State budget allocation for educational investment penalties: scope of ministerial discretion versus statutory obligation to satisfy executive titles

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2021

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Braşov sub nr. x/2017, la data de 28.12.2017, reclamantul Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea a chemat în judecată pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale, Ministerul Finanţelor Publice şi Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună obligarea pârâţilor 1 şi 2 să aloce de la bugetul de stat, prin intermediul pârâtei 3, în favoarea reclamantului, şi să îi vireze în conformitate cu mecanismele legale, prin intermediul pârâtei 3, în calitate de ordonatori principali de credite, următoarele sume: suma de 2.620.631,40 RON reprezentând debit şi dobânzile contractuale aferente, calculate la data plăţii, plus 37.702,79 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând un total de 2.658.334,19 RON, astfel cum rezultă din titlul executoriu sentinţa civilă nr. 16/C/17.01.2012 pronunţată de Tribunalului Braşov şi decizia civilă nr. 116/25.09.2012 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, sume ce sunt datorate către creditorul S.C. A. S.R.L., executarea silită având loc în cadrul dosarului execuţional nr. x/2015 deschis la BEJ B., cu cheltuieli de judecată

II sentinţa pronunţată de instanţa de fond

2. Prin sentinţa nr. 68 din 6 iunie 2019 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice, s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Educaţiei Naţionale şi Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov, s-a respins excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune invocată de pârâtul Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov, s-a admis acţiunea formulată de reclamantul Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov. A fost obligat pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale să aloce de la bugetul de stat, prin intermediul pârâtului Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov, şi să vireze către reclamantă suma de 2.658.334,19 RON. S-a respins acţiunea formulată de reclamantul Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă şi s-a respins, ca nedovedită, cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu avocat.

III Recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale

3. Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6) şi 8) din C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului şi casarea sentinţei.

4. În motivarea recursului, recurentul a arătat, cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, faptul că între Ministerul Educaţiei Naţionale şi intimatul-reclamant Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea nu există niciun fel de raporturi juridice contractuale, contractul de lucrări nr. x/14.11.2007 a fost încheiat între Grupul Şcolar Industrial Ştefan Octavian Iosif şi părţile asociate S.C. A. S.R.L., S.C. C. S.A., S.C. D. la data de 14.11.2007, Ministerul Educaţiei Naţionale nefiind parte la acest contract. Finanţarea unor lucrări la unităţile de învăţământ preuniversitar de stat, care urmau să devină SAM, a fost realizată pe bază de hotărâre de Guvern, iar sumele nominalizate în Anexele la hotărârea de Guvern au fost transferate către inspectoratele şcolare judeţene, care la rândul lor urmau să vireze sumele respective către consiliile locale pe raza cărora acestea îşi desfăşurau activitatea, în conformitate cu dispoziţiile art. 167 alin. (17) lit. h) din Legea învăţământului nr. 84/1995, au fost prevăzute în bugetul ministerului fonduri pentru plata unor lucrări investiţionale la unităţi de învăţământ preuniversitar de stat, în completarea sumelor alocate de la bugetele locale.

5. Sumele acordate din bugetul Ministerului Educaţiei prin hotărâri de guvern au venit în sprijinul autorităţilor locale în vederea iniţierii unor lucrări de execuţie sau eventual pentru continuarea unor lucrări aflate în derulare la unităţile de învăţământ, dar nu acoperă integral cheltuielile la care se obligă părţile contractante în completare de la bugetul de stat deoarece, în conformitate cu prevederile art. 105 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, finanţarea investiţiilor, reparaţiile capitale, consolidările se suportă din finanţarea complementară care se asigură din bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale de care aparţin unităţile de învăţământ preuniversitar. Licitaţia pentru execuţia lucrărilor şi derularea investiţiei au fost realizate de către autoritatea publică locală, în calitate de autoritate contractantă, având obligaţia să asigure sursa de finanţare şi să monitorizeze implementarea investiţiei.

6. Potrivit art. 4, 14 şi 71 din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, antamarea de cheltuieli fără acoperire bugetară constituie infracţiune, prin urmare autoritatea contractantă nu putea să organizeze licitaţia şi implicit să încheie contractul de lucrări, câtă vreme nu avea banii necesari în buget. Daca totuşi au avut aceste sume în buget la data încheierii contractului, iar ulterior nu au mai existat, nu poate fi decât culpa autorităţii contractante şi în niciun caz a Ministerului Educaţiei Naţionale.

7. Contractul de lucrări nr. x/14.11.2007 a fost semnat între Grupul Şcolar Industrial Ştefan Octavian Iosif, în calitate de achizitor, şi S.C. A. S.R.L. în calitate de executant, fără implicarea I.S.J. Braşov. Drepturile şi obligaţiile care decurg din contract sunt numai ale părţilor contractante şi anume ale achizitorului şi ale executantului. Ministerul Educaţiei Naţionale şi-a îndeplinit obligaţiile prevăzute în hotărârile de Guvern, transferând sumele Inspectoratului Şcolar Judeţean Braşov, care, la rândul lui, le-a transferat cu ordine de plată Primăriei Oraşului Rupea pentru plata lucrărilor de investiţii, după cum urmează:

