Judicial prohibition of executive budget allocation: separation of powers bars compelling government to draft state budget

Şedinţa publică din data de 16 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 09.12.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Guvernul României şi Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri a solicitat instanţei să constate refuzul nejustificat al autorităţilor pârâte de rezolvare a cererii sale şi, în consecinţă:

1. în principal să oblige Guvernul României şi Ministerul Energiei ca, potrivit competenţelor specifice ce le revin, să ia toate măsurile necesare pentru alocarea din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului către Ministerul Energiei a sumei datorate Hidroelectrica pentru reabilitarea ecluzei Porţile de Fier I, precum şi pentru angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielii, astfel încât sa se asigure plata către Hidroelectrica;

2. în subsidiar, să oblige Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României ca, potrivit competenţelor specifice ce le revin, să ia toate măsurile necesare pentru includerea sumei datorate Hidroelectrica pentru reabilitarea ecluzei Porţile de Fier I în primul proiect de buget ce va fi elaborat ulterior pronunţării hotărârii instanţei (supus aprobării prin legea de rectificare sau legea bugetară anuală), iar, ulterior aprobării bugetului, dacă va fi cazul, să ia toate măsurile necesare pentru angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielii, astfel încât să se asigure plata către Hidroelectrica.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1335 din 21 martie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice, Guvernul României reprezentat de Secretariatul General al Guvernului şi Ministerul Economiei.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

La punctul I. din cererea de recurs a prezentat sinteza litigiului în fond şi soluţia pronunţată de prima instanţă.

La punctul II. din cererea de recurs a susţinut motivele de nelegalitate din perspectiva aplicării greşite a normelor de drept material, astfel:

1. Instanţa nu a pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii capătului principal de cerere faţă de pretinsa lipsă a cererii prealabile. Cererea prealabilă include, oricum, solicitarea din capătul principal de cerere.

În susţinerea acestui motiv de nelegalitate, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, că pentru prima oară, instanţa a analizat excepţia inadmisibilităţii din perspectiva lipsei cererii prealabile (iar nu a plângerii prealabile) pentru capătul principal de cerere, argument neinvocat însă de niciunul dintre pârâţii din prezenta cauză.

De asemenea, a susţinut încălcarea principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 alin. (6) din C. proc. civ., potrivit căruia instanţa îşi va întemeia hotărârea numai asupra aspectelor supuse dezbaterii contradictorii a părţilor şi a arătat că sancţiunea aplicabilă încălcării acestui principiu este nulitatea hotărârii pronunţate, exemplificând, în acest sens, Decizia nr. 4265/2008 pronunţată de ÎCCJ.

Chiar dacă instanţa ar fi pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii din această perspectivă, soluţia dată de instanţă ar fi oricum neîntemeiată/viciată. Instanţa de fond, în mod eronat, a făcut o comparaţie între capătul principal al acţiunii şi primul capăt din cererea prealabilă, întrucât, de facto, operaţiunile solicitate de Hidroelectrica prin capătul principal din acţiune se circumscriu ansamblului de operaţiuni solicitate de Hidroelectrica prin capătul al doilea din cererea prealabilă şi paragraful 14, cel final.

Aşadar, este evident că solicitarea din cererea prealabilă include şi solicitarea prezentată în acţiune, fiind vorba de acceaşi solicitare, doar topica fiind (nesubstanţial) modificată.

2. Obligarea la elaborarea proiectului de buget reprezintă o operaţiune administrativă, care poate fi dispusă pe cale judecătorească. Capătul subsidiar al acţiunii este admisibil.

A opinat că procesul de elaborare şi executare a bugetului de către Guvern, Ministerul Finanţelor Publice şi ordonatorii de credite nu poate fi decât unul de natură administrativă, ce implică adoptarea unor acte şi operaţiuni specifice, prevăzute de lege. Or, sarcina instanţelor judecătoreşti este tocmai de a asigura respectarea legii şi de a cenzura refuzul nejustificat al autorităţilor administrative de îndeplinire a obligaţiilor de natură administrativă ce le revin în temeiul legii. Prin urmare, câtă vreme dreptul Hidroelectrica este prevăzut de un act administrativ în vigoare, opozabil pârâţilor, pe care aceştia refuză sa îl aducă la îndeplinire, şi legea impune necesitatea finanţării obiectivelor de investiţii, instanţa de judecată are atribuţia de a interveni şi obliga autorităţile pârâte la îndeplinirea pe cale administrativă a obligaţiilor ce le revin, potrivit propriilor competenţe.

