Legality of administrative control report: invalidity of missing signature, formatting errors, and control scope in state-owned enterprise oversight

Şedinţa publică din data de 17 iunie 2021

Asupra acţiunii de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamantul SN Aeroportul Internaţional Timişoara-Traian Vuia S.A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor, solicitând anularea Raportului Corpului de Control nr. 7993/04/11/2013, precum şi suspendarea actului contestat în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, precum şi obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, judecând cauza în fond, după casare, prin sentinţa nr. 69 din 13 martie 2018, a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi, totodată, a respins acţiunea formulată de reclamanta SN Aeroportul Internaţional Timişoara - Traian Vuia S.A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta S.N. Aeroportul Internaţional Timişoara - Traian Vuia S.A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Hotărârea instanţei de recurs

Prin Decizia nr. 6388 din 27 noiembrie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de recurentul-reclamant S.N. Aeroportul Internaţional Timişoara - Traian Vuia împotriva sentinţei civile nr. 69 din 13 martie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

A casat sentinţa atacată şi a reţinut cauza spre soluţionare, stabilind termen la data de 4 iunie 2021.

Prin decizia de casare, instanţa de control judiciar a reţinut, în esenţă, faptul că instanţa de fond nu a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză cuprinde motivele pe care se întemeiază

A mai reţinut Înalta Curte că instanţa de fond nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea stabilirii situaţiei de fapt, nesocotind astfel dispoziţiile art. 22 alin. (2) C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorilor.

Relativ la analiza măsurilor dispuse de către organul de control, prin prisma criticilor de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte a constatat că instanţa de fond a analizat superficial susţinerile privind legalitatea măsurilor dispuse, referirile acesteia la constatările echipei de control fiind cuprinse în două aliniate ale considerentelor. Este relevant, în acest sens, faptul că, în ceea ce priveşte măsurile 1-9, respectiv constatările realizate de către echipa de control, reprezentate de măsurile ce vizează aspecte de ordin disciplinar reţinute în sarcina reclamantului în calitate de angajator şi/sau care intră în sfera dreptului comercial (al insolvenţei), la care reclamanta face referire în acţiunea dedusă judecăţii când se raportează la aspecte de nelegalitate, instanţa de fond s-a limitat la a aprecia doar că nu pot fi analizate sub aspectul fondului legalităţii, întrucât instanţa de contencios administrativ se rezumă a examina forma şi conţinutul actului administrativ din perspectiva reglementărilor date prin Legea nr. 554/2004, şi nu a alor dispoziţii legale care se raportează la alte materii de drept (dreptul muncii, dreptul insolvenţei etc.); această abordare este similară unei necercetări a fondului cauzei, în plenitudinea ei, dar nu a putut justifica o soluţie de casare cu trimitere, având în vedere faptul că prezenta cauză se află în al doilea său ciclu procesual.

Instanţa de recurs a mai constatat că, deşi obiectul litigiului dedus judecăţii este reprezentat de contestarea legalităţii actului administrativ - raportul nr. x/04.11.2013 - totuşi analiza acestuia, din perspectiva art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să vizeze, în mod nemijlocit, şi eventualele efecte vătămătoare ale actului asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de către recurentul-reclamant, demers care în prezenta cauză nu a fost realizat.

În concluzie, Înalta Curte a apreciat că, din perspectiva argumentelor expuse, sentinţa atacată este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor de drept material şi, întrucât controlul judiciar nu poate fi exercitat, în lipsa unor considerente substanţiale, din care să rezulte o analiză temeinică a legalităţii actului administrativ atacat, prin prisma argumentelor recurentului-reclamant, soluţia care se impune este casarea hotărârii atacate.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi în rejudecarea cauzei

Rejudecând cauza în fond după casarea cu reţinere, prin prisma susţinerilor din cererea de chemare în judecată, a apărărilor expuse în întâmpinarea pârâtului, coroborate cu probele administrate şi câştigate cauzei, Înalta Curte apreciază că acţiunea este neîntemeiată, pentru următoarele considerente:

Din perspectiva situaţiei de fapt se reţine că, prin raportul de control nr. x/04.11.2013, întocmit de corpul de control din cadrul Ministerului Transporturilor, aprobat de ministrul de resort al aceluiaşi minister, membrii consiliului de administraţie au dispus în sarcina reclamantului un plan de măsuri, inventariate la punctele 1-9 din acel raport, cu termene indicate pentru aducerea la îndeplinire a fiecăreia dintre măsurile astfel statuate.

