Jurisdictional conflict over land ownership titles: exclusivity of administrative litigation when plaintiff expressly invokes Law 554/2004 despite land fund background

Şedinţa publică din data de 5 octombrie 2022

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 12.04.2021, sub numărul x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Instituţia Prefectului Judeţul Dolj, Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Dolj, Unitatea Administrativ Teritorială Coşoveni, Judeţul Dolj, Unitatea Administrativ Teritorială Carcea, Judeţul Dolj şi Oficiul De Cadastru şi Publicitate Imobiliară Dolj, a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunţa:

- să fie obligaţi pârâţii să îi elibereze înscrisul suplimentar al titlului de proprietate pentru defunctul B. pentru imobilul situat în extravilanul UAT Carcea din judeţul Dolj, în Tarlaua 10, parcela x în suprafaţa de 2500 mp, imobil al cărui posesoare de fapt este din data de 16.10.2015, dovedit prin procesul-verbal de punere în posesie nr. x încheiat la data de 16.10.2015 şi depus la dosar în copie conform cu originalul;

- să fie obligaţi pârâţii să îi elibereze înscrisul suplimentar al titlului de proprietate pentru defunctul B. pentru imobilul situat pe teritoriul administrativ al UAT judeţul Dolj în suprafaţa de 8300 mp validat în anexa 25 poziţia 646 prin hotărârea nr 2464/12.10.2006 a Comisiei Judeţene Dolj pentru aplicarea Legii 2472005;

- să fie obligaţi pârâţii să îi comunice copiile certificate conform cu originalul a contractelor încheiate în perioada 2018 şi până în prezent pentru imobilele ce fac obiectul cererii de la pct. I înregistrate conform art. 1838 C. civ.

- constatarea de către instanţa a faptei de discriminare conform lit. h) art. 10 din ordonanţa nr. 137 din 31 august 2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor de discriminare si acordarea de despăgubiri in valoare de 10.000 RON şi restabilirea situaţiei anterioare discriminării sau anularea situaţiei create prin discriminare.

În drept, reclamanta a invocat prevederile art. 7 al Legii 554/2004 contenciosului administrativ, prevederile titlului VI art. I alin. (12) al Legii 247/2005 cu modificările si completările ulterioare, art. 43 din Regulamentul din 21 noiembrie 2001 privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor aprobat de Hotărârea nr. 1.172 din 21 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 829 din 21 decembrie 2001, Legea 544/2001 republicata, Legea 7/1996 cu prevederile si completările ulterioare, art. 1836-1850 C. civ., O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale, Legea 223/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale.

Prin sentinţa civilă nr. 31 din 11 ianuarie 2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti, invocată de pârâta Instituţia Prefectului Dolj, prin întâmpinare, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Craiova.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că reclamanta, prin capetele 1 şi 2 din cerere, a formulat o pretenţie specifică materiei fondului funciar, solicitând, în concret, eliberarea unui înscris suplimentar al titlului de proprietate pentru defunctul B., pentru terenul situat în extravilanul com. Carcea, jud. Dolj, ceea ce atrage competenţa materială a judecătoriei.

A considerat că emiterea titlurilor de proprietate, inclusiv a titlurilor de proprietate suplimentare, reprezintă o operaţiune specifică de aplicare a Legii nr. 18/1991, după cum rezultă şi din art. 36 sau art. 46 din H.G. nr. 890/2005, iar pentru identitate de raţiune, situaţia de neemiterea a titlurilor generează tot un litigiu de drept funciar (ubi eadem est ratio).

Astfel, apreciind că situaţia de fapt relevată în cauză exprimă un refuz al autorităţilor publice de a îşi îndeplini o competenţă legată de aplicarea legii fondului funciar, respectiv neemiterea titlului de proprietate suplimentar şi că acest tip de obiect atrage competenţa de primă instanţă a judecătoriei în a cărei rază teritorială este situat terenul, neexistând un drept de opţiune în beneficiul reclamantei, a considerat că Judecătoria Craiova este competentă să soluţioneze prezenta cauză.