- Prin H.G. nr. 454/2007 privind repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul MECTS în anul 2007, a fost alocată suma de 1900 mii RON; din suma totală transferată către bugetul local au fost efectuate plăţi aferente lucrărilor de investiţii în valoare totală de 1722,044 mii RON, diferenţa de 177,956 mii RON a rămas neutilizată Ia 31.12.2007;

- Prin H.G. nr. 370/2008 şi H.G. nr. 962/2008 privind repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul MECTS în anul 2008, a fost alocată suma totală de 1500 mii RON. Din suma totală transferată către bugetul local au fost efectuate plăţi aferente lucrărilor de investiţii în valoare totală de 1425,759 mii RON;

- în anul 2008, Ministerul Finanţelor Publice nu a făcut deschideri de credite bugetare pentru Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului Ia nivelul bugetului aprobat, drept urmare suma de 70 mii RON prevăzută în H.G. nr. 370/2008 şi H.G. nr. 962/2008 pentru plata lucrărilor de investiţii Grupul Şcolar Ştefan Octavian Iosif Rupea a fost trecută în bugetul ministerului în anul 2009, astfel că în martie 2009 s-au achitat lucrările de investiţii efectuate în sumă de 70 mii RON;

- în bugetul MECTS, în anul 2013, a fost alocată suma totală de 990,50 mii RON, sumă care a fost transferată către bugetul local şi a fost achitată constructorului pentru lucrările de investiţii executate;

- în bugetul MECTS, în anul 2014, a fost alocată suma totală de 1.093,803 mii RON, sumă care a fost transferată către bugetul local şi a fost achitată constructorilor pentru lucrările de investiţii executate.

8. Realizarea lucrărilor la Grupul Şcolar Ştefan Octavian Iosif Rupea trebuia să fie executată în limita sumei prevăzute în hotărârile de guvern sau a altor sume prevăzute în bugetul local pentru unitatea respectivă, în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice. Efectuarea unor lucrări fără prevederi anuale bugetare, fie o hotărâre de guvern emisă în care unitatea de învăţământ să fie nominalizată, fie alocaţii din bugetul local, s-a făcut cu încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002, iar cel care a dispus efectuarea lucrărilor este direct răspunzător.

9. În ultimii ani, în bugetul ministerului nu au mai fost prevăzute fonduri pentru realizarea lucrărilor de investiţii de la unităţile de învăţământ preuniversitar de stat. Conform prevederilor art. 112 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare "Terenurile şi clădirile unităţilor de educaţie timpurie, de învăţământ preşcolar, şcolilor primare, gimnaziale şi liceale, inclusiv ale celorlalte niveluri de învăţământ din cadrul acestora, înfiinţate de stat, fac parte din domeniul public local şi sunt administrate de către consiliile locale". În conformitate cu prevederile Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, angajarea cheltuielilor trebuie să fie făcută în limita creditelor bugetare aprobate, iar continuarea lucrărilor investiţionale pot fi făcute numai în măsura în care Consiliile locale dispun de fonduri pentru lucrările de investiţii începute.

10. Între Ministerul Educaţiei Naţionale şi Grupul Şcolar Ştefan Octavian Iosif Rupea nu există niciun raport juridic de coordonare sau subordonare. Alocarea unor sume necesare decontării debitului şi dobânzilor contractuale aferente, calculate ca urmare a derulării contractului de lucrări încheiat între părţi, este nejustificată deoarece MEN şi ISJ Braşov şi-au îndeplinit obligaţiile prevăzute în hotărârile de guvern şi nu au fost parte contractuală în vederea realizării obiectivului de investiţii.

11. Potrivit dispoziţiilor Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, "Autorităţile administraţiei publice locale administrează sau, după caz, dispun de resursele financiare, precum şi de bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale", iar potrivit art. 14 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice "nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. alin. (2) şi nici angajată şi efectuată din aceste bugete, dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială".

12. Recurentul a mai arătat, cu referire la sumele solicitate de către intimatul-reclamant, că nu a fost parte în dosarul prin care reclamantul a fost obligat la plata debitului datorat, penalităţile de întârziere, salariile celor doi paznici, contravaloarea iluminatului nocturn, încălzirii postului de pază şi cheltuielile de judecată. Mai mult, în decizia civilă nr. 16/2012 pronunţată de Curtea de Apel, instanţa ia act de renunţarea pârâtei Centrul Bugetar nr. 1 Rupea la apelul declarat împotriva sentinţei civile nr. 116/C/2012 pronunţate de Tribunalul Braşov, fapt care denotă că aceasta îşi asumă plata sumelor datorate. La data încheierii contractului de lucrări, autoritatea contractantă avea obligaţia expres prevăzută de lege de a se asigura că fondurile pe care Ie avea în buget erau suficiente pentru acoperirea cheltuielilor ocazionate de executarea contractului de lucrări, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 500/2002, ale O.U.G. nr. 34/2006 şi ale Legii nr. 273/2006.