În susţinerea admisibilităţii acţiunii a invocat drept jurisprudenţă următoarele hotărâri: sentinţa nr. 35/2015, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, Anexa 4 la răspunsul la întâmpinare depus în 15.05.2017 de Hidroelectrica; Decizia nr. 745/2008 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, Anexa 5 la răspunsul la întâmpinare depus în 15.05.2017 de Hidroelectrica; Decizia nr. 361/R/2010 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, Anexa 6 la răspunsul la întâmpinare depus în 15.05.2017 de Hidroelectrica.

A mai susţinut că nu a solicitat obligarea Ministerului Finanţelor Publice la exercitarea altor competenţe decât cele care îi revin în temeiul legii. Câtă vreme toate autorităţile pârâte recunosc că au atribuţii în temeiul Legii nr. 500/2002, iar Hotărârea de aprobare a investiţiei este un act administrativ în vigoare, publicat în Monitorul Oficial, şi deci opozabil şi obligatoriu, atunci obligarea autorităţilor pârâte la luarea măsurilor care le revin potrivit legii intră în atribuţiile instanţei judecătoreşti învestite cu soluţionarea prezentei acţiuni.

Totodată, a arătat că admiterea acţiunii nu conduce la încălcarea atribuţiilor puterii judecătoreşti, întrucât hotărârea de aprobare a investiţiei este un act administrativ în vigoare, publicat în Monitorul Oficial, creator de drepturi în patrimoniul Hidroelectrica şi de obligaţii în sarcina autorităţilor pârâte, cărora acest act le este opozabil şi pe care acestea trebuie să îl aducă la îndeplinire potrivit competenţelor proprii.

La punctul III. al cererii de recurs, recurenta-reclamantă a formulat apărări cu referire la celelalte excepţii invocate de pârâţi în faţa instanţei de fond, pe care le-a apreciat neîntemeiate.

În esenţă, cu privire la excepţia prescripţiei acţiunii a arătat că: este o acţiune în contencios administrativ, supusă prevederilor privind prescripţia prevăzute de Legea nr. 554/2004; obligaţia statului de a aduce la îndeplinire prevederile actelor administrative în vigoare nu se prescrie, subzistă cât timp actul este în vigoare şi nu a fost executat; singurul drept material la acţiune este cel în constatarea refuzului nejustificat, drept care nu este prescris; apărare subsidiară 1 - Termenul de prescripţie de 3 ani curge de la data recepţiei finale, recepţie care nu a avut încă loc; apărare subsidiară 2 - Incidenţa cauzelor de întrerupere a termenului 3 ani.

În continuare, cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii a arătat, în esenţă, că în cazul refuzului nejustificat, nu este necesară plângerea prealabilă (aspect care a fost reţinut corect de prima instanţă); că acţiunea este admisibilă şi în raport cu pârâtul Guvernului României, întrucât faptul că Guvernul răspunde în proces prin Secretariatul General nu invalidează solicitarea adresată în mod legitim de Hidroelectrica, potrivit competenţelor prevăzute de Legea finanţelor publice şi nu conduce la inadmisibilitatea acţiunii pe motiv că nu ar exista un refuz din partea Guvernului; inadmisibilitatea atacării actelor emise în relaţia cu Parlamentul vizează actele cu caracter politic, în sensul Constituţiei, această excepţie nu priveşte emiterea unor acte şi efectuarea unor operaţiuni administrative în cadrul procedurii bugetare; cenzurarea refuzului nejustificat nu intră oricum sub incidenţa excepţiei invocate, mai mult, excepţia invocată are ca obiect atacarea în contencios administrativ a unui act politic emis în relaţia cu Parlamentul (act administrativ tipic); primul capăt al acţiunii Hidroelectrica exclude intervenţia Parlamentului; cererea Hidroelectrica nu implică obligarea Parlamentului la emiterea vreunui act sau suplinirea voinţei legiuitorului.

