Jurisdictional conflict over payment under military veterinary service concession resolved by assigning competence to civil tribunal

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2022

asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

I. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 19.01.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2021, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Argeş, obligarea acestora, în baza contractului de concesiune nr. x/01.09.1999, a actului adiţional nr. x/25.08.2014 şi a acordului cadru de servicii veterinare nr. 93/21.08.2018 pentru C.S.V.S.A. Suseni, prin care s-a convenit prestarea unor servicii, la plata: sumei de 10.000 RON, fără TVA (aferentă lunii august anului 2020), ce reprezintă dreptul exclusiv de creanţă, dobândit în baza decontului justificativ, facturii şi contractelor în vigoare ataşate, aferente acţiunilor sanitar veterinare efectuate de reclamantă, în raza lor de competenţă, în baza O.U.G. nr. 117/2020, conform cărora pârâta ANSVSA, prin Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Argeş şi-a însuşit prin semnătură şi ştampilă debitul pentru luna august 2020; obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

În drept, au fost invocate dispoziţiile contractuale în vigoare, art. 1350 şi urm C. civ., art. 223, art. 451-453 C. proc. civ.

Prin întâmpinare, pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Argeş a invocat excepţia necompetenţei materiale procesuale a completului specializat în achiziţii publice, din cadrul Curţii de Apel Bucureşti, iar pe fond respingerea cererii, ca neîntemeiată.

II. Hotărârile care au generat conflictul de competenţă

Prin sentinţa nr. 1242/15.09.2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Piteşti, secţia civilă.

A reţinut instanţa că obiectul cererii de chemare în judecată vizează pretenţia reclamantului de obligare a autorităţilor pârâte la plata unor sume de bani pretinse în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, potrivit căruia "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora".

Întrucât suma respectivă este prevăzută în O.G. nr. 42/2004, modificată prin Legea nr. 236/2019, ca echivalent al serviciilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, se impune concluzia că are aceeaşi natură juridică şi în cuprinsul normei tranzitorii din art. IV alin. (1) al Legii nr. 236/2019, fiind astfel reglementată în executarea contractelor de concesiune/contractelor de prestări servicii.

Ca atare, litigiul de faţă poartă asupra executării obligaţiilor decurgând din contractul de concesiune nr. x/01.09.1999 încheiat între reclamant şi autorul pârâtei ANSVSA, cu modificările ulterioare, iar sumele pretinse de reclamant în temeiul art. IV alin. (1) al Legii nr. 236/2019 sunt prevăzute de legiuitor în executarea acestui contract, fiind necontestată în speţă natura administrativă a acestui contract.

În consecinţă, având în vedere prevederile art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ce instituie competenţa materială procesuală şi funcţională în favoarea instanţei civile de drept comun, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. k), art. 107 şi urm. noul C. proc. civ., competenţa revenind secţiei civile a judecătoriei, în speţă Judecătoria Piteşti.

Prin sentinţa nr. 2105/01.04.2022, Judecătoria Piteşti a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Tribunalului Argeş, secţia civilă.

A reţinut instanţa că suma pretinsă de reclamant este stabilită de legiuitor în beneficiul prestatorilor de servicii corespunzătoare activităţilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, ca o contraprestaţie echivalentă serviciilor realizate în cadrul acestor activităţi, obiect al contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii, fiind, deci, alocată în executarea acestor contracte, în cauză în executarea contractului de concesiune de prestări servicii, astfel cum a fost prelungit prin actul adiţional menţionat, şi acordului-cadru de servicii veterinare încheiate cu reclamantul.

Referitor la contractul de concesiune de prestări servicii, astfel cum a fost prelungit prin actul adiţional menţionat, şi acordul-cadrul de servicii veterinare pe care reclamantul îşi întemeiază cererea, acestea reprezintă contracte administrative, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Având în vedere natura contractelor în executarea cărora este solicitată suma de 10000 RON, respectiv contracte administrative, de concesiune de prestări servicii, atribuite potrivit procedurii speciale, sunt incidente dispoziţiile art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

Potrivit acestor din urmă dispoziţii, litigiile şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative şi cele care decurg din rezilierea, rezoluţiunea, denunţarea unilaterală sau încetarea anticipată a contractelor de achiziţie publică din motive independente de autoritatea contractantă se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul.

Sunt incidente aceste dispoziţii procedurale privitoare la competenţa de soluţionare a cererilor care decurg din executarea contractelor de concesiune de lucrări şi de prestare servicii, indiferent de data încheierii acestor contracte, fiind important doar ca acestea să fi fost încheiate în conformitate cu dispoziţiile legale în materie de achiziţie publică, în temeiul art. 24 C. proc. civ., raportat la data introducerii cererii de chemare în judecată, 19.01.2021.