IV Apărările formulate în recurs

13. Reclamantul Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. A prezentat situaţia de fapt privind:

- adoptarea H.G. nr. 454/2007;

- încheierea la data de 12.06.2007 a Protocolului de colaborare între Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, prin Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov, şi Primăria Rupea având ca obiect realizarea programului "Campusuri Şcolare şi Scoli de Arte şi Meserii", program aprobat prin Memorandumul din data de 28.02.2007, faptul că valoarea totală a investiţiei a fost stabilită de către specialişti din cadrul ministerului de resort, prin actul Proces-verbal de avizare tehnică nr. x din data de 11.09.2007, la poziţia 6, respectiv suma de 26.044.561,54 RON, fiind evident la vremea respectivă că Ministerul va aloca integral, în tranşe, suma necesară finalizării proiectului;

- încheierea, la data de 12.06.2009, a Protocolului de colaborare între Minister, prin instituţia din teritoriu Inspectoratul Judeţean Braşov, şi Primăria Oraşului Rupea, prin Primar, iar obiectul protocolului a fost tocmai realizarea SAM-ului, cu definirea drepturilor şi obligaţiilor părţilor semnatare, la art. 4 pct. 1 fiind prevăzut că fondurile necesare realizării obiectivelor noi de investiţii, campusuri şcolare şi scoli de arte si meserii sunt transferate de la bugetul Ministerului Educaţiei in bugetele locale, prin intermediul Inspectoratului Şcolar Judeţean, pe măsura executării lucrărilor şi sunt utilizate cu respectarea graficelor si etapelor de elaborare a documentaţiilor tehnice necesare anexate;

- licitaţia pentru execuţia lucrării a fost organizată de UAT Rupea (Primăria Rupea), iar firmele asociate câştigătoare selecţionate sunt cele cu care a şi încheiat contractul de execuţie lucrări nr. x, strict pentru motivul că avea posibilitatea tehnică de a organiza licitaţia, conform legislaţiei în vigoare la momentul respectiv. UAT Rupea nu a avut altă sarcină sau implicare, cu atât mai mult cu cât în procesele purtate cu constructorul s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale a UAT, deci această chestiune se bucură de autoritate de lucru judecat şi nu mai poate fi analizată;

- dacă anul 2007 a decurs în bune condiţii, la mijlocul anului 2008 lucrarea era deja subfinanţată; pentru anul 2008, sumele alocate de Guvern, prin H.G. nr. 370 Anexa 3, au fost mai mici decât bugetul aprobat; din cauza faptului că bugetul a fost aprobat, s-au efectuat o serie de lucrări în anul 2008 pentru care nu s-a mai primit finanţare, respectiv nu s-a achitat tranşa cuvenită, conform normelor invocate (nu cunoaşte dacă s-a alocat tranşa de bani);

- conform contractului iniţial, termenul de execuţie era 01.10.2008, ulterior părţile contractante au încheiat mai multe acte adiţionale privitoare la prelungirea termenului de execuţie, toate cu acordul Inspectoratului Şcolar Braşov.

14. Faţă de lipsa finanţării (subfinanţare) de la bugetul de stat, lucrările au fost stopate, construcţia nu este finalizată, fiind generate o serie de procese de către reprezentanţii constructorilor pentru recuperarea debitelor. După un şir de procese, care au durat mai mulţi ani, cele două societăţi obţin titluri executorii prin care este obligat la plata unor debite şi penalităţi de întârziere de valori foarte mari. Debitele s-au achitat de la bugetul de stat, prin alocarea unor sume specifice, iar penalităţile de întârziere fac obiectul a două dosare execuţionale, în cursul anului 2017 fiind somaţi de către Curtea de Conturi, instituţie cu atribuţii de control fiscal, pentru a debloca această situaţie, respectiv să solicite alocarea fondurilor necesare.

15. Cu privire la motivele de recurs, a arătat că atât din prevederile Legii nr. 84/1995, dar şi ale Legii nr. 1/2011, sumele necesare investiţiilor se alocă de la bugetul de stat, fie direct Ministerului Educaţiei Naţionale, fie prin intermediul Ministerului Finanţelor Publice, prin intermediul Inspectoratului Şcolar, fie direct instituţiei. Conform Legii nr. 84/1995, în vigoare la data începerii lucrărilor, se prevedea la art. 167 şi urm. că bugetul unei instituţii ordonator terţiar de credit este format din bugetul de bază, funcţional, şi cel complementar, investiţional. Bugetul de bază este alocat funcţionării, iar fondurile de investiţii se alocă prin mecanismele descrise în articolele invocate. În esenţă, Ministerul de Finanţe alocă prin Legea bugetului de stat fonduri de investii către Ministerul Educaţiei Naţionale, care virează fondurile la Inspectoratele şcolare, care la rândul lor alocă banii fie direct instituţiilor de învăţământ arondate, fie fondurile sunt alocate prin intermediul Primăriilor în raza cărora funcţionează unitatea de învăţământ. Mecanismul de alocare al fondurilor este aproximativ acelaşi şi în legea în vigoare, având în vedere că finanţarea investiţiilor se face de la bugetul de stat (art. 111 din Legea nr. 1/2011, art. 102 alin. (3) lit. b).

