Competence for administrative contract execution disputes: application of Law 554/2004, art. 8(2) to veterinary service concession fees

Şedinţa publică din data de 04 octombrie 2022

I. Circumstanţele cauzei:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - ANSVSA, a solicitat ca prin hotărârea ce va pronunţa instanţa să dispună obligarea pârâtei la achitarea sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum şi dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenţei acestora şi până la data plăţii efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflaţiei calculate pentru fiecare perioadă de la data scadenţei acestora până la data plaţii efectiv având în vedere că prin adresa comunicată de către ANSVSA la notificarea reclamantului, nu se menţionează începând cu ce dată se achită suma stabilită lunar prin lege, care sunt persoanele juridice/fizice îndreptăţite să beneficieze de aceasta, modalitatