De facto expropriation via urban planning reclassification and disproportionate interference with property rights under ECHR Protocol No. 1

Şedinţa publică din data de 04 mai 2022

Asupra recursului de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj, secţia civilă, la data de 13 iulie 2017, sub dosar nr. x/2017, având ca obiect, expropriere, reclamanţii A. şi B., au solicitat, în contradictoriu cu Consiliul Local al Municipiului Cluj Napoca, Municipiul Cluj Napoca, în temeiul art. 194 şi următoarele C. proc. civ., să se constate că prin HCL nr. 493 din data de 22.12.2014, având ca obiect aprobarea documentaţiei "Actualizare Plan Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca", au fost expropriaţi în fapt pentru cauză de utilitate publică de terenul situat în Cluj-Napoca Str. x, înscris în C.F. nr. x Cluj-Napoca, având nr. cadastral x, în suprafaţa de 1.400 m.p.; să fie obligată pârâta de rând 2 la plata sumei de 53.766 Euro, în echivalent RON la cursul BNR valabil la data plaţii cu titlu de despăgubiri pentru deposedarea, prin exproprierea de fapt; să fie obligată pârâta la plata sumei de 7.993,83 Euro cu titlu de dobândă legală calculată de la data adoptării HCL nr. 493 din 22.12.2014 şi până la data formulării prezentei, precum şi la dobânda legală calculată până la data plăţii efective; să fie obligate pârâtele la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers.

În drept, reclamanţii au invocat dispoziţiile art. 194 şi urm. C. proc. civ., art. 54 din Constituţie, art. 562, art. 1349 şi urm., art. 1381 C. civ.

2. Hotărârea pronunţată la fond

Prin sentinţa civilă nr. 205 din 18 aprilie 2018, pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia civilă, în dosarul nr. x/2017, a fost respinsă excepţia prematurităţii formulării cererii de chemare în judecată, invocată de pârâţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca.

A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca, având ca obiect constatare şi pretenţii.

3. Decizia pronunţată de instanţa de apel

Prin decizia nr. 230/A din 20 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă, a fost respins apelul declarat de reclamanţii A. şi B., împotriva sentinţei civile nr. 205 din 18 aprilie 2018, pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia civilă, pronunţată în dosarul nr. x/2017, pe care a menţinut-o.

4. Decizia pronunţată în recurs

Prin decizia nr. 181 din 28 ianuarie 2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia I civilă, a fost admis recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva deciziei civile nr. 230/A din 20 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

A fost casată decizia recurată şi a fost trimisă cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel.

Dosarul a fost reînregistrat la Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă, sub nr. x/2017*.

5. Decizia pronunţată de instanţa de apel - în rejudecare

Prin decizia civilă nr. 47/A/2021 din 18 februarie 2021, Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă a admis apelul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 205 din 18 aprilie 2018, pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia civilă, în dosarul nr. x/2017, pe care a schimbat-o, în parte, în sensul că:

A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B. împotriva pârâţilor Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar, şi Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar, şi, în consecinţă:

A constatat că prin HCL nr. 493/22.12.2014 pentru aprobarea documentaţiei "Actualizare Plan Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca", reclamanţii au fost expropriaţi, în fapt, pentru cauză de utilitate publică pentru terenul situat în Cluj-Napoca, înscris în C.F. nr. x Cluj-Napoca, având nr. cadastral x, în suprafaţă de 1400 m.p.

A obligat pârâtul Municipiul Cluj-Napoca să plătească reclamanţilor suma de 52.276 Euro în echivalent în RON la data plăţii, plus dobânda legală începând cu 22.12.2014 până la plata integrală a despăgubirii.

A obligat în solidar pe pârâţi să plătească reclamanţilor cheltuieli de judecată în toate fazele procesuale în cuantum de 26.735 RON, din care taxa judiciară de timbru de 9785 RON, 11.000 RON onorarii experţi şi 5950 RON onorariu avocaţial.

A menţinut dispoziţiile sentinţei apelate cu privire la soluţia dată excepţiei de prematuritate.

6. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei civile nr. 47/A/2021 din 18 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă au declarat recurs pârâţii Municipiul Cluj Napoca şi Consiliul Local al Municipiului Cluj Napoca, ambii prin primar, cale de atac cu a cărei soluţionare a fost învestită Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în prezenta cauză.

Prin cererea de recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., recurenţii au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, în principal, trimiterea cauzei, spre rejudecare, şi, în subsidiar, rejudecând cauza, respingerea acţiunii, ca nefondată.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, întrucât, deşi instanţa a reţinut incidenţa normelor legale referitoare la răspunderea civilă delictuală, a constatat exproprierea de fapt a imobilului, fără însă a aplica prevederile speciale în materie de expropriere.

Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că instanţa de apel a încălcat, respectiv a aplicat greşit sau a omis să aplice, normele de drept material incidente în materia exproprierii, dreptului de proprietate, urbanismului şi amenajării teritoriului, spaţiilor verzi şi răspunderii civile delictuale prevăzute de C. civ., respectiv instanţa a încălcat/aplicat greşit sau nesocotit prevederile art. 47 din Legea nr. 350/2001, art. 44 din Constituţie şi cele ale Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia dreptului de proprietate, Legea nr. 33/1994, Legea nr. 24/2007, art. 1357 şi urm., art. 1381 şi urm. C. civ., art. 1535 C. civ., art. 430 C. proc. civ., art. 634 şi art. 637 C. proc. civ.

Recurenţii au susţinut că, în ceea ce priveşte admisibilitatea în principiu a recursului, această chestiune a fost tranşată deja cu ocazia analizării recursului în primul ciclu procesual, iar prin decizia de casare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dat îndrumări instanţei de apel în vederea rejudecării cauzei, însă, în ceea ce priveşte existenţa în patrimoniul recurenţilor a unui "bun" în înţelesul jurisprudenţei CEDO şi în analiza ingerinţei autorităţii în dreptul de proprietate, instanţa de apel a pronunţat o soluţie nelegală, întrucât, deşi a reţinut în mod corect existenţa unui bun în patrimoniul reclamanţilor, în înţelesul legislaţiei europene - Protocolul 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, totuşi, în mod nelegal, a reţinut ingerinţa autorităţii publice în dreptul de proprietate al intimaţilor-reclamanţi asupra imobilului în litigiu şi existenţa unui dezechilibru între interesul public şi privat în cauză.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că instanţa de apel a încălcat prevederile art. 430 şi următoarele C. proc. civ. referitoare la autoritatea de lucru judecat, pentru că nu a ţinut cont de cele reţinute în dosarul nr. x/2015 al Tribunalului Cluj, în care, în mod definitiv, instanţa de contencios a stabilit, prin decizia nr. 80/2017, că terenul ce face obiectul litigiului nu avea o categorie de folosinţă urbană potrivit reglementărilor PUG 1999 şi că potrivit prevederilor noului PUG, încadrarea UTR va permite amplasarea de construcţii pentru activităţi culturale şi alimentaţie publică, motiv pentru care, prin măsura adoptată (modificarea încadrării urbanistice), nu s-a produs o încălcare a prerogativelor dreptului de proprietate, iar dreptul nu a fost afectat în substanţa sa. Astfel, una dintre îndrumările date prin decizia de casare a fost ca instanţa de apel să verifice cele dezlegate de instanţa de contencios administrativ în dosarul nr. x/2015 al Tribunalului Cluj.

Or, în condiţiile în care s-a tranşat această chestiune de drept privind lipsa ingerinţei autorităţii în dreptul de proprietate al intimaţilor-reclamanţi şi s-a reţinut că acest drept nu a fost afectat în substanţa sa, instanţa de apel a pronunţat o soluţie nelegală raportat la reţinerea îndeplinirii condiţiilor răspunderii civile delictuale.

Recurenţii au mai învederat că instanţa de apel a interpretat şi aplicat greşit normele de drept european prevăzute de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului în materia dreptului de proprietate şi, implicit, în analizarea ingerinţei autorităţii publice locale în acest drept al intimaţilor, făcând o greşită apreciere şi asupra proporţionalităţii măsurii de modificare a încadrării urbanistice, reţinând că există o vădită disproporţie între interesul public şi cel privat.

Instanţa de apel a achiesat concluziilor raportului de expertiză administrat în cauză, nesocotind prevederile art. 47 din Legea nr. 350/2001, referitoare la PUZ şi cele ale actelor normative aplicabile, respectiv reglementările PUG 1999, în comparaţie cu cele ale PUG 2014, aprobat prin HCL nr. 493/2014, deşi una dintre indicaţiile obligatorii din decizia de casare era analiza speţei în raport de dispoziţiile Legii nr. 350/2001.

Au mai susţinut că, în mod greşit, instanţa de apel a reţinut existenţa unui prejudiciu prin transformarea unui teren construibil, în unul neconstruibil, încălcând autoritatea de lucru judecat, întrucât instanţa de contencios a reţinut că terenul nu este construibil nici conform reglementărilor PUG 1999 şi că, în conformitate cu încadrarea din PUG 2014, se pot edifica construcţii în acord cu destinaţia dată prin noul PUG.