16. Din aceste motive, şi având în vedere că Ministerele au achitat cu întârziere debitele datorate (de bună voie, ceea ce reprezintă şi o recunoaştere a acestor debite), şi având în vedere că această întârziere nu îi este culpabilă, mai mult, sumele reprezintă doar penalităţi de întârziere pentru plata finală a debitelor principale, din cauza actelor de executare silită, toată activitatea instituţiei este blocată, nu primesc decât banii necesar salariilor, nu mai pot realiza nici măcar o reparaţie sau altă investiţie, deşi mai deţine şi alte active. Reiterează că debitul principal a fost stins, tot prin sume alocate de recurent, care, prin motivele de recurs, insistă că nu datorează aceste sume. Izvorul sumelor nu mai este în acest moment Contractul de lucrări nr. x/14.11.2007, ci un titlu executoriu pus în executare, iar penalităţile sunt tot o culpă pentru alocarea cu întârziere a sumelor reprezentând debite.

17. Intimatul pârât Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov nu a depus întâmpinare, a depus note scrise prin care a arătat că soluţionarea cauzei în fond s-a efectuat cu încălcarea competenţei materiale a Tribunalului, secţia civilă, iar pe fond a solicitat admiterea recursului formulat de către recurentul Ministerul Educaţiei, casarea sentinţei, iar în rejudecare respingerea acţiunii ca netemeinică.

18. În esenţă, a arătat că niciun inspectorat şcolar judeţean, şi nici ministerul de resort nu sunt ordonatori de credite pentru investiţiile/cheltuielile care pot fi generate în urma efectuării acestor investiţii, pe care le fac unităţile de învăţământ. Ca urmare nu are calitatea de a dispune alocarea acestei sume pentru plata penalităţilor şi dobânzilor solicitate. Conform prevederilor art. 112 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, "(...) (2) Terenurile şi clădirile unităţilor de educaţie timpurie, de învăţământ preşcolar, şcolilor primare, gimnaziale şi liceale, inclusiv ale celorlalte niveluri de învăţământ din cadrul acestora, înfiinţate de stat, fac parte din domeniul public local si sunt administrate de către consilii/e locale. (...)", prevederi similare au existat şi în Legea învăţământului nr. 84/1995.

19. În aceeaşi logică juridică legiuitorul a reglementat şi finanţarea, prin art. 105 din Legea nr. 1/2011. Este evident că finanţarea bazei materiale este de competenţa autorităţilor care deţin şi administrează aceste bunuri, în speţă primăriile. Deci, ordonator de credite principal este primarul, conform prevederilor legale în vigoare. Dacă inspectoratul şcolar nu are competenţa alocării fondurilor pentru realizarea unor investiţii, cu atât mai mult în baza unui raţionament logic juridic nu are competenţa de a aloca fonduri nici pentru penalităţi, ce reprezintă cauze ale neachitării la termen a debitului principal, reprezentând contravaloare investiţiilor. A mai invocat C. civ., art. 222 - Independenţa patrimonială, "Persoana juridică având în subordine o altă persoană juridică nu răspunde pentru neexecutarea obligaţiilor acesteia din urmă şi nici persoana juridică subordonată nu răspunde pentru persoana juridică faţă de care este subordonată, dacă prin lege nu se dispune altfel".

V Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

20. Referitor la susţinerea intimatului pârât Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov, care nu a formulat recurs împotriva sentinţei, privind competenţa materială a instanţei de fond, este de observat faptul că, prin sentinţa nr. 909/20.06.2018, Tribunalul Braşov a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa materială de soluţionare a cererii de chemare în judecată în favoarea Curţii de Apel Braşov, care a apreciat că este competentă material, iar în conformitate cu dispoziţiile art. 130 alin. (2) din C. proc. civ., forma în vigoare la data introducerii acţiunii, necompetenţa materială trebuie invocată de părţi ori de către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe.

21. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

22. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", se constată că, deşi a fost invocat, recurenta nu a indicat în mod concret argumente care să poată fi analizate în cadrul acestui motiv de casare, motivele de recurs fiind circumscrise motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ.

23. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", se constată următoarele:

24. Reclamantul Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea a solicitat obligarea pârâţilor Ministerul Educaţiei Naţionale şi Ministerul Finanţelor Publice să aloce de la bugetul de stat, prin intermediul pârâtului Inspectoratului Şcolar Judeţean Braşov, şi să îi vireze în conformitate cu mecanismele legale, în calitate de ordonatori principali de credite, următoarele sume: suma de 2.620.631,40 RON reprezentând debit şi dobânzile contractuale aferente, calculate la data plăţii, 37.702,79 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, un total de 2.658.334,19 RON, astfel cum rezultă din titlurile executorii sentinţa civilă nr. 16/C/17.01.2012 pronunţată de Tribunalul Braşov şi decizia civilă nr. 116/Ap/25.09.2012 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, sume ce sunt datorate către creditorul S.C. A. S.R.L.

