Incompatibility between local council mandate and employment in mayor's specialized apparatus under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 17 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.07.2019, sub nr. x/2019, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva raportului A.N.I. nr. x, întocmit de inspectorul de integritate B., prin care a solicitat instanţei să dispună anularea raportului de evaluare ca fiind nelegal şi neîntemeiat, cât si suspendarea punerii in aplicare a masurilor dispuse prin acest raport până la soluţionarea prezentei contestaţii.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 352 din 8 octombrie 2019 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, având ca obiect conflict de interese/incompatibilitate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 352 din 8 octombrie 2019 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând hotărârea pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a apreciat că sentinţa de fond este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a legii, întrucât instanţa de judecată nu motivează pe ce considerente a respins nulitatea raportului pentru lipsa calităţii de reprezentant, menţionând doar într-o singura frază că "instanţa constată că raportul de evaluare a fost întocmit în cauză de către un inspector de integritate din cadrul unităţii Naţionale de Integritate potrivit dispoziţiilor mai sus arătate".

A considerat, astfel, că este întemeiată excepţia formulată, având în vedere că raportul de evaluare pe care l-a contestat nu este semnat, nefiind însoţit de semnătura reprezentantului Autorităţii Naţionale de Integritate, respectiv de preşedinte, ci de ocupantul unei funcţii publice de execuţie din cadrul unei structuri funcţionale, consecinţele acestui fapt fiind nulitatea raportului de evaluare menţionat mai sus.

Totodată, instanţa nu a luat în considerare faptul că reclamantul a întrebat la organizaţia politică de la nivelul Judeţului Olt daca se află într-unul din cazurile de incompatibilitate, iar aceştia i-au comunicat faptul că nu exista niciun fel de incompatibilitate, având în vedere prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003. Mai mult decât atât, Primăria Comunei Icoana a cerut Agenţiei Naţionale de Integritate un punct de vedere asupra situaţiei de incompatibilitate în care acesta s-ar fi putut afla, iar răspunsul a fost unul subiectiv în sensul că, după apariţia Legii nr. 161/2003, prin art. 132 din Legea nr. 215/2001, denumirea "aparatul propriu de specialitate al consiliului local" se înlocuieşte cu denumirea "aparat de specialitate al primarului", iar punctul de vedere a fost acela cum că s-ar genera o situaţie de incompatibilitate, însă se menţionează faptul că acel punct de vedere nu constituie o interpretare a legii, ci reprezintă doar un punct de vedere al Autorităţii Naţionale de Integritate.

Recurentul-reclamant a mai învederat că nu are capacitatea de a interpreta sistematic prevederile legale, nefiind de profesie jurist, în opinia sa, fiind vina legiuitorului pentru că nu a adaptat nici până în prezent, aceasta Lege nr. 161/2003, respectiv art. 88 alin. (1) lit. c) cu cele prevăzute de art. 132 din Legea nr. 215/2001, articol menţionat în dispoziţii tranzitorii şi finale.

Astfel, reclamantul a verificat în legea care stabileşte regimul incompatibilităţilor dacă funcţiile deţinute generează o stare de incompatibilitate, şi a constatat clar că formularea din lege este de aparat de specialitate al consiliului local, acesta făcând parte din alt aparat, respectiv aparatul de specialitate al primarului. Consiliul local este autoritatea deliberativă, iar primarul autoritatea executivă, deci două autorităţi diferite. A mai invocat şi faptul că cetăţeanul de rând nu are capacitatea de a interpreta prevederile legale incidente, nefiind de profesie jurist, aşteptându-se ca legile date de parlament să fie clare, actualizate cu modificările apărute în timp.

Totodată, a arătat faptul că a demisionat din funcţia de consilier local, demisie dată sub nr. x/12.06.2017.

Sentinţa instanţei de fond este netemeinică, motivat de faptul că în luna iunie 2019 a intrat în vigoare Codul administrativ, iar Legea nr. 215/2001 a fost abrogată, nemaiexistând art. 132 la care face referire Autoritatea Naţională de Integritate, Aparat de specialitate al consiliului local existentă în Legea nr. 161/2003, art. (1) lit. c) semnifică în mod logic, clar, fară echivoc, un aparat de specialitate aflat în subordonarea, în organigrama consiliului local, nu al primarului, acesta făcând parte din aparatul de specialitate al primarului, compartimentul administrativ, neavând niciun fel de relaţie cu organigrama Consiliului local, organigramă care a şi fost înaintată de Primăria Comunei Icoana către Agenţia Naţională de Integritate.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 27 ianuarie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 17 iunie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/18.06.2019 si suspendarea punerii in aplicare a masurilor dispuse prin acest raport până la soluţionarea prezentei contestaţii.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, interpretarea dată de prima instanţă dispoziţiilor legale incidente circumstanţelor factuale reţinute fiind împărtăşită de Înalta Curte.

Astfel, instanţa de control judiciar constată că prin raportul de evaluare din data de 18.06.2019 întocmit de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate, s-a constatat încălcarea de către reclamantul A. a prevederilor legale privind incompatibilitatea - art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea 161/2003, motivat de faptul că acesta, în perioada 07.11.2016-26.06.2017, a deţinut şi exercitat simultan atât funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local Icoana, jud. Olt, cât şi calitatea de angajat cu contract individual de muncă în cadrul aparatului propriu al consiliului local.

Înalta Curte constată că este nefondată critica reclamantului în sensul prima instanţă nu a argumentat nereţinerea nelegalităţii raportului de evaluare pe motiv că nu a fost semnat de către presedintele ANI.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, se observă că judecătorul fondului a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, prima instanţă a reţinut, că potrivit art. 21 alin. (1) si 2 din Legea 176/2010:

"(1) Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate consideră în continuare că sunt elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, întocmeşte un raport de evaluare. (2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare".