După prezentarea de către recurenţi a unor aspecte cu privire la categoria de folosinţă a terenului, aceştia au susţinut că, având în vedere imposibilitatea amplasării de construcţii pe terenul neurbanizat, nu poate fi vorba despre un prejudiciu cauzat proprietarilor prin schimbarea reglementării urbanistice, iar valoarea de piaţă a terenului, în lipsa unei reglementări prin PUZ, putea fi doar cea de teren agricol conform categoriei de folosinţă înscrise în CF.

Instanţa de apel nu a ţinut cont nici de indicaţiile din cuprinsul deciziei de casare cu privire la faptul că, în analiza comparativă a încadrărilor urbanistice din cele două PUG, să se ţină seama de reglementările cuprinse în actele normative, iar nu în considerarea scopului preconizat de cumpărători prin achiziţionare.

Au mai arătat că instanţa de apel nu a ţinut cont de dispoziţiile art. 47 din Legea nr. 350/2001, dar nici de reglementările anterioare adoptării PUG 2014, reglementări care nu au fost avute în vedere nici de către experţii desemnaţi în cauză, sens în care se impune trimiterea cauzei spre rejudecare.

Motivarea deciziei atacate este criticabilă şi raportat la dispoziţiile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007, întrucât terenul în cauză fiind unul arabil, declararea lui ca spaţiu verde nu obliga autoritatea publică la urmarea procedurii de expropriere.

Instanţa de apel a constatat, în mod nelegal, existenţa unei exproprieri de fapt, dar nu a dispus transferul dreptului proprietate de proprietate asupra imobilului în litigiu în favoarea municipalităţii, etapă care este de esenţa exproprierii, şi a dispus acordarea despăgubirilor în temeiul răspunderii civile delictuale, hotărârea fiind dată cu încălcarea normelor de drept material cuprinse în Legea nr. 33/1994, dar şi a celor prevăzute de art. 1357, art. 1381 şi urm. C. civ.

În ceea ce priveşte despăgubirile în cadrul exproprierii, recurenţii au arătat că sunt incidente dispoziţiile art. 25 şi art. 26 din Legea nr. 33/1994, pe care instanţa de apel nu le-a avut în vedere sau le-a aplicat greşit.

Recurenţii au mai învederat că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a arătat că nu trebuie făcută confuzie între faza administrativă a procedurii de expropriere şi faza judiciară, prin urmare, câtă vreme legea nu distinge, recurenţii au opinat că exproprierea faptică trebuie să urmeze regimul oricărei exproprieri, cu consecinţa îndeplinirii procedurii, cu respectarea art. 1 şi art. 3 din Legea nr. 33/1994, precum şi a art. 44 din Constituţie şi a art. 556 alin. (2) C. civ.

Conchizând, recurenţii au învederat că instanţa de apel a făcut o greşită interpretare şi a prevederilor din legea fundamentală, având în vedere reţinerile definitive ale instanţei de contencios în privinţa neîncălcării în speţă a dreptului de proprietate; în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale, instanţa de contencios a reţinut anterior că nu există o faptă ilicită constând în modificarea încadrării urbanistice a imobilului în litigiu, sens în care nu există nicio culpă şi nici prejudiciu, iar în lipsa acestor elemente nu poate fi constatată nici existenţa unei legături de cauzalitate, cum în mod eronat a reţinut instanţa de apel, aplicând greşit dispoziţiile art. 1357 alin. (1) şi (2) C. civ., precum şi pe cele ale art. 222 din acelaşi cod.

În subsidiar, în ipoteza în care instanţa de recurs va înlătura toate criticile formulate, recurenţii au învederat că, în ceea ce priveşte prejudiciul, acesta nu a fost corect calculat, în raport de reglementările urbanistice aplicabile şi ţinând cont de categoria de folosinţă a terenului, respectiv aceea de teren "arabil".

În ceea ce priveşte dobânda legală, recurenţii au susţinut că, în raport de dispoziţiile art. 1535 C. civ. şi de art. 1 din O.G. nr. 13/2011, pentru ca suma să fie purtătoare de dobândă legală, trebuie să fi ajuns la scadenţă şi, totodată, debitorul să nu o fi achitat fără justificare; or, în cauză, dobânda nu poate fi datorată decât de la data rămânerii definitive a hotărârii, potrivit art. 634 C. proc. civ.

7. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi nu au depus întâmpinare.

8. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 02 martie 2022 completul de filtru a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată în şedinţă publică pentru soluţionarea acestuia la data de 04 mai 2022.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate, precum şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor succede:

Potrivit situaţiei de fapt reţinute în cauză, de către instanţele de fond pe baza probatoriului administrat, reclamanţii sunt proprietarii imobilului teren în suprafaţă de 1400 mp, situat în Cluj-Napoca, având nr. cadastral x Cluj-Napoca. Dreptul de proprietate al reclamanţilor a fost dobândit în baza actului de adjudecare din dosarul execuţional nr. x/2011 din 21.03.2014 al BEJ C. şi a actului administrativ nr. x/26.03.2014 emis de Primăria municipiului Cluj-Napoca. În baza actului de adjudecare, reclamanţii şi-au intabulat dreptul de proprietate asupra terenului, conform înscrierilor din CF x Cluj-Napoca. Destinaţia terenului, la momentul dobândirii dreptului de proprietate de către reclamanţi, stabilită prin planurile urbanistice generale aprobate de-a lungul timpului a fost: în perioada 1990 -1999 - zonă de spaţii verzi, de agrement; prin planul urbanistic general din anul 1999, când terenul s-a aflat în proprietatea Statului Român, i-a fost stabilită încadrarea UTR - CB 5 "centru de conferinţe şi expoziţii internaţionale"(destinaţie atestată şi prin Certificatul de urbanism nr. x/22.08.2014 eliberat la cererea reclamanţilor).

În urma actualizării Planului Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca prin HCL nr. 493/22.12.2014, terenul a fost încadrat în UTR - Uva - zonă de urbanizare - zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public limitat. Urmare a schimbării destinaţiei, pe teren pot fi amplasate construcţii pentru activităţi culturale şi alimentaţie publică, alte tipuri de construcţii, mobilier urban şi amenajări pentru odihnă, sport sau petrecerea timpului în aer liber.

Împotriva HCL nr. 493/2014 reclamanţii au formulat o acţiune în contencios administrativ prin care au solicitat revocarea parţială a acesteia, în sensul neincluderii terenului în litigiu în noul PUG, iar în subsidiar au solicitat despăgubiri. Prin sentinţa civilă nr. 2319/2016, pronunţată de Tribunalul Cluj în dosar nr. x/2015, s-a respins cererea de chemare în judecată, soluţie menţinută prin respingerea recursului prin decizia civilă nr. 80/2017 pronunţată de Curtea de Apel Cluj

Au reţinut instanţele de contencios administrativ, în considerentele hotărârilor menţionate, că aceste critici ale reclamanţilor nu vizează nelegalitatea, ci oportunitatea hotărârii consiliului local; or, planul urbanistic general constituie apanajul exclusiv al autorităţii administraţiei publice locale. Stabilirea modului de utilizare şi a destinaţiei terenurilor de pe raza unităţii administrativ-teritoriale este prerogativa autorităţilor administraţiei publice locale, cărora le revine obligaţia de a gestiona dezvoltarea municipiului în concordanţă cu interesul public şi principiul dezvoltării durabile. De asemenea, au reţinut instanţele de contencios administrativ că dispoziţiile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 nu sunt incidente în cauză, întrucât terenul reclamanţilor nu are categoria de folosinţă curţi, construcţii, ci de teren arabil.

În privinţa reclamanţilor nu au fost încălcate dispoziţiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2002, zona invocată necuprinzând terenul acestora. Deşi reclamanţii au solicitat despăgubiri egale cu valoarea de piaţă a terenului sau cu deprecierea de valoare a terenului, instanţa a respins cererea raportat la temeiul juridic invocat, respectiv art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/204 prevăd acordarea de daune morale şi materiale doar în situaţia unui act administrativ anulat sau în cazul refuzului autorităţii publice să emită un act administrativ sau să elibereze un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţie administrativă.

Prin decizia de casare pronunţată în cauză, instanţa supremă a stabilit că, în rejudecare, curtea de apel va analiza dacă prin adoptarea HCL nr. 493/2014 s-a produs o "ingerinţă" în exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate al recurenţilor-reclamanţi (art. 1 Protocolul 1, art. 556 alin. (2) C. civ.) şi anume, dacă prin noul PUG s-a creat pentru terenul în litigiu un regim juridic de exploatare mai restrictiv în raport cu cel anterior.

În acest scop, Înalta Curte a reţinut că se va pune în discuţia părţilor necesitatea efectuării unei expertize de specialitate, în condiţiile art. 479 alin. (2) C. proc. civ. - o nouă expertiză sau completarea celei de la prima instanţă - prin care să se determine valoarea terenului în cele două momente de referinţă, anterior şi ulterior adoptării HCL nr. 493/2014, cu luarea în considerare a regimului urbanistic al terenului şi la momentul achiziţionării lui de către recurenţii-reclamanţi, iar nu în considerarea scopului preconizat de cumpărători prin achiziţionare.