25. Reclamanta a invocat H.G. nr. 454/2017 privind repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, pentru finanţarea în anul 2007 a unor cheltuieli de capital ale unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat, la poziţia 7 din anexele la respectiva hotărâre figurând şi Grupul Şcolar Industrial Ştefan Octavian Iosif Rupea (în prezent Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea), prevederile Protocolului de colaborare încheiat la data de 12.06.2009 între Minister, prin Inspectoratul Judeţean Braşov, şi Primăria Oraşului Rupea prin Primar, faptul că s-a încheiat contractul de lucrări nr. x/14.11.2007, în baza O.U.G. nr. 34/2006, între Grup Şcolar Industrial Ştefan Octavian Iosif Rupea (devenit Liceul Ştefan Octavian Iosif), în calitate de autoritate contractantă şi achizitor, şi pârâţii S.C. A. S.R.L. şi C. S.A., în calitate de executanţi, având ca obiect executarea şi finalizarea lucrării intitulate înfiinţarea şi modernizarea unei şcoli de arte şi meserii Rupea. A invocat dispoziţiile Legii nr. 84/1995 şi ale Legii nr. 1/2011 şi a susţinut, în esenţă, că Ministerul de Finanţe alocă prin legea bugetului de stat fonduri de investiţii către Ministerul Educaţiei Naţionale, care virează fondurile la inspectoratele şcolare, care la rândul lor alocă banii fie direct instituţiilor de învăţământ arondate, fie fondurile sunt alocate prin intermediul Primăriilor în raza cărora funcţionează unitatea de învăţământ, mecanismul de alocare a fondurilor fiind aproximativ acelaşi şi în legea în vigoare, având în vedere că finanţarea investiţiilor se face de la bugetul de stat (art. 111, art. 102 alin. (3) lit. b) din Legea nr. 1/2011).

26. Prin H.G. nr. 454/2007 privind repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, pentru finanţarea în anul 2007 a unor cheltuieli de capital ale unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat, s-a aprobat repartizarea de sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului pe anul 2007, pentru finanţarea unor obiective de investiţii, lucrări de consolidare, reabilitare şi dotările aferente pentru înfiinţarea şi modernizarea unor şcoli de arte şi meserii, potrivit anexelor nr. 3 şi 4. Potrivit art. 5, sumele au fost transferate către bugetele locale prin intermediul inspectoratelor şcolare judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti.

27. Între şcolile de arte şi meserii finanţate în anul 2007, potrivit H.G. nr. 454/2007, este enumerat, în anexa 3, obiectivul de investiţii, reabilitări şi dotări investiţionale la Grupul Şcolar Industrial Ştefan Octavian Iosif Rupea, pentru care s-a alocat suma de 1.900 mii RON.

28. Între societatea A. S.R.L., în calitate de executant, şi Grupul Şcolar Industrial Ştefan Octavian Iosif Rupea (transformat în Centrul Bugetar nr. 1 Rupea, al cărui succesor în drepturi este reclamantul Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea), s-a încheiat contractul de lucrări nr. x/14.11.2007, având ca obiect executarea şi finalizarea lucrării denumite "înfiinţarea şi modernizarea unei şcoli de arte şi meserii", investiţie aprobată prin H.G. nr. 454/2007.

29. Ca urmare a neachitării la scadenţă de către reclamantul din prezenta cauză a sumelor datorate către societatea A. S.R.L. conform contractului de lucrări nr. x/14.11.2007, prin sentinţa civilă nr. 16/C/17.01.2012 a Tribunalului Braşov, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a dispus obligarea reclamantului din prezenta cauză să achite societăţii A. S.R.L. suma de 1.200.974,64 RON, cu titlu de penalităţi calculate până la data de 15.08.2011, şi, în continuare, penalităţi în cuantum de 0,1% calculate la debitul de 1.441.498,73 RON, până la data achitării integrale a debitului, precum şi suma de 16.125,75 RON cu titlu de cheltuieli de judecată. S-a avut în vedere că reclamantul din prezenta cauză nu a achitat toate facturile, a fost obligat prin Ordonanţa nr. 145/CA/16.03.2010 a Tribunalului Sibiu, irevocabilă prin sentinţa nr. 647/CA/26.10.2010 a Tribunalului Sibiu, la plata sumei de 441.498,73 RON. Având în vedere că suma nu a fost achitată la termen, s-au calculat până la data de 15.08.2011 penalităţi în sumă de 1.200.974,64 RON, solicitându-se obligarea reclamantului din prezenta cauză la plata acestora şi, în continuare, în cuantum de 0,1% calculate la debitul principal până la data achitării integrale.

30. Prin decizia civilă nr. 116/Ap/25.09.2012 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia civilă a fost schimbată în parte sentinţa civilă nr. 16/C/17.01.2012 pronunţată de Tribunalul Braşov, iar reclamantul din prezenta cauză a fost obligat la plata către societatea A. S.R.L. şi a sumei de 60.795,12 RON reprezentând fondul de salarii pentru doi paznici şi contravaloarea iluminatului nocturn şi al încălzirii postului de pază, precum şi la plata sumei de 2.827 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în apel.

31. În temeiul titlurilor executorii reprezentate de hotărârile judecătoreşti menţionate, creditoarea A. S.R.L. s-a adresat Biroului Executorului Judecătoresc B. cu cerere de executare silită împotriva reclamantului Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea, în vederea recuperării sumelor la plata cărora a fost obligat acesta, formându-se dosarul execuţional nr. x/2015 al Biroului Executorului Judecătoresc B..

32. Ca urmare a acestei situaţii a formulat reclamantul acţiunea admisă în parte prin sentinţa recurată. Instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile legale incidente în cauză.

33. Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului recurent, instanţa de fond a reţinut că pretenţiile din prezenta cauză sunt independente de raporturile contractuale anterioare, întrucât reclamantul acţionează în calitate de debitor în cadrul unei proceduri de executare silită, iar nu de parte contractantă, precum şi faptul că responsabilitatea pentru executarea lucrărilor în lipsa finanţării sau pentru neachitarea la termen a debitului principal nu face obiectul analizei în cadrul prezentei cauze, reclamantul neavând posibilitatea achitării în cadrul executării silite a sumelor datorate decât din cuprinsul sumelor alocate de la buget.

34. Instanţa de fond a reţinut corect că pretenţiile reclamantului nu vizează alocarea de fonduri pentru realizarea de investiţii, aşa cum susţin pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale şi Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov, ci fonduri necesare executării unei hotărâri judecătoreşti prin care s-au stabilit penalităţi de întârziere ca urmare a neachitării la termen a debitului principal. Nu s-a contestat faptul că Ministerul Educaţiei Naţionale a transferat sumele prevăzute pentru investiţii către sumele Inspectoratului Şcolar Judeţean Braşov, iar acesta le-a transferat Primăriei Oraşului Rupea pentru plata lucrărilor de investiţii. Potrivit titlurilor executorii în baza cărora s-a solicitat executarea silită a reclamantului, suma de 1.200.974,64 RON reprezintă penalităţi calculate până la data de 15.08.2011, calculându-se, în continuare, penalităţi în cuantum de 0,1% la debitul de 1.441.498,73 RON, până la data achitării integrale a debitului, suma de 16.125,75 RON reprezintă cheltuieli de judecată, suma de 60.795,12 RON reprezintă fondul de salarii pentru doi paznici şi contravaloarea iluminatului nocturn şi al încălzirii postului de pază, iar suma de 2.827 RON reprezintă cheltuieli de judecată în apel.

35. Calitatea procesuală pasivă, condiţie de exercitare a acţiunii civile, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 32 din C. proc. civ., rezultă, potrivit art. 36 din acelaşi act normativ, din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii.

36. În raport de obiectul acţiunii, în condiţiile în care reclamantul a invocat refuzul nejustificat al recurentului pârât de a aloca de la bugetul de stat şi de a vira, prin intermediul pârâtului Inspectoratul Şcolar Judeţean Braşov, în calitate de ordonatori principali de credite, sumele necesare achitării debitelor la plata cărora a fost obligat prin titlurile executorii, anterior formulării acţiunii reclamantul solicitând pârâtului alocarea din fondurile acestuia, prin intermediul Inspectoratului Şcolar Braşov, a sumelor menţionate, cu motivarea că sumele necesare investiţiilor se alocă de la bugetul de stat, recurentul pârât are calitate procesuală pasivă în acţiunea formulată de reclamant.

37. Instanţa de fond a reţinut în mod greşit, însă, temeinicia acţiunii, cu motivarea că este nejustificat refuzul recurentului pârât de a emite actul administrativ solicitat, Hotărârea de Guvern privind alocarea unor sume de bani suplimentare în vederea finanţării aceleiaşi investiţii reprezentată de Şcoala de Arte şi Meserii Rupea.

38. Prin H.G. nr. 454/2007 s-a dispus aprobarea repartizării unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului pe anul 2007, reclamantului fiindu-i alocată suma de 1.900 mii RON, ulterior fiind emise în acelaşi sens şi H.G. nr. 370/2008 şi H.G. nr. 962/2008, pentru suma de 1.500 mii RON.

39. La emiterea H.G. nr. 454/2007, potrivit dispoziţiilor art. 167 din Legea învăţământului nr. 84/1995, în vigoare la acea dată, abrogată ulterior prin Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, "(17) De la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, se asigură următoarele cheltuieli aferente unităţilor de învăţământ preuniversitar, inclusiv pentru învăţământul special: f) finanţarea, pe bază de hotărâri ale Guvernului, a unor programe anuale sau multianuale de investiţii, modernizare şi dezvoltare a bazei materiale a instituţiilor publice de învăţământ preuniversitar de stat, inclusiv consolidări şi reabilitări de şcoli şi dotări".

40. Ca urmare a titlurilor executorii menţionate anterior şi a executării silite declanşate împotriva sa, în baza dispoziţiilor Legii nr. 1/2011 şi a O.G. nr. 22/2002, reclamantul a formulat, după ce s-a adresat recurentului pârât şi a solicitat alocarea din fondurile acestuia, prin intermediul Inspectoratului Şcolar Braşov, a sumelor necesare achitării debitelor din titlurile executorii, prezenta cerere de chemare în judecată.

41. Art. 2 din O.G. nr. 22/2002 privind executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice stabilite prin titluri executorii prevede, în situaţia în care executarea creanţei stabilite prin titluri executorii nu începe sau continuă din cauza lipsei de fonduri, faptul că "instituţia debitoare este obligată ca, în termen de 6 luni, să facă demersurile necesare pentru a-şi îndeplini obligaţia de plată".