Raportul nr. x/04.11.2013 în cauză a fost aprobat în conformitate cu prevederile din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor în ceea ce priveşte însuşirea aspectelor înserate în cuprinsul respectivului act de control în exercitarea formei de activitate a administraţiei publice centrale (Ministerul Transporturilor), relaţia funcţională dintre emitentul actului şi reclamant fiind una de subordonare în sensul dispoziţiilor anexei 2 lit. f) pct. 10 din H.G. nr. 27/2013; în consecinţă, având în vedere acest cadru normativ în baza căruia funcţionează din punct de vedere administrativ cele două autorităţi, dar şi conţinutul adresei nr. x/18.12.2013, prin care s-a reiterat de către pârât obligativitatea conformării reclamantului în sensul celor dispuse prin raportul contestat, arătându-se că pentru deficienţele de natură economică, administrativă şi organizatorică s-au dispus măsuri de remediere în sarcina membrilor consiliului de administraţie şi a conducerii executive, iar pentru aspectele care constituie indicii pentru săvârşirea unor infracţiuni au fost sesizate organele de cercetare penală (DNA- Serviciul Teritorial Timişoara), este fără putere de tăgadă că actul de control în speţă a fost însuşit prin aprobare de către Ministrul Transporturilor, emis fiind cu scopul executării sau organizării executării legii, ceea ce face ca acţiunea în contencios administrativ să fie, în principiu, admisibilă.

Din perspectiva acestei condiţii principale de exercitare a acţiunii civile, reclamantul justifică un interes legitim în contestarea actului administrativ în speţă, interes care este născut - de la data emiterii raportului de control şi determinat - prin contestările referitoare la nelegalitatea acestuia, astfel cum sunt formulate în acţiune, neputându-se opune lipsa interesului actual prin faptul că au expirat cele mai multe termene dintre cele stabilite pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor, câtă vreme reclamantul invocă nulitatea absolută a actului de control pentru anumite vicii de formă sau pentru imposibilitatea realizării respectivelor măsuri ce cad şi în prezent în sarcina sa ori produc consecinţe, ceea ce face ca interesul în susţinerea acţiunii în contencios administrativ să fie actual.

Cu toate acestea, Înalta Curte nu consideră necesar a se pronunţa încă o dată asupra celor două excepţii, a inadmisibilităţii şi a lipsei interesului, câtă vreme, după casarea sentinţei dată în al doilea ciclu procesual, în fond după casare, pârâtul nu le-a reiterat şi nici nu a recurat sentinţa din această perspectivă, cel puţin pe calea unui recurs incidental.

Pe fondul cauzei se reţine că, prin motivele de contestare a raportului de control, reclamantul a invocat nulitatea absolută a respectivului act juridic, sancţiune care solicită a fi aplicată urmare a neîndeplinirii condiţiilor de formă, constând în neconcordanţele în ceea ce priveşte conţinutul actului (numărul de pagini fiind diferit de la 85 la 83 pentru cele două rapoarte), precum şi lipsa semnăturii unuia dintre membrii echipei de control, şi anume a consilierului superior - A..

Aceste susţineri sunt în mod vădit nefondate şi nesusţinute de realitatea faptică, aşa cum reiese din probele administrate. Aceasta deoarece pârâtul a făcut dovada faptului că cele două variante ale raportului au un conţinut identic, diferind modul de aşezare în pagină; în forma sa iniţială, acesta nu a fost definitivat întrucât nu a primit avizul persoanei cu atribuţii în acest sens, iar după schimbarea din funcţie a acesteia, persoana desemnată cu respectiva competenţă, a operat anumite modificări de formă, nu de conţinut, aspecte care au condus la renumerotarea paginilor.