Înalta Curte reţine că, faţă de dispoziţiile art. 501 alin. (1) C. proc. civ., în caz de casare, hotărârile instanţei de recurs asupra problemei de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul, iar potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, după casare, instanţa de fond va judeca din nou, în limitele casării şi ţinând seama de toate motivele înaintea instanţei a cărei hotărâre a fost casată. Ca atare, în caz de casare cu trimitere, instanţa care urmează să rejudece cauza trebuie să procedeze în sensul şi în limitele stabilite prin hotărârea instanţei superioare, hotărârea instanţei de control judiciar fiind obligatorie cu privire la problemele de drept dezlegate şi la îndrumările trasate.

În acest context, instanţa de apel, reanalizând situaţia de fapt în raport cu dezlegările instanţei de casare, cu îndrumările trasate prin decizia de casare şi cu probatoriul administrat, a reţinut că la momentul adoptării HCL nr. 493/2014 reclamanţii erau proprietarii terenului în litigiu, fiind deţinătorii "unui bun" în sensul dispoziţiilor art. 1 din Protocolul 1 Adiţional la CEDO.

Totodată, a reţinut că, prin adoptarea HCL menţionate, s-a produs o ingerinţă a statului în dreptul de proprietate al reclamanţilor prin includerea terenului reclamanţilor în zona spaţiilor verzi, acesta devenind, în conformitate cu dispoziţiile legale ce definesc spaţiile verzi, un spaţiu public cu acces direct şi nelimitat publicului, fără ca din acel moment reclamanţii să-şi mai poată exercita vreodată atributele dreptului de proprietate, respectiv posesia, folosinţa, dispoziţia materială, chiar şi pe cel de dispoziţie juridică. Atributul folosinţei este încălcat prin faptul că proprietarii nu sunt lăsaţi să utilizeze imobilele conform intereselor proprii.

Drept urmare, constatând că deşi rămân proprietarii terenului, reclamanţii nu pot proceda la exercitarea atributelor de posesie şi folosinţă prin îngrădirea terenului, întrucât exercitarea acestor atribute contravine dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din Ordinul nr. 1549/2008, care prevăd acces public nelimitat, a reţinut exproprierea în fapt a imobilului fără o justă despăgubire, şi, în temeiul normelor răspunderii civile delictuale, constatând fapta ilicită săvârşită de autoritatea publică, a dispus obligarea pârâtului la plata despăgubirilor reprezentând diferenţa dintre valoarea terenului, anterior adoptării HCL nr. 493/2014 şi valoarea aceluiaşi teren, după adoptarea hotărârii administraţiei publice locale.

Printr-o primă critică adusă deciziei instanţei de apel, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susţine că hotărârea cuprinde motive contradictorii, întrucât instanţa de apel reţine incidenţa normelor legale referitoare la răspunderea civilă delictuală, constată exproprierea de fapt a imobilului, fără însă a aplica prevederile speciale în materie de expropriere.

Critica astfel dezvoltată este nefondată.

În ceea ce priveşte acest motiv de recurs invocat de recurent, întrucât motivarea hotărârii înseamnă stabilirea în concret, clar şi concis a stării de fapt urmând o ordine cronologică, încadrarea unei situaţii particulare, de speţă, în cadrul prevederilor generale şi abstracte ale unei legi, scopul motivării fiind acela de a explica soluţia adoptată de instanţă, Înalta Curte reţine că instanţa de apel şi-a argumentat soluţia adoptată, neexistând elemente contradictorii, în condiţiile în care instanţa a analizat raporturile dintre părţi în limitele învestirii şi a situaţiei de fapt conturată în cauză.

Contrar susţinerii recurentului, instanţa de apel nu îşi întemeiază soluţia pe argumente contradictorii, ci doar circumscrie situaţia de fapt rezultată din probele administrate instituţiei răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie - care a constituit fundamentul acţiunii reclamantului - arătând de ce, raportat la elementele de fapt ale pricinii, sunt întrunite, în persoanele pârâţilor, condiţiile angajării răspunderii acestora.

În acest sens, instanţa de apel a constatat că prin emiterea HCL nr. 493/2014 s-a produs o ingerinţă a statului în dreptul de proprietate al reclamanţilor, limitându-se exercitarea atributelor ce intră în conţinutul dreptului de proprietate, fără o justă şi prealabilă despăgubire.

Astfel, reţinând că limitarea atributelor dreptului de proprietate, respectiv utilizarea unei proprietăţi private în interes public reprezintă o expropriere de fapt, iar această utilizare se realizează după o justă şi prealabilă despăgubire, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 33/1994, a reţinut fapta ilicită a pârâtului şi a recunoscut dreptul la despăgubire al reclamantului - acoperirea prejudiciului produs prin fapta ilicită.