42. Instanţa de fond a reţinut, cu privire la obligaţia recurentului pârât de a aloca fonduri bugetare, dispoziţiile art. 111 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 1/2011, potrivit cărora "De la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, se asigură următoarele cheltuieli aferente unităţilor de învăţământ preuniversitar, inclusiv pentru învăţământul special: a) finanţarea programelor naţionale ale Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, aprobate prin hotărâre a Guvernului". Aceste dispoziţii nu sunt, însă, aplicabile, întrucât se referă la situaţii speciale, privind finanţarea programelor naţionale ale Ministerului Educaţiei, aprobate prin hotărâre a Guvernului, situaţie care nu se regăseşte în cauză.

43. Sumele pentru plata cărora se solicită admiterea acţiunii nu au fost aprobate prin hotărâre a Guvernului. Prin H.G. nr. 454/2007 a fost aprobată, într-adevăr, repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, pentru finanţarea unor obiective de investiţii, lucrări de consolidare, reabilitare şi dotările aferente pentru înfiinţarea şi modernizarea unor şcoli de arte şi meserii. Aceste sume au fost transferate către bugetele locale prin intermediul inspectoratelor şcolare judeţene, astfel cum prevedeau dispoziţiile art. 167 din Legea învăţământului nr. 84/1995, alin. (17) lit. f), anterior menţionate. Ulterior, în aceeaşi modalitate, au mai fost alocate sume reclamantului prin H.G. nr. 370/2008 şi H.G. nr. 962/2008 privind repartizarea unor sume din transferuri din bugetul de stat către bugetele locale, prevăzute în bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării şi Tineretului în anul 2008.

44. Această posibilitate de finanţare de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Educaţiei, pentru asigurarea cheltuieli aferente unităţilor de învăţământ preuniversitar, este prevăzută şi în prezent de art. 111 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 1/2011, în aceeaşi modalitate, "f) finanţarea, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, a unor programe anuale sau multianuale de investiţii, de modernizare şi de dezvoltare a bazei materiale a instituţiilor de învăţământ preuniversitar de stat, inclusiv consolidări şi reabilitări de şcoli şi dotări".

45. Dispoziţiile legale nu prevăd suplimentarea sumelor ce constituie finanţare, la solicitarea beneficiarilor instituţii publice de învăţământ preuniversitar.

46. Reclamantul invocă refuzul pârâtului Ministerul Educaţiei de a emite o hotărâre de guvern pentru alocarea unor sume de bani suplimentare celor repartizate anterior pentru finanţarea unei investiţii, în condiţiile în care competenţa de emitere a unei hotărâri de guvern aparţine Guvernului, iar finanţarea unor asemenea programe are în vedere marja de apreciere a emitentului actului, dreptul de apreciere asupra oportunităţii emiterii acestor acte fiind atributul exclusiv al guvernului, conferit de legiuitor.

47. Pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii, art. 4 din O.G. nr. 22/2002 prevede imperativ că "(1) Ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii".

48. Obligaţia ordonatorilor principali de credite se realizează, însă, "în condiţiile legii", în cazul de faţă cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 1/2011 care reglementează finanţarea unităţilor de învăţământ preuniversitar, compusă din finanţarea de bază, complementară şi suplimentară, întrucât voinţa legiuitorului distinge în raport de tipul cheltuielilor, precum şi a dispoziţiilor Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale.

49. Finanţarea de bază asigură desfăşurarea în condiţii normale a procesului de învăţământ la nivel preuniversitar, conform standardelor naţionale, se asigură din bugetul de stat, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, prin bugetele locale, pentru următoarele articole de cheltuieli, în funcţie de care se calculează costul standard pentru fiecare elev/preşcolar: a) cheltuieli cu salariile, sporurile, indemnizaţiile şi alte drepturi salariale în bani, stabilite prin lege, precum şi contribuţiile aferente acestora; b) cheltuieli cu pregătirea profesională, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, prin bugetele locale; c) cheltuieli cu evaluarea periodică a elevilor, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, prin bugetele locale; d) cheltuieli cu bunuri şi servicii, din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, prin bugetele locale. Finanţarea de bază aprobată anual prin legea bugetului de stat se repartizează pe comune, oraşe, municipii şi sectoare ale municipiului Bucureşti de către direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, cu asistenţa tehnică de specialitate a inspectoratelor şcolare judeţene, respectiv a Inspectoratului Şcolar al Municipiului Bucureşti.

50. Finanţarea complementară este cea care asigură cheltuieli de capital, cheltuieli sociale şi alte cheltuieli asociate procesului de învăţământ preuniversitar de stat care nu fac parte din finanţarea de bază a unităţilor şcolare şi se asigură din bugetele locale ale unităţilor administrativ-teritoriale de care aparţin unităţile de învăţământ preuniversitar şi din sume defalcate din taxa pe valoarea adăugată, aprobate anual prin legea bugetului de stat cu această destinaţie, pentru următoarele categorii de cheltuieli: a) investiţii, reparaţii capitale, consolidări; b) subvenţii pentru internate şi cantine; c) cheltuieli pentru evaluarea periodică naţională a elevilor; d) cheltuieli cu bursele elevilor; e) cheltuieli pentru transportul elevilor, conform prevederilor art. 84 alin. (1); f) cheltuielile pentru naveta cadrelor didactice şi a personalului didactic auxiliar, conform legii; g) cheltuieli pentru examinarea medicală obligatorie periodică a salariaţilor din învăţământul preuniversitar, cu excepţia celor care, potrivit legii, se efectuează gratuit; h) cheltuieli pentru concursuri şcolare şi activităţi educative extraşcolare organizate în cadrul sistemului de învăţământ; h) cheltuieli pentru concursuri şcolare şi activităţi educative extraşcolare, centre de excelenţă organizate în cadrul sistemului de învăţământ; i) cheltuieli pentru asigurarea securităţii şi sănătăţii în muncă, pentru personalul angajat, preşcolari şi elevi; j) gestionarea situaţiilor de urgenţă; k) cheltuieli pentru participarea în proiecte europene de cooperare în domeniul educaţiei şi formării profesionale; l) alte cheltuieli de natura bunurilor şi serviciilor, care nu fac parte din finanţarea de bază. Finanţarea complementară aprobată anual prin legea bugetului de stat se repartizează pe comune, oraşe, municipii şi sectoare ale municipiului Bucureşti de către direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti şi cu asistenţa tehnică a inspectoratelor şcolare judeţene, respectiv al municipiului Bucureşti.