2.2. Învestită prin declinare, Judecătoria Craiova, prin sentinţa civilă nr. 3524/2022 din 2 mai 2022, a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecarea cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, această instanţă a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. (4) şi (5) C. proc. civ., judecătorul dă sau restabileşte calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire. În acest caz judecătorul este obligat să pună în discuţia părţilor calificarea juridică exactă. (5) Cu toate acestea, judecătorul nu poate schimba denumirea sau temeiul juridic în cazul în care părţile, în virtutea unui acord expres privind drepturi de care, potrivit legii, pot dispune, au stabilit calificarea juridică şi motivele de drept asupra cărora au înţeles să limiteze dezbaterile, dacă astfel nu se încalcă drepturile sau interesele legitime ale altora.

Astfel, reţinând că reclamanta şi-a întemeiat în mod expres cererea de chemare în judecată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, considerându-se vătămată prin refuzul autorităţile publice de a răspunde cererilor sale, a considerat că nu poate recalifica acţiunea ca fiind o acţiune în materia fondului funciar, ci pricina trebuie analizată în raport de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel, reţinând incidenţa dispoziţiilor 10 alin. (1) din Legea 554/2004, precum şi cele ale alin. (3) ale aceluiaşi articol a considerat că instanţa competentă să soluţioneze prezenta cauză este Tribunalul Bucureşti, în contextul în care în circumscripţia acestuia se afla domiciliul reclamantei la data înregistrării cererii de chemare în judecată.

Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă cu a cărui judecată a fost legal sesizată, în temeiul dispoziţiilor art. 133 pct. 2 coroborate cu cele ale art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Înalta Curte reţine că este sesizată cu un conflict negativ de competenţă materială şi teritorială, în ipoteza prevăzută de art. 133 alin. (2) teza I din C. proc. civ., anume a declinărilor reciproce între Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Craiova.

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat natura juridică a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A., plecând de la temeiurile de drept invocate de aceasta prin cererea introductivă.

Înalta Curte constată că prin cererea de chemare în judecată, partea reclamantă şi-a întemeiat pretenţiile pe dispoziţiile art. 7 al Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, dispoziţiile titlului VI art. I alin. (12) al Legii 247/2005 cu modificările si completările ulterioare, art. 43 din Regulamentul din 21 noiembrie 2001 privind procedura de constituire, atribuţiile şi funcţionarea comisiilor pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, a modelului şi modului de atribuire a titlurilor de proprietate, precum şi punerea în posesie a proprietarilor aprobat de Hotărârea nr. 1.172 din 21 noiembrie 2001, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 829 din 21 decembrie 2001, Legea 544/2001 republicata, Legea 7/1996 cu prevederile si completările ulterioare, art. 1836-1850 C. civ., O.G. nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale, Legea 223/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale.

Faţă de pretenţiile formulate, pârâta Instituţia Prefectului Judeţului Dolj a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a instituţiei şi, totodată, a arătat că, aşa cum rezultă din documentele dosarului, Comisia Locală nu a finalizat întocmirea planurilor parcelare, astfel că, până la finalizarea procedurii nu poate fi eliberat titlul de proprietate.

Se reţin, de asemenea, susţinerile reclamantei, prin mandatar, în combaterea excepţiei necompetenţei materiale, în sensul că a înţeles să deducă judecăţii o cerere de chemare în judecată întemeiată pe dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, şi nu o cerere întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 247/2005, acest din urmă act normativ fiind invocat întrucât menţionează şi defineşte "înscrisul suplimentar al dreptului de proprietate" şi stabileşte obligaţiile instituţiilor chemate în judecată faţă de foştii proprietari.

Or, aplicarea în proces a principiului rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului, prevăzut la art. 22 alin. (2) C. proc. civ., este limitată de principiul disponibilităţii, prevăzut la art. 9 C. proc. civ. care, la alin. (2), prevede că obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor. Aceasta înseamnă că o eventuală calificare juridică a pretenţiilor pe care realizează instanţa de judecată nu poate duce la modificarea temeiului juridic pe care partea îl indică în mod expres, chiar şi în urma dezbaterilor contradictorii, menite tocmai să ducă la lămurirea corectă a cadrului judecăţii.