Drept urmare, se constată că decizia dată în apel nu cuprinde, în sensul prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., motive contradictorii, considerentele deciziei recurate prezentând în mod clar şi coerent, logic şi juridic raţionamentul care susţine soluţia de admitere a apelului reclamantului şi de admitere a cererii de chemare în judecată.

În ceea de priveşte cel de-al doilea motiv de casare, subsumat ipotezei de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul susţine că, prin împrejurarea reţinută potrivit căreia terenul ce face obiectul litigiului avea o categorie de folosinţă urbană, precum şi chestiunea ingerinţei autorităţii în dreptul de proprietate al reclamantului, instanţa de apel a încălcat autoritatea de lucru judecat a reţinerilor instanţei de contencios administrativ în dosarul nr. x/2015 al Tribunalului Cluj.

Critica este nefondată.

Astfel, reclamanţii au solicitat în faţa instanţei de contencios administrativ sancţionarea actului administraţiei publice locale, din perspectiva legalităţii şi oportunităţii, formulând, sub aspectul despăgubirilor solicitate, un capăt de cerere similar celui din cauza de faţă; asupra cererii de despăgubire, instanţa de contencios administrativ a făcut trimitere la dispoziţiile dreptului comun, prin invocarea celor statuate în considerentele deciziei Curţii Constituţionale nr. 1416/2008.

Instanţele de contencios administrativ, în analizarea oportunităţii hotărârii consiliului local, au reţinut că planul urbanistic general constituie apanajul exclusiv al autorităţii administraţiei publice locale, iar stabilirea modului de utilizare şi a destinaţiei terenurilor de pe raza unităţii administrativ-teritoriale este prerogativa autorităţilor administraţiei publice locale, cărora le revine obligaţia de a gestiona dezvoltarea municipiului în concordanţă cu interesul public şi principiul dezvoltării durabile. De asemenea, a reţinut instanţa de contencios administrativ că dispoziţiile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 nu sunt incidente în cauză, întrucât terenul reclamanţilor nu are categoria de folosinţă curţi-construcţii, ci de teren arabil.

Totodată, prin hotărârea pronunţată de instanţa de contencios administrativ s-a statuat că despăgubirile nu se pot acorda, întrucât actul administrativ nu a fost anulat şi nici nu s-a constatat o altă ipoteză a normei juridice care permite acordarea despăgubirilor materiale şi morale în condiţiile art. 18 alin. (3) din Lega nr. 554/2004. Însă, a reţinut că nimic nu împiedică persoana care a suferit un prejudiciu cauzat de interdicţia instituită prin lege să solicite autorităţilor administraţiei publice locale repararea pagubei produse, potrivit dispoziţiilor dreptului comun. Dreptul comun nu înseamnă contenciosul administrativ, acesta din urmând fiind legea specială, ci legea civilă, tocmai datorită faptului că prezenta cerere de chemare în judecată nu este întemeiată pe dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/204 pentru a atrage aplicabilitatea art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ.

Drept urmare, instanţa de contencios administrativ a analizat actul administrativ din perspectiva legalităţii actului administrativ şi din perspectiva oportunităţii, nefiind învestită cu analiza existenţei sau inexistenţei ingerinţei autorităţii publice în substanţa dreptului de proprietate al reclamantului.

Ceea ce s-a stabilit cu autoritate de lucru judecat de către instanţa de contencios administrativ a fost avut în vedere de Înalta Curte, în ciclul procesual anterior, care, prin decizia de casare, a reţinut că instanţa de contencios administrativ s-a raportat, în limitele sale de competenţă, la prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul localităţilor, republicată, instanţa de apel, în rejudecare, trebuind să aibă în vedere categoria de folosinţă a terenului proprietatea reclamanţilor (intravilan, arabil), analiză ce cade în competenţa instanţei civile.

Astfel, a stabilit că, în rejudecare, curtea de apel va analiza dacă prin adoptarea HCL nr. 493/2014 s-a produs o "ingerinţă" în exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate al recurenţilor-reclamanţi (art. 1 Protocolul 1, art. 556 alin. (2) C. civ.) şi anume, dacă prin noul PUG s-a creat pentru terenul în litigiu un regim juridic de exploatare mai restrictiv în raport cu cel anterior.

Drept urmare, faţă de acest aspect, se constată că instanţa de apel nu a încălcat autoritatea de lucru judecat, ci analizat cauza în raport de cele reţinute cu autoritatea de lucru judecat şi în raport cu îndrumările obligatorii date de instanţa supremă.

