constatat că bunurile ce au făcut obiectul contractelor de închiriere menţionate, au fost cuprinse în inventarul bunurilor mobile şi imobile privind serviciul de apă şi canalizare, predate cu proces-verbal de predare-primire în data de 28.05.2012 în baza contractului de delegare încheiat între Primăria Comunei Mătăsari, în calitate de delegatar şi societatea recurentă, în calitate de delegat, contract de delegare nr. x/31.05.2012 a gestiunii serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare.

Conform Inventarului bunurilor mobile, predate cu proces-verbal de predare-primire întocmit în data de 28.05.2012 în baza contractului de delegare a gestiunii nr. x/31.05.2012 au fost predate următoarele bunuri mobile: utilaj multifuncţional -1 buc, tractor x - 2 buc, Remorca tractor - 2 buc, vidanje -1 buc.

Sub acest aspect concluzionează organul de control că în baza contractului de delegare a gestiunii nr. 3712/31.05.2012 şi respectiv a contractului de delegare nr. x/29.05.2012, aceleaşi bunuri publice care au fost transmise cu titlu gratuit au făcut şi obiectul contractelor de închiriere nr. x/14.05.2008 şi nr. y/23.05.2013 cu titlu oneros, ceea ce a condus la majorarea cheltuielilor prin administrarea şi gestiunea incorectă a intereselor societăţii, fiind încălcate astfel prevederile art. 5, alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 republicată, privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, care precizează:

"Buna gestiune financiară (1) Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public".

În raport de această situaţie de fapt reţinută atât de organele de control al intimatei cât şi de instanţa de judecată, Înalta Curte constată că s-a făcut în cauză o interpretare şi aplicare corectă a dispoziţiilor legale.

Criticile aduse sentintei atacate ce vizează împrejurarea că dispoziţiile art. 1560 din vechiul C. civ. nu constitue o condiţie esenţială pentriu a interpreta un contract de inchiriere ca fiind un contract de comodat cu titlu gratuit, întrucât obligaţiile părţilor au fost clar stipulate în cuprinsul respectivului contract nu pot fi primite.

În deplin acord cu soluţia instanţei de fond, constată Înalta Curte că analizarea legalităţii Măsurii 6 trebuie raportată la dispoziţiile legale invocate în cuprinsul Dispoziţiei obligatorii nr. 3822/28.12.2017 şi nu la interpretarea contractului de închiriere ca fiind de comodat.

În acest sens, constată Înalta Curte că dispoziţiile art. 5 alin. (1) din O.U.G. nr. 119/1999 impun în sarcina operatorilor economici care gestionează fonduri publice obligaţia de a realiza o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public.

Înalta Curte obsevă că nu s-a contestat de către recurentă împrejurarea că nu ar face parte din categoria acelor operatori economici care gestionează fonduri publice, situaţie în care îi sunt pe deplin aplicabile dispoziţiile art. 5 din O.U.G. nr. 119/1999.

Pe de altă parte, constată Înalta Curte că în conformitate cu dispoziţiile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice:

"Bunurile proprietate privată a unităţilor administrativ- teritoriale utilizate pentru furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice pot fi date în administrare, concesionate sau trecute în proprietatea operatorilor, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare", bunurile proprietate privată a Comunei Mătăsari utilizate pentru furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice conform contractelor:

- nr. 2053/14.03.2008 de delegare a gestiunii serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, de salubrizare, de alimentare cu apă şi canalizare, de administrare a fondului locativ;

- nr. 3650/29.05.2012 de delegare a gestiunii activităţii de curăţare şi transport al zăpezii de pe căile publice şi menţinerea în funcţiune a acestora pe timp de polei sau de îngheţ (utilaj multifuncţional - 1 buc, tractor x - 2 buc, Remorca tractor - 2 buc, sărăriţă -1 buc, plug tractor -1 buc);

- nr. 3651/29.05.2012 de delegare a gestiunii activităţii de precolectare, colectare şi transport al deşeurilor municipale, inclusiv al deşeurilor toxice periculoase din deşeurile menajere, cu excepţia celor cu regim special (utilaj multifuncţional - 1 buc, tractor x - 2 buc, Remorca tractor - 2 buc, autocompactor - 1 buc, autogunoiera - 1 buc);

- nr. 3712/31.05.2012 de delegare ă gestiunii serviciului de alimentare cu apă şi canalizare (utilaj multifuncţional - 1 buc, tractor x - 2 buc, Remorca tractor - 2 buc, vidanje -1 buc.);

Nu pot fi închiriate, doar pot fi date în administrare, concesionate sau trecute în proprietatea societăţii.

În raport de această situaţie afirmaţiile recurentei cu referire la interpretarea contractului şi la aplicarea în cauză a dispoziţiilor art. 1166 din Noul C. civ. nu au nicio relevanţă atâta vreme cât la luarea măsurii intimata a avut în vedere împrejurarea că bunurile ce au făcut obiectul contractelor de închiriere nu pot fi închiriate în raport de dispoziţiile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 51/2006.

Cu alte cuvinte, nu are nicio importanţă cum a fost denumit contractul - de comodat sau de închiriere - sau dacă normele juridice menţionate în cuprinsul acestora sunt cele specifice contractului de comodat (art. 1560 din vechiul C. civ.) sau cele specifice contractului de închirirere, ceea ce are relevanţă este faptul că în baza acestor contracte au fost achitate către Comuna Mătăsari sume de bani cu titlu de chirie, cu încălcarea normelor juridice anterior menţionate.

Societatea avea dreptul şi obligaţia de a administra şi exploata sistemul de utilităţi publice (din care fac parte bunurile mobile închiriate) în vederea furnizării/prestării serviciilor concesionate.

O altă critică adusă hotărârii atacate vizează susţinerea că bunurile obiect al contractelor de închiriere au fost utilizate nu numai pentru activităţile din contractele de delegare nr. x/31.05.2012 şi nr. y/29.05.2012 situaţie care a determinat perceperea unor sume modice ce nu au asigurat nici măcar amortizarea acestora, de asemenea, nu poate fi primită.

În actuala reglementare procesuală, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă ci o cale extraordinară de atac, de reformare, prin care legiuitorul urmăreşte să asigure conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile aşa cum dispune art. 483 alin. (3) C. proc. civ.

Constată Înalta Curte că prin această critică se reia de către recurentă aceleaşi susţineri formulate şi prin cererea de chemare în judecată, susţineri analizate de instanţa de fond, sens în care se reţine în cuprinsul hotărârii atacate "Împrejurarea învederată de reclamantă că sumele stabilite drept chirie ar fi modice şi că bunurile ar fi fost folosite şi pentru alte activităţi, nedovedită de altfel, nu sunt de natură să înlăture constatarea organelor de control conform căreia aceleaşi bunuri care au făcut obiectul unor contracte cu titlu gratuit şi de a căror folosinţă beneficia deja reclamanta au făcut ulterior obiectul unor contracte cu titlu oneros"

În raport de această situaţie, critica nu poate fi primită. Totodată, deşi s-a reţinut de către instanţa de fond că nu a fost dovedită susţinerea mai sus arătată, observă Înalta Curte că nici prin recurs aceste susţineri, deşi invocate, nu au fost dovedite.

O ultimă critică vizează împrejurarea că bunurile ce fac obiectul contractului de închiriere nr. x/14.05.2008 prelungit prin contractul de închiriere nr. x/23.05.2013 "nu sunt bunuri care fac parte din sistemul de alimentare cu apă şi de salubrizare al localităţii Mătăsari" situaţie în care, susţine recurenta, că nu sunt incidente cauzei dispoziţiile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 51/2006.

Şi această susţinere va fi înlăturată ca nefondată.

Pe de o parte, analizând dispoziţiile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 51/2006 în conformitate cu care "Bunurile proprietate privată a unităţilor administrativ- teritoriale utilizate pentru furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice pot fi date în administrare, concesionate sau trecute în proprietatea operatorilor, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare", reiese că legiuitoul nu face distincţie în ceea ce priveşte categoria de bunuri aflate în proprietatea privată a unităţilor administrative-teritoriale ce pot fi date în administrare, concesionare sau trecute în proprietatea operatorilor.

Pe de altă parte, analizând Dispoziţia obligatorie atacată se observă că obiectul contractului de închiriere nr. x/2008 prelungit prin contractul nr. x/2013 a constatat în închirierea următoarelor bunuri:

- Tractor x cu remorcă nr. înmat. x

- Tractor x cu remorcă nr. înmat x

- Autogunoieră cu nr. x

- x cvu nr. înmat x

- Multifuncţional (buldoexcavator) x,

Iar analizând contractele de delegare se observă că aceastea au ca obiect:

- delegarea gestiunii serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, de salubrizare, de alimentare cu apă şi canalizare, de administrare a fondului locativ;

- delegarea gestiunii activităţii de curăţare şi transport al zăpezii de pe căile publice şi menţinerea în funcţiune a acestora pe timp de polei sau de îngheţ

- delegarea gestiunii activităţii de precolectare, colectare şi transport al deşeurilor municipale, inclusiv al deşeurilor toxice periculoase din deşeurile menajere, cu excepţia celor cu regim special

- delegarea gestiunii serviciului de alimentare cu apă şi canalizare

Analizând obiectul contractelor de închiriere precum şi obiectul contractelor de delegare rezultă că susţinerea este nefondată. Atfel, contractele de delegare nr. x/29.05.2012 şi nr. y/31.05.2012 au ca obiect o activitate ce necesită utilizarea bunurilor - obiect al contractelor de închiriere nr. x/2008 prelungit prin contractul nr. x/2013.

Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluţia pronunţată de prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de proceduri civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii - reclamanţi S.C. A. S.R.L. şi Consiliul Local Mătăsari prin Primar împotriva sentinţei nr. 121/2019 din 22 martie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 iunie 2021.