În acest sens, prevederile art. 22 alin. (5) C. proc. civ., dând expresie raportului dintre principiul rolului activ al judecătorului şi cel al disponibilităţii părţilor, statuează că judecătorul nu poate schimba denumirea sau temeiul juridic în cazul în care părţile au stabilit calificarea juridică şi motivele de fapt asupra cărora au înţeles să limiteze dezbaterile, dacă astfel nu se încalcă drepturile sau interesele legitime ale altora.

Ca atare, se va avea în vedere că, în speţă, partea a arătat expres că înţelege să deducă judecăţii o cerere întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 îndreptată împotriva autorităţilor administrative pentru refuzul eliberării de către acestea a unui înscris suplimentar în bazelor competenţelor ce le-ar fi conferite de legea menţionată şi că, deşi interpelată de instanţă, pentru lămurirea cadrului procesual, a precizat că nu înţelege să se îndrepte împotriva acestor autorităţi în temeiul Legii nr. 247/2005.

În consecinţă, faţă de pretenţiile părţii reclamante, Înalta Curte reţine că, în speţa dedusă în concret judecăţii, competentă să soluţioneze cauza este instanţa de contencios administrativ.

Referitor la competenţa teritorială, se reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea 554/2004:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său."

Astfel, în ceea ce priveşte instanţa competentă să judece prezenta cauză, aceasta este Tribunalul Bucureşti, în contextul în care în circumscripţia acestei instanţe se afla domiciliul reclamantei la data înregistrării cererii de chemare în judecată.

Raportat la toate considerentele expuse, Înalta Curte reţine că Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal este competent să soluţioneze cauza, urmând a dispune în acest sens pe calea regulatorului de competenţă, conform art. 135 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

În majoritate: Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 octombrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor, prin mijlocirea grefei, conform art. 402 C. proc. civ.

Opinie separată

În mod diferit de opinia majoritară, consider că revine Judecătoriei Craiova competenţa materială şi teritorială de soluţionare a cererii deduse judecăţii în prezenta cauză, prin raportare la obiectul şi cauza juridică a acţiunii, precum şi la dispoziţiile legale care guvernează raportul juridic litigios.

Se înţelege, astfel, că reclamanta s-a adresat instanţei pentru a obţine, cu concursul forţei de constrângere a statului, emiterea a două titluri suplimentare de proprietate pentru terenuri ce au făcut obiectul legilor fondului funciar, unul în suprafaţă de 2500 m.p. situat în extravilanul UAT Carcea, judeţ Dolj pentru care s-a întocmit procesul-verbal de punere în posesie nr. x/16.10.2015 şi unul în suprafaţă de 8.300 m.p. validat în anexa 25, poziţia nr. 646 a Hotărârii Consiliului Judeţean Dolj nr. 2464/12.10.2006.

Or, într-o reglementare cu caracter unitar, prin dispoziţiile Legii nr. 18/1991, astfel cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 169/1997, toate litigiile generate în procesul de constituire şi reconstituire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor - indiferent că urmăresc cenzurarea actelor emise în cursul procedurii ori sancţionarea neîndeplinirii atribuţiilor legale de către autorităţile administrative chemate să aplice legea - au fost deferite, ca un contencios administrativ special, instanţelor judecătoreşti de drept comun.

În mod specific, potrivit art. 64 (1) din Legea nr. 18/1991, în cazul în care comisia locală refuză înmânarea titlului de proprietate sau punerea efectivă în posesie, persoana nemulţumită poate face plângere la instanţa în a cărei rază este situat terenul, alin. (3) al aceluiaşi articol menţionând că dispoziţiile art. 53 alin. (2) - care indică judecătoria în a cărei rază teritorială est situat terenul ca fiind instanţa competentă - se aplică în mod corespunzător.

Cererea de obligare a pârâţilor chemaţi în judecată să comunice copii ale unor contracte de arendă/concesiune/asociere/închiriere/comodat ale terenurilor indicate în petitele 1 şi 2 ale acţiunii, ca şi cererea de obligare a lor la plata de daune pentru discriminare nu pot fi văzute decât ca având caracter accesoriu ori aflate în legătură cu primele două pretenţii ale cererii de chemare în judecată, neexistând deci raţiuni de determinare a competenţei materiale şi teritoriale în soluţionarea acestora după reguli diferite, reţinându-se incidenţa celor cuprinse în art. 123 C. proc. civ.