De asemenea, a prezentat argumente şi cu privire la calitatea procesuală pasivă a autorităţilor pârâte arătând următoarele: bugetul nu poate fi elaborat şi pus în executare fără participarea tuturor actorilor implicaţi în lanţul procedurii bugetare; scenariul în care Hidroelectrica ar trebui să se judece pe rând cu fiecare autoritate pârâtă este unul absurd; hidroelectrica nu poate obţine recunoaşterea dreptului său decât printr-o hotărâre opozabilă tuturor autorităţilor implicate; obligaţiile Ministerului Energiei în calitate de ordonator principal de credite.

La punctul III. al cererii de recurs a prezentat argumente pe fond, cu privire la temeinicia acţiunii, respectiv: hotărârea de aprobare a investiţiei este un act în vigoare, producător de efecte juridice; autorităţile pârâte nu au contestat existenţa dreptului Hidroelectrica; lucrările au fost realizate, iar costul a fost suportat în întregime de Hidroelectrica, aşadar, lipsa oricărei contribuţii din partea Statului Român la finanţarea lucrărilor de reabilitare a fost una dintre cauzele care au condus la intrarea Hidroelectrica în insolvenţă; neincluderea obiectivului de investiţii în proiectele bugetare anuale şi în programul de investiţii este culpa autorităţilor pârâte.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului.

Intimatul-pârât Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului,

a formulat întâmpinare prin care, deşi nu a invocat expressis verbis excepţia nulităţii recursului, a arătat că recurenta a reluat integral susţinerile invocate în faţa primei instanţe, fără să indice motive de nelegalitate a hotărârii atacate; a apreciat recursul ca fiind nefondat şi a solicitat respingerea acestuia.

Intimatul-pârât Ministerul Energiei a formulat note scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului a depus precizări prin care a invocat lipsa calităţii procesuale pasive a sa, motivat de faptul că prin O.U.G. nr. 212/2020 toate atribuţiile în domeniul energiei au fost preluate de Ministerul Energiei şi, potrivit Anexei nr. 2 la H.G. nr. 316/2021, recurenta-reclamantă se află în subordinea Ministerului Energiei, care are calitate procesuală pasivă.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţie a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 16 iunie 2021, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

1.6. Alte aspecte procesuale

Asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocate de Ministerul Economiei, Antreprenoriatului şi Turismului, Înalta Curte s-a pronunţat în şedinţă publică constatând că a rămas fără obiect, astfel cum reiese din practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a indicat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi apreciază că argumentele invocate se circumscriu în această ipoteză.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamanta a dedus judecăţii instanţei de contencios administrativ o acţiune prin care a solicitat să se constate refuzul nejustificat al autorităţilor pârâte de rezolvare a cererii sale şi, în consecinţă:

3. în principal să oblige Guvernul României şi Ministerul Energiei ca, potrivit competenţelor specifice ce le revin, să ia toate măsurile necesare pentru alocarea din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului către Ministerul Energiei a sumei datorate Hidroelectrica pentru reabilitarea ecluzei Porţile de Fier I, precum şi pentru angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielii, astfel încât sa se asigure plata către Hidroelectrica;

4. în subsidiar, să oblige Ministerul Energiei, Ministerul Finanţelor Publice şi Guvernul României ca, potrivit competenţelor specifice ce le revin, să ia toate măsurile necesare pentru includerea sumei datorate Hidroelectrica pentru reabilitarea ecluzei Porţile de Fier I în primul proiect de buget ce va fi elaborat ulterior pronunţării hotărârii instanţei (supus aprobării prin legea de rectificare sau legea bugetară anuală), iar, ulterior aprobării bugetului, dacă va fi cazul, să ia toate măsurile necesare pentru angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielii, astfel încât să se asigure plata către Hidroelectrica.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei ca inadmisibilă, reţinând că, în privinţa solicitării formulate în principal, acesteia nu îi corespunde o cerere similară adresată în prealabil autorităţilor pârâte, pentru a se putea avansa măcar ipoteza premisă a unui refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri, iar în privinţa solicitării formulate în subsidiar, elaborarea proiectului de buget constituie apanajul exclusiv al Guvernului României, guvernat de principiul oportunităţii şi al puterii discreţionare extreme, nespus cenzurii/analizei în vreun fel al instanţelor de judecată.