În ceea ce priveşte nesemnarea raportului aprobat de către unul dintre raportori, aceasta s-a datorat faptului că respectiva persoană s-a aflat, la data respectivă, în concediu medical iar, ulterior, şi-a încetat activitatea în Ministerul Transporturilor. Ca atare, nu se identifică în speţă o cauză de nulitate absolută pentru lipsa consimţământului manifestat prin însuşirea actului juridic încheiat prin semnătură, întrucât tocmai impedimentul de natură obiectivă învederat de către pârât a determinat în final lipsa semnăturii din partea membrului echipei de control, susţinerile reclamantului nefiind de natură să dovedească o situaţie contrară ori existenţa unei alte cauze de natură să conducă la constatarea nulităţii actului de control.

Pe de altă parte, neîntemeiate sunt şi susţinerile privind nelegalitatea actului sub aspectul depăşirii obiectivelor mandatului de control, Înalta Curte neidentificând niciun motiv pentru a ajunge la o asemenea concluzie; aceasta întrucât, astfel cum rezultă din mandatul nr. x/19.02.2013, obiectivele controlului nu sunt limitative în cazul constatării unor abateri evidente de la prevederile legale, ceea ce denotă faptul că, în conţinutul raportului, nu pot fi identificate aspecte de nelegalitate privind depăşirea limitelor şi obiectivelor din mandatul de control sau exercitarea cu exces de putere din partea membrilor echipei de control a atribuţiilor de serviciu, susţinerile reclamantului fiind neprobate din această perspectivă şi lipsite de suport real.

Nefondate sunt şi susţinerile privind depăşirea termenului de 3 zile de la finalizarea acţiunii de control pentru înaintarea raportului privind rezultatele acţiunii către conducerea ministerului, reclamanta nefăcând dovada vreunui motiv de nelegalitate ori a producerii vreunei vătămări, câtă vreme măsurile dispuse prin raportul de control întocmit, astfel cum rezultă şi din adresa nr. x/04.11.2013, îşi produc efectele în vederea executării de către reclamantă în termenele stabilite efectiv în conţinutul raportului, calculate de la aducerea la cunoştinţa conducerii societăţii; ca atare, pentru aceste argumente, nu se poate considera că timpul scurs de la acţiunile de control desfăşurate de către pârât, până la întocmirea şi aprobarea raportului, ar încălca prevederile din mandatul de control.

În continuare, trecând la analiza măsurilor cu privire la care prima instanţă nu a realizat o reală cercetarea a fondului cauzei, împrejurare care a justificat soluţia casării sentinţei cu reţinerea cauzei, în rejudecare, Înalta Curte constată, mai întâi că prevederile raportului sunt, în totalitate, în acord cu dispoziţiile legale cu forţă juridică superioară, respectiv cu prevederile H.G. nr. 24/2013 şi ale OMT nr. 245/2013, a fost emis în forma prevăzută de lege, structura sa corespunde unui act de control şi cuprinde constatări ale echipei de control, referitoare la deficienţele de natură economică, administrativă, organizatorică constatate precum şi la măsurile ce se impun a fi luate pentru remedierea acestor deficienţe, nereieşind din susţinerile reclamantului care este dreptul său recunoscut de lege şi vătămat prin emiterea ordinului contestat, acesta neindicând niciun temei de drept incident activităţii de control, prevăzut de un act normativ cu forţă juridică superioară actului de control care ar fi fost încălcat prin emiterea raportului contestat, ceea ce face ca susţinerile sale să fie, în totalitate, nefondate.