În formularea acestei concluzii, au fost avute în vedere inclusiv dezlegările date prin decizia de recurs în interesul legii nr. 10/2016, potrivit cu care, instanţa competentă să soluţioneze cererile pentru acordarea de despăgubiri decurgând din discriminare este judecătoria sau tribunalul, după caz, ca instanţe de drept civil, în raport cu obiectul învestirii şi valoarea acestuia, cu excepţia cererilor în care discriminarea a survenit în contextul unor raporturi juridice guvernate de legi speciale şi în care protecţia drepturilor subiective se realizează în faţa unor jurisdicţii speciale, caz în care cererile vor fi judecate de aceste instanţe.

Or, întrucât litigiul dedus judecăţii este unul privitor la drepturi şi interese a căror realizare legiuitorul a organizat-o în cuprinsul unei reglementări speciale - legile fondului funciar şi titlul XIII al Legii nr. 247/2005 - acesta nu poate fi supus prin voinţa şi alegerea părţii (reclamanta) unei alte reglementări, nici sub aspectul dreptului substanţial şi nici sub aspectul dreptului procesual.

Simpla indicare în cuprinsul cererii, ca temei de drept, a Legii nr. 554/2004 ori formularea unei aşa-zise plângeri prealabile adresate autorităţilor pârâte anterior introducerii cererii pe rolul instanţelor, nu transformă litigiul de faţă, care este văzut de legiuitor ca unul de contencios administrativ special - sub un dublu aspect, prin aceea că se judecă după regulile dreptului comun (C. proc. civ., prin trimiterea expresă realizată în cuprinsul art. 58 din Legea nr. 18/1991), de către instanţele civile - într-un litigiu de contencios administrativ de drept comun care să poată fi judecat sub regimul procedural dat de Legea nr. 554/2004 şi în faţa instanţelor de contencios administrativ.

A recunoaşte părţii posibilitatea ca, în legătură cu pretenţii ori drepturi supuse reglementării fondului funciar, să se adreseze instanţelor de contencios administrativ doar întrucât a insistat să-şi întemeieze cererea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, echivalează cu recunoaşterea în favoarea acesteia a unei prerogative de a-şi alege legea aplicabilă litigiului său, ceea ce contravine regulilor după care se organizează şi funcţionează statul de drept, reguli care consfinţesc ierarhia şi prioritatea normelor juridice şi în care principiul disponibilităţii nu este văzut ca fiind unul absolut, ci limitat în mod firesc de principiul legalităţii. Totodată, a determina instanţa competentă material şi teritorial pornind de la temeiul juridic al cererii indicat de parte, echivalează cu a-i judeca acesteia pretenţiile prin raportare strict la acest temei, iar nu la cauza juridică a cererii explicitată în petitul şi motivarea acesteia.

De aceea, oricât de mult şi-ar dori partea să deducă judecăţii într-un contencios administrativ de drept comun un litigiu de fond funciar, fie întemeindu-şi pretenţiile pe Legea nr. 554/2004, fie simulând o conduită specifică art. 7 din acest act normativ (prin formularea unei plângeri prealabile atunci când legea nu o cere), acesta nu ar trebui supus sub nici un aspect - nici substanţial şi nici procedural - altor reglementări decât cele care guvernează legal raportul juridic litigios, şi aceasta cu atât mai mult când în dispută sunt drepturi aflate sub reglementarea unor legi speciale, cum sunt cele ale fondului funciar.

Nu în ultimul rând, se impune subliniat că principiul legalităţi, cu corolarul său "specialia generalibus derogant", este un principiu egal opozabil atât părţilor unui litigiu, cât şi instanţei, astfel că nu doar acestea, dar nici instanţei nu îi este permis a ignora existenţa actului normativ special (în speţă, legislaţia fondului funciar), ce se suprapune dreptului comun (reprezentat de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ) pentru reglementarea unui anumit tip de relaţii sociale, disciplinate juridic prin adoptarea unei lex specialia.