Instanţa de control judiciar împărtăşeşte soluţia pronunţată de judecătorul fondului, apreciind că hotărârea recurată este dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în cauză.

Cu privire la soluţia pronunţată pe capătul principal de cerere, recurenta-reclamantă susţine că instanţa nu a pus în discuţia părţilor excepţia inadmisibilităţii faţă de pretinsa lipsă a cererii prealabile, iar nu a plângerii prealabile, încălcându-se astfel principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 alin. (6) C. proc. civ.

Înalta Curte, răspunzând punctual criticilor recurentei-reclamante reţine, raportat la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că nu este întemeiată această critică. În urma reevaluării actelor dosarului, observă că întâmpinările formulate de autorităţile pârâte prin care au fost invocate excepţii, inclusiv excepţia inadmisibilităţii capătului principal, au fost comunicate reclamantei, aceasta formulând şi răspunsuri la întâmpinări, iar la termenul de judecată din 21.02.2018, termen la care reclamanta a fost prezentă, instanţa a pus în discuţia părţilor prezente toate excepţiile invocate, inclusiv excepţia inadmisibilităţii capătului principal care a fost abordată din două perspective: cea a lipsei plângerii (procedurii) prealabile şi cea a lipsei unei cereri adresată în prealabil autorităţilor pârâte similare cu cea cu care a fost sesizată instanţa de contencios administrativ.

Nu poate fi primită nici critica referitoare la comparaţia eronată făcută de prima instanţă între capătul principal al acţiunii şi primul capăt din cererea prealabilă.

În acest sens, analizând conţinutul cererii adresate autorităţilor pârâte (cererea nr. x/27.06.2016), Înalta Curte constată corectă reţinerea primei instanţe în sensul că ea corespunde solicitării din capătul de cerere formulat în subsidiar, privind includerea sumei în buget, iar modul în care judecătorul a ales să prezinte argumentele care l-au determinat să ajungă la această concluzie, făcând o comparaţie cu privire la conţinutul celor două cereri, ţine de libertatea sa de apreciere şi interpretare a probelor.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentei-reclamante solicitarea din cererea prealabilă adresată autorităţilor pârâte, identificată cu nr. X/27.06.2016 nu include şi solicitarea adresată instanţei de contencios administrativ, nefiind vorba de aceeaşi solicitare or doar de modificarea nesubstanţială a topicii.

Recurenta-reclamantă a criticat soluţia primei instanţe şi cu privire la capătul de cerere subsidiar, prin care a solicitat includerea sumei pretins datorate în primul proiect de buget ce va fi elaborat ulterior pronunţării sentinţei, arătând că, în mod greşit a fost admisă excepţia inadmisibilităţii, întrucât obligarea la elaborarea proiectului de buget reprezintă o operaţiune administrativă care poate fi dispusă pe cale judecătorească şi care nu conduce la încălcarea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Aminteşte Înalta Curte că elaborarea proiectelor de lege a bugetului de stat, intră în atribuţiile Guvernului, procedură care este supusă aprobării de către Parlamentul României şi care este reglementată în art. 138 alin. (2) din Constituţia României, art. 11 lit. e) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor şi art. 18 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Or, Guvernul României este singurul în măsură să aprecieze oportunitatea, necesitatea şi posibilitatea concretă de iniţiere a unui proiect de buget pentru a asigura sumele necesare plăţilor solicitate în temeiul dispoziţiilor H.G. nr. 956/2004, instanţa de judecată nu poate substitui realizarea acestuia, decât cu acceptarea consecinţei de înfrângere a principiului constituţional al separaţiei puterilor în stat, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţia României.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond, raportat la solicitarea formulată în subsidiar, a reţinut că toate aceste proceduri care ţin de proiectarea, elaborarea şi formularea proiectelor de buget reprezintă operaţiuni de competenţa exclusivă a puterii executive, şi că adoptarea unei soluţii în sensul solicitat ar constitui o imixtiune a puterii judecătoreşti în atribuţiile puterii executive.

În considerarea tuturor acestor argumente, recursul apare ca fiind nefondat.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale Hidroelectrica S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1335 din 21 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 iunie 2021.