În ceea ce priveşte încadrarea juridică avută de terenul în litigiu, anterior adoptării HCL, Înalta Curte constată că instanţa de apel nu a constatat prejudiciul reclamanţilor ca fiind rezultat din modificarea categoriei de folosinţă a imobilului, din teren construibil într-unul neconstruibil, ci a constatat ingerinţa statului în dreptul de proprietate al reclamanţilor raportat la diferenţa de valoare a terenului în cele două reglementări urbanistice, chiar dacă terenul era anterior arabil şi nu era încadrat în categoria curţi-construcţii.

În cauză a fost efectuată o expertiză de evaluare, experţii stabilind că urmare a încadrării terenului într-o altă categorie de utilizare prin HCL 493/2014, acesta a suferit o puternică devalorizare; astfel curtea de apel, contrar afirmaţiilor recurenţilor nu a reţinut despăgubirile în cuantumul stabilit raportat la încadrarea imobilului în categoria de folosinţă urbană, ci, astfel cum rezultă din considerentele hotărârii a avut în vedere categoria de utilizare a terenului anterior şi ulterior adoptării HCL nr. 493/2014.

Drept urmare, Înalta Curte constată că motivul de casare invocat nu este fondat, instanţa de apel neîncălcând prevederile art. 430 şi următoarele C. proc. civ. referitoare la autoritatea de lucru judecat.

Prin cea de-a treia critică adusă deciziei atacate, subsumată motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a invocat o greşită interpretare şi aplicare a art. 1357, a art. 1381 şi urm. C. civ., a art. 44 din Constituţie şi a dispoziţiilor Legii nr. 33/1994.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, pentru prima ipoteză de nelegalitate, respectiv aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 1357, a art. 1381 şi urm. C. civ., a art. 44 din Constituţie, recurenţii au arătat că instanţa de apel a reţinut, în mod nelegal, întrunirea condiţiilor pentru atragerea răspunderii civile delictuale a pârâţilor.

Critica este nefondată.

Aceasta întrucât, conform art. 44 alin. (3) din Constituţie, exproprierea unei persoane nu poate avea loc decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, şi în condiţiile unui drepte şi prealabile despăgubiri.

În acelaşi sens, art. 1 din Protocolul nr. 1 prevede că "orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional".

În teza finală a art. 1 se arată că "dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general (...)".

Prima normă enunţă principiul general al necesităţii respectării dreptului de proprietate, indiferent de titular, în timp ce cea de-a doua normă prevede posibilitatea privării titularului, prin acţiunea organelor statului, de dreptul său de proprietate, privare care însă este supusă anumitor condiţii. Cea de-a treia normă recunoaşte statelor contractante posibilitatea de a reglementa modul de folosinţă a bunurilor ce formează obiectul dreptului de proprietate, în conformitate cu interesul general.

Interpretarea art. 1 din Protocolul nr. 1, astfel cum a fost conturată în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, relevă garantarea dreptului de proprietate, în substanţa sa.

Pe de altă parte, protecţia pe care o instituie art. 1 din Primul Protocol, cu privire la dreptul de proprietate, nu este una absolută, astfel cum au susţinut, întemeiat, şi recurenţii, fiind aduse două limite ale exerciţiului acestui drept, şi anume posibilitatea privării de proprietate pentru o cauză de utilitate publică şi reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.

Cu toate acestea, chiar dacă se pune problema asigurării realizării unui interes general, cum este cazul în legătură şi cu terenul din prezentul litigiu, nu trebuie să se ajungă la golirea de conţinut a dreptului proprietarului bunului.

Jurisprudenţa europeană în materie a pus în evidenţă, corelativ posibilităţii atingerii dreptului de proprietate de către autorităţile statului, necesitatea existenţei unui raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul avut în vedere pentru realizarea lui.

Prezintă relevanţă în litigiul de faţă, hotărârea pronunţată în cauza Burghelea contra României, prin care s-a reţinut că lipsirea reclamanţilor de exerciţiul efectiv al atributelor dreptului de proprietate, de o lungă perioadă de timp şi în absenţa unor despăgubiri corecte pentru prejudiciul creat, chiar şi în contextul unui interes general al comunităţii locale care afectează bunul reclamanţilor, reprezintă o expropriere de fapt şi, totodată, un dezechilibru excesiv între interesul comun şi cel privat, al titularului dreptului de proprietate.

Pierderea elementelor esenţiale ale dreptului de proprietate, deşi persoana rămâne, formal, proprietarul bunului, cu privire la care însă nu mai poate exercita nici un atribut din conţinutul dreptului, în lipsa unei prealabile şi juste despăgubiri, afectează dreptul, în substanţa sa, şi reprezintă o încălcare din partea autorităţilor statului, sancţionată de art. 1 din Protocolul nr. 1.