Astfel, fiind vorba despre o cerere care decurge din executarea unui contract administrativ, de concesionare de prestare servicii veterinare, încheiat în conformitate cu prevederile legilor privind achiziţiile publice, se constată că tribunalul în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau sediul reclamantului este competent din punct de vedere material şi teritorial să soluţioneze cauza. Din punct de vedere teritorial, atât sediul autorităţii contractante, DSVSA Argeş, cât şi sediul reclamantului se află în circumscripţia Tribunalului Argeş, secţia civilă, competentă conform art. 53 alin. (1)1 din legea nr. 101/2016, ca normă specială cu prioritate de aplicare.

Prin sentinţa nr. 331/17.06.2022, Tribunalul Argeş, secţia civilă a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, a constatat conflictul negativ şi a înaintat dosarul pentru soluţionare Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

A reţinut instanţa că sumele de bani care fac obiectul prezentei cauze trebuie achitate de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor însă nu în mod direct, ci prin cealaltă pârâtă Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Argeş, căreia i se vor vira sumele de bani necesare.

Ce este relevant în vederea stabilirii competenţei, este faptul că pentru a fi virate sumele de bani de către Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor această instituţie trebuie să emită un act administrativ fiscal, conform Codul de procedură fiscală (obligaţie de a face) astfel încât, plata drepturilor la care a făcut referire reclamantul se va face etapizat, în sensul că se va emite actul administrativ specific de către autoritatea centrală, pentru ca ulterior instituţia judeţeană să efectueze plata efectivă (obligaţie de a da).

Cele două capete de cerere sunt interdependente, astfel că devin aplicabile dispoziţiile art. 99 alin. (2) şi art. 111 C. proc. civ., iar prezenta cerere de chemare în judecată este de competenţa instanţei mai mare în grad, de la sediul instituţiei publice centrale şi anume Municipiul Bucureşti, astfel cum reclamantul a înţeles să depună cererea.

Instanţa mai mare în grad nu poate fi alta decât Curtea de Apel Bucureşti, deoarece pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor este o instituţie centrală după cum prevede art. din H.G. nr. 1415/2009.

În cauză este incident şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia "Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal."

Ca atare, obiectul acţiunii vizează refuzul nejustificat al autorităţii publice centrale de a soluţiona într-un termen rezonabil cererea reclamantului, respectiv de a dispune efectuarea transferului de bani în contul celeilalte pârâte instituţie judeţeană, întemeiată pe art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 4 alin. (1) din Legea nr. 236/2019, nefiind vorba de un litigiu care decurge din executarea contractelor administrative.

III. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte, competentă să soluţioneze conflictul conform art. 133 pct. 2 raportat la art. 135 alin. (1) C. proc. civ., stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Argeş, secţia civilă, pentru următoarele argumente:

Cererea de chemare în judecată care a generat declinările de competenţă este cea prin care reclamantul a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Argeş, obligarea acestora la achitarea unei sume de bani cuvenite în temeiul O.U.G. nr. 117/2020, aferentă lunii august 2020, pentru prestarea de servicii sanitar veterinare, în baza unui contract de concesiune şi a actului adiţional la acesta.

Pretenţiile reclamantului sunt solicitate în baza art. 15 alin. (7) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 117/2020, potrivit căruia "prestatorii activităţilor prevăzute la alin. (2), care asigură un program zilnic de opt ore, cu excepţia zilelor de sâmbătă şi duminică şi a sărbătorilor legale, primesc lunar, pentru fiecare contract subsecvent, pe perioada de derulare a acestuia, suma de 10.000 RON, exclusiv TVA, din bugetul Autorităţii, pentru transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, instruirea şi formarea profesională aferentă activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, bunăstarea şi condiţiile de biosecuritate, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, precum şi pentru inspecţia şi certificarea animalelor destinate sacrificării".

Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, "pentru efectuarea în exploataţiile nonprofesionale a unor activităţi sanitar-veterinare cuprinse în programul acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului, de imobilizare a animalelor care ameninţă viaţa sau integritatea corporală a persoanelor ori integritatea bunurilor acestora prin utilizarea şi administrarea substanţelor din categoria stupefiante, psihotrope, de identificare şi înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor şi ecvideelor, precum şi a altor acţiuni prevăzute în alte programe naţionale, pe care Autoritatea trebuie să le pună în aplicare, direcţiile sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti încheie acorduri-cadru de servicii, pe o durată de 4 ani, respectiv contracte subsecvente în baza acestora pentru fiecare exerciţiu bugetar anual, în funcţie de bugetul aprobat, în conformitate cu prevederile Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, cu prestatorii astfel cum sunt definiţi la pct. 33 din anexa nr. 1 - medici veterinari organizaţi în condiţiile legii sau pot angaja personal sanitar-veterinar propriu, în condiţiile legii, în situaţiile în care nu se pot încheia contracte cu medicii veterinari, organizaţi în condiţiile legi."