51. Finanţarea suplimentară se acordă ca sumă globală fixă din bugetul Ministerului Educaţiei pentru premierea unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat cu rezultate deosebite în domeniul incluziunii sau în domeniul performanţelor şcolare.

52. De asemenea, autorităţile locale hotărăsc alocarea de fonduri, din veniturile proprii ale acestora, ca participare la finanţarea de bază şi ca finanţare complementară a unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat.

53. Dispoziţiile art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 22/2002 prevăd faptul că "(1) Creanţele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituţiilor şi autorităţilor publice se achită din sumele aprobate cu această destinaţie prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă".

54. Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale stabileşte principiile, cadrul general şi procedurile privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale, precum şi responsabilităţile autorităţilor administraţiei publice locale şi ale instituţiilor publice implicate în domeniul finanţelor publice locale. Potrivit art. 4, prin aprobarea bugetului se autorizează, pentru anul bugetar, veniturile şi cheltuielile bugetare, după caz, bugetele cuprind şi aprobă veniturile şi creditele bugetare în structura clasificaţiei bugetare pe durata exerciţiului bugetar (art. 49), ordonatorii principali de credite fiind cei care repartizează creditele bugetare aprobate prin bugetele locale, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători sunt ordonatori secundari sau terţiari de credite, după caz, şi aprobă efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor legale (art. 22).

55. Bugetul de venituri şi cheltuieli se întocmeşte anual, de către fiecare unitate de învăţământ preuniversitar, conform Normelor metodologice de finanţare a învăţământului preuniversitar, aprobate prin H.G. nr. 2192/2004, se aprobă şi se execută conform legii. Fiecare unitate de învăţământ preuniversitar de stat cu personalitate juridică are obligaţia să îşi desfăşoare activitatea pe baza bugetului propriu, aprobat în condiţiile Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, şi cu respectarea dispoziţiilor legale privind angajarea şi utilizarea fondurilor.

56. Proiectele de bugete elaborate de unităţile de învăţământ preuniversitar de stat se prezintă autorităţii administraţiei publice locale, în faza de fundamentare a proiectului bugetului de stat şi a proiectelor bugetelor locale Consiliile locale adaugă la sumele primite de la bugetul de stat şi bugetul judeţului sumele alocate din bugetul propriu învăţământului şi aprobă bugetul fiecărei unităţi de învăţământ. Bugetele aprobate conform legii se comunică unităţilor de învăţământ şi trezoreriilor în a căror rază teritorială îşi au sediul aceste unităţi. După aprobare, bugetele unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat reprezintă documentul pe baza căruia se asigură finanţarea cheltuielilor acestora în exerciţiul financiar respectiv (art. 39 şi art. 40 din Normele Metodologice).

57. Cu privire la asigurarea creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii, pentru care ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia, potrivit art. 4 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, să dispună toate măsurile ce se impun, dispoziţiile alin. (4) alin. (2) prevăd, prin derogare de la prevederile art. 49 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, că virările de credite bugetare prevăzute la alin. (1) se pot efectua pe parcursul întregului an bugetar.

58. Pentru aceste motive, Înalta Curte că instanţa de fond a constatat cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale menţionate, care prevăd finanţarea unităţilor de învăţământ preuniversitar, calitatea recurentului pârât de ordonator principal de credite, în ceea ce priveşte asigurarea creditelor bugetare necesare executării obligaţiilor stabilite prin titlurile executorii, faptul că acestuia îi revine obligaţia legală de a dispune măsuri pentru asigurarea în bugetul reclamantei a sumelor necesare în vederea plăţii sumelor stabilite prin titlurile executorii, şi, pe cale de consecinţă, că este nejustificat refuzul recurentului pârât de emitere a actului administrativ solicitat şi de acordare a sumelor menţionate.

VI Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

59. Pentru toate aceste considerente, fiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârât, va casa în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea formulată de reclamant, urmând a menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate, care privesc soluţionarea excepţiilor invocate în cauză.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 68/2019 din 6 iunie 2019 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi în rejudecare, respinge acţiunea reclamantului Liceul Ştefan Octavian Iosif Rupea, ca neîntemeiată.

Menţine restul dispoziţiilor sentinţei.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 3 iunie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.