În raport de aceste dispoziţii legale, verificând raportul de evaluare aflat în dosarul de fond la filele x, în mod corect a concluzionat prima instanţă că acest raport a fost întocmit în cauză de către un inspector de integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, fiind respectate prevederile legale antereferite.

Astfel, judecătorul a explicat, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, expunând raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia că, din această perspectivă, nu poate fi reţinută nelegalitatea raportului de evaluare.

Or, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, Înalta Curte aminteşte că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată, respectiv considerentele acesteia nu concordă cu opinia recurentului neputând să atragă concluzia nemotivării hotărârii pe aspectele invocate.

Înalta Curte nu poate primi nici argumentele de ordin critic formulate de recurentul-reclamant cu privire la existenţa stării de incompatibilitate, astfel cum a fost reţinută prin raportul de evaluare contestat.

Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 80 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu."

Art. 88 din Legea 161/2003 prevede că " (1) Funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: (...) c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv."

Totodată, potrivit art. 132 din Legea 215/2001 "Denumirea aparat propriu de specialitate se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului...".

Art. 132 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 este fostul art. 1562, introdus prin Legea nr. 286/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 18 iulie 2006. Astfel, prin art. I pct. 110 din Legea nr. 286/2006 se prevede că Legea nr. 215/2001 se modifică în sensul că …110. După articolul 156 se introduc două noi articole, articolele 1561 şi 1562, cu următorul cuprins: "(…) Art. 1562 - Denumirea aparat propriu de specialitate se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate. Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului. Denumirea servicii descentralizate ale ministerelor se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea servicii publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale."

Deşi art. 132 din Legea nr. 215/2001 a fost abrogat prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, aceste reglementări au fost în vigoare în perioada 07.11.2016-26.06.2017, cu privire la care Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incompatibilitatea reclamantului pentru ocuparea simultană a celor două funcţii, acest text legal fiind, aşadar, public şi accesibil tuturor persoanelor, inclusiv reclamantului, care nu poate invoca necunoaşterea legii ori incapacitatea de interpretare a acesteia, astfel cum încearcă prin memoriul de recurs.

În acest sens, nu poate fi primită nici susţinerea recurentului privind abrogarea art. 132 din Legea 215/2001 ca urmare a intrării în vigoare a Codului Administrativ, aceasta neavând relevanţă juridică în cauză, întrucât starea de incompatibilitate se analizează în raport de actele în vigoare în perioada în care s-a reţinut această stare, iar nu în raport de dispoziţiile unor acte normative ulterioare, precum O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ.

Textul art. 132 din Legea nr. 215/2001 prevede clar că "Denumirea aparat propriu de specialitate al consiliului local se înlocuieşte, în cuprinsul tuturor actelor normative în vigoare, cu denumirea aparat de specialitate al primarului". Întrucât la momentul edictării acestui text erau în vigoare dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, instanţa reţine că şi acest art. 88 alin. (1) lit. c) a fost modificat prin dispoziţiile fostului art. 1562, introdus în Legea nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006. Consecinţa acestei modificări implica faptul că incompatibilitatea consilierului local editată de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 era aplicabilă şi în ceea ce priveşte calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al primarului.

De asemenea, astfel cum s-a reţinut, art. 132 din Legea nr. 215/2001 prevede înlocuirea denumirii "aparat propriu de specialitate" cu "aparat de specialitate", astfel încât era explicită modificarea adusă articolului 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prin intrarea în vigoare fostului art. 1562 din Legea nr. 215/2001, introdus prin Legea nr. 286/2006.

Instanţa de control judiciar constată că reclamantul nu contestă faptele imputate de Agenţia Naţională de Integritate, respectiv faptul că a deţinut şi exercitat simultan, în perioada 07.11.2016-26.06.2017, atât funcţia de consilier local al Comunei Icoana, cât şi calitatea de angajat cu Contract individual de muncă, în cadrul aparatului de specialitate al primarului al comunei Icoana.

Astfel, din actele dosarului rezultă că, prin Hotărârea nr. 2 din 22 iunie 2016 a Consiliului local Icoana a fost validat mandatul de consilier local pentru reclamantul A., iar, prin Dispoziţia nr. 224 din 7 noiembrie 2016 a Primarului com. Icoana, reclamantul a fost încadrat în funcţia contractuală de execuţie muncitor calificat din cadrul compartimentului administrativ, acesta însuşi invocând prin cererea de recurs faptul că şi-a dat demisia din cea din urmă funcţie la data de 12.06.2017, reclamantul susţinând de fapt că funcţia contractuală face parte din aparatul de specialitate al primarului, iar nu al consiliului local, după cum menţionează textul legal.

În aceste condiţii, faţă de toate aspectele anterior reţinute, în acord cu opinia primei instanţe, se constată că este nefondată susţinerea recurentului-reclamant în sensul că textul art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea 161/2003 nu îi este aplicabil întrucât a fost angajat în cadrul aparatului de specialitate al primarului.

În fine, Înalta Curte aminteşte că starea de incompatibilitate este stabilită prin lege şi se evaluează de către Agenţia Naţională de Integritate şi de către instanţa de judecată prin raportare la dispoziţiile normative aplicabile stării de fapt, respectiv prevederile din Legea nr. 161/2003, din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi din alte acte normative conexe, nefiind influenţată de exprimarea unor opinii de către alte autorităţi administrative, astfel că sunt lipsite de suport argumentele recurentului-reclamant cu privire la punctul de vedere solicitat de acesta organizaţiei politice de la nivelul Judeţului Olt, acesta neprezentând relevanţă juridică, indiferent de modul de interpretare exprimat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurent, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 352 din 8 octombrie 2019 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 17 iunie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.