Potrivit art. III din O.U.G. nr. 117/2020, "contractele pentru efectuarea activităţilor sanitar-veterinare prevăzute la art. 15 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, aflate în curs de derulare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, îşi păstrează valabilitatea şi continuă să producă efecte potrivit prevederilor legale în vigoare la data încheierii lor, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative."

Conform expunerii de motive pentru aprobarea O.U.G. nr. 117/2020, adoptarea acestui act normativ s-a făcut şi pentru că "...prin Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative a fost prevăzută acordarea unei sume de 10.000 RON, lunar, beneficiarilor contractelor încheiate în vederea realizării activităţilor sanitar-veterinare publice, aspect insuficient reglementat la nivel de legislaţie primară".

În acest sens, în Capitolul II (Decontarea activităţilor sanitar-veterinare) al O.U.G. nr. 117/2020, s-a prevăzut, la art. 5 alin. (1) lit. b), ca) modalitate de realizare a plăţilor către concesionar de către concedent şi plata sumei stabilite în conformitate cu prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Rezultă că a fost lămurită natura juridică a sumei de 10.000 RON/lunar acordată beneficiarilor contractelor de concesiune, ca fiind nu doar aceea de simplu beneficiu al legii, având ca situaţie premisă existenţa unor astfel de contracte în derulare, ci o modalitate de executare a obligaţiilor puse în sarcina părţii contractante (concedentul), alături de plata pe care o face acesta, prin tarif unic, pentru fiecare activitate sanitar-veterinară contractată (conform art. 5 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 117/2020).

Aşadar, litigiul prin care concesionarul pretinde obligarea concedentului la plata sumei aferente activităţii sanitar-veterinare prestate în baza unui contract de concesiune servicii, este unul care vizează executarea respectivului contract.

În speţă, temeiul juridic al pretenţiilor reclamantului se regăseşte în contractul de concesiune nr. x/01.09.1999, prelungit însă conform actului adiţional nr. x/25.08.2014, întocmit în baza O.U.G. nr. 117/2020.

Or, contractul de concesiune de prestări servicii, astfel cum a fost prelungit prin actul adiţional menţionat şi acordul-cadru de servicii veterinare pe care reclamantul îşi întemeiază cererea, deşi reprezintă contracte administrative, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, au o reglementare specifică, derogatorie de la normele din materia dreptului administrativ, în ceea ce priveşte competenţa de soluţionare a eventualelor litigii născute în legătură cu modalitatea de executare a acestora, reglementare dată de dispoziţiile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.

Astfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 101/2016:

"(1) Prezenta lege reglementează remediile, căile de atac şi procedura de soluţionare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune, precum şi organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor. (2) Prezenta lege se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor. (3) Scopul prezentei legi îl constituie asigurarea, la nivel naţional, a unor mecanisme şi proceduri efective, rapide şi eficiente de sesizare şi remediere a neregulilor, care să garanteze respectarea dispoziţiilor legale privind atribuirea contractelor".

Dispoziţiile art. 53 alin. (1)1 din actul normativ menţionat, în varianta în vigoare la data introducerii cererii de chemare în judecată-19.01.2021 (aşa cum a fost modificat textul prin O.U.G. nr. 114/09.07.2020), statuează că "Procesele şi cererile care decurg din executarea contractelor administrative se soluţionează în primă instanţă, de către secţia civilă a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau în circumscripţia în care îşi are sediul social/domiciliul reclamantul."

Incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016 este prioritară, fiind determinată de caracterul special al acestor norme în raport cu prevederile Legii nr. 544/2004 a contenciosului administrativ (care reprezintă dreptul comun în materie), fiind aplicabil principiul de drept specialia generalibus derogant.

Faţă de cele arătate şi de dispoziţiile legale incidente, competenţa de soluţionare a pricinii aparţine, conform art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, secţiei civile a tribunalului în circumscripţia căruia se află sediul autorităţii contractante sau al reclamantului (care, în speţă, se suprapun), respectiv Tribunalul Argeş, secţia civilă.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare în favoarea Tribunalului Argeş, secţia civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Argeş, secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 19 octombrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.