Astfel, în ceea ce priveşte lucrările de reparaţii derulate la pista aeroportului (respectiv contractul de lucrări nr. x/2012), echipa de control a identificat o serie de deficienţe în ceea ce priveşte documentele justificative sau situaţia de fapt (de exemplu, situaţiile de lucrări nr. x/25.10.2012 şi nr. y/05.11.2012 nu aveau menţionată data şi semnătura de acceptare a beneficiarului, încălcându-se astfel, dispoziţiile art. 1371 alin. (7) din Legea nr. 571/2003, au fost constatate unele neconcordanţe în ceea ce priveşte data la care au fost efectuate anumite lucrări derulate în baza contractului menţionat anterior, raportat la data încheierii efective a acestuia, iar din corelarea logică a datelor puse la dispoziţie de către conducerea aeroportului rezultă un timp de lucru efectiv total diferit faţă de cel menţionat prin facturi şi totodată, diferenţe în ceea ce priveşte valoarea manoperei); în contextul faptic expus, reclamanta nu a reuşit în niciun fel să facă dovada contrară concluziilor echipei de control în sensul că unele lucrări au fost decontate fără ca acestea să fie executate integral, în perioada 30.10.2010 - 30.11.2012, astfel că respectivele constatări nu pot fi altfel apreciate decât ca fiind conforme realităţii, iar măsurile de remediere, ca fiind legale.

De asemenea, reclamantul nu a reuşit să dovedească în niciun fel nerealitatea constatărilor echipei de control nici în ceea ce priveşte deplasările în străinătate, fiind semnalate deficienţe în completarea ordinelor de deplasare, controlul financiar preventiv, unele documente financiar-contabile fiind întocmite cu nerespectarea dispoziţiilor art. 2, lit. a) ale OMFP nr. 3521/2008 şi nici în ceea ce priveşte inventarierea patrimoniului, echipa de control constatând că unele bunuri nu au fost inventariate, iar în cazul terenurilor aflate în proprietatea publică a statului, inventarierea s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor art. 16 din Normele privind inventarierea aprobate prin OMFP nr. 2861/2009, măsurile dispuse în legătură cu aceste aspecte fiind legale inclusiv din perspectiva demersurilor pentru recuperarea eventualelor prejudicii.

Pe de altă parte, nici în materia contractelor de achiziţie publică, reclamantul nu a produs nicio probă din care să rezulte, eventual, nerealitatea constatărilor organelor de control cu privire la neregularităţile în încheierea acestor contracte, iar susţinerile sale cu privire la competenţa exclusivă în verificarea procedurilor aferente O.U.G. nr. 34/2006 a Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, nu sunt de natură a răsturna şi a lipsi de efecte aceste constatări, potrivit cărora o serie de contracte nu au fost cuprinse în Programul anual de achiziţii publice, documentele esenţiale care stau la baza procedurii de achiziţie nu au fost întocmite corespunzător, fiind încălcate dispoziţiile art. 213 alin. (10) ale O.U.G. nr. 34/2006 şi cu încălcarea principiilor atribuirii contractelor de achiziţie publică (încălcarea dispoziţiilor art. 17 din O.U.G. nr. 34/2006, ale art. 23 din acelaşi act normativ). Recomandările organului de control în sensul de a se lua măsuri pentru respectarea întocmai a legislaţiei în materia acestor contracte, recomandare cuprinsă la măsurile 2-3 nu este de natură a crea reclamantului vreun prejudiciu sau de a îi vătăma interesul, câtă vreme se bazează pe o anumită situaţie de fapt constatată de organele de control, a cărei nerealitate nu a fost probată.

În consecinţă, neprobându-se sub niciun aspect nelegalitatea raportului de control, obligativitatea aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse prin acest act, inclusiv din perspectiva măsurii cu nr. 9, rezultă din conţinutul său, iar măsurile concrete stabilite în sarcina reclamantului sunt apte de a produce efecte prin ele însele, fără a fi necesară emiterea altor acte administrative ulterioare, prin care să fie stabilite alte conduite, măsurile înserate în raportul contestat neprezentând vicii de nelegalitate în sensul celor arătate în acţiunea introductivă, astfel că aceasta va fi respinsă în totalitate în fond, după rejudecare, fără a mai fi analizată cererea de suspendare a actului administrativ, câtă vreme reclamantul nu a recurat şi încheierea interlocutorie din 27.11.2017 prin care această cerere a fost respinsă de către instanţa de fond, iar casarea dispusă prin decizia intermediară a Înaltei Curţi a vizat exclusiv sentinţa.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge acţiunea formulată de reclamantul Aeroportul International Timişoara-Traian Vuia, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 iunie 2021.