În alţi termeni, deşi recurenţii au generat, în sarcina reclamanţilor, interdicţia în legătură cu un exerciţiu complet al dreptului de proprietate, determinată de un interes public, nu şi-au îndeplinit şi obligaţiile pozitive corelative, de a expropria, în drept, bunul şi de a oferi o compensaţie financiară corespunzătoare proprietarului. Consecinţa finală o constituie realizarea obiectivelor de politică socială de către autorităţile statului, în contextul existenţei unui interes public pentru realizarea de spaţii verzi ce afectează terenul reclamanţilor, prin impunerea costului investiţiei, evident proporţional cu suma cuvenită şi neîncasată de proprietar, doar în sarcina acestuia din urmă. Or, costurile de politică socială trebuie suportate de întreaga colectivitate, iar nu doar de o persoană anume.

În concluzie, proporţionalitatea în materia privării de proprietate este legată de obligativitatea autorităţilor de a stabili despăgubiri pentru bunul pierdut, calculate în funcţie de pierderea suferită de proprietar.

În acelaşi sens, privarea de bun suportată de reclamanţi în circumstanţele expuse mai sus constituie o încălcare a art. 44 alin. (3) din Constituţia României, care obligă autorităţile statului, atunci când interesul general o impune, să procedeze la o expropriere în condiţiile legii şi doar cu "dreaptă şi prealabilă despăgubire", ceea ce, în speţă, nu s-a realizat.

Ca atare, în mod corect, curtea de apel a constatat îndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale, reţinând fapta ilicită a pârâţilor prin exproprierea de fapt a terenului fără o justă despăgubire, şi a dispus acordarea de despăgubiri către reclamanţi, ca mijloc de reparaţie a prejudiciului provocat.

Referitor la omisiunea instanţei de a dispune asupra transferului dreptului de proprietate în patrimoniul autorităţii locale, corelativ stabilirii obligaţiei de plată a imobilului în sarcina Municipiului, Înalta Curte reţine că o astfel de solicitare nu a fost formulată, iar potrivit principiului disponibilităţii, instanţa de judecată este ţinută de limitele învestirii de către părţi.

Cum o astfel de solicitare nu a fost formulată în faţa instanţei de fond, instanţa de recurs va înlătura această critică, fără o altă analiză.

Cu referire la critica potrivit căreia despăgubirile trebuiau stabilite după criteriile instituite de Legea nr. 33/1994, Înalta Curte urmează a o respinge ca nefondată, având în vedere că în speţă nu sunt incidente dispoziţiile legii menţionate de recurenţi.

Astfel, se constată că, potrivit cererii de chemare în judecată, reclamanţii au învestit instanţa cu o acţiune în răspundere civilă delictuală, solicitând instanţei să dispună acordarea de despăgubiri reprezentând prejudiciul suportat, constând în diferenţa dintre valoarea terenului la momentul dobândirii acestuia şi valoarea terenului după adoptarea HCL nr. 493/2014.

Drept urmare, faţă de natura juridică a acţiunii, se constată că modalitatea de cuantificare a prejudiciului a fost în mod corect efectuată, nefiind incidente dispoziţiile art. 25 şi art. 26 din Legea nr. 33/1994.

Nici critica referitoare la dobânda legală, prin care se susţine că dobânda legală nu poate fi datorată decât de la data rămânerii definitive a hotărârii nu este fondată, având în vedere că una dintre condiţiile proporţionalităţii unei privări de proprietate este aceea ca indemnizarea să survină într-un interval de timp rezonabil de la momentul pierderii proprietăţii, întrucât proporţionalitatea impune ca interesele divergente să sufere o satisfacere a lor concomitentă. O întârziere excesivă a plăţii indemnizaţiei agravează pierderea financiară a persoanei vizate, determinată de efectele devalorizării monetare şi reprezintă, la rândul său, o atingere gravă a substanţei dreptului de proprietate, afectând echilibrul între interesele colectivităţii şi cele private, astfel cum este cazul în speţă.

Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de apel că dobânda legală trebuie achitată de la data exproprierii în fapt, despăgubirile fiind datorate de la data afectării dreptului de proprietate.

Faţă de aceste argumente, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite cerinţele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea instanţei de apel fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor legale incidente cauzei.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte, constatând că susţinerile recurenţilor sunt nefondate în ansamblul lor, în raport cu dispoziţiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâţii Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca şi Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, împotriva deciziei civile nr. 47/A/2021 din 18 februarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 04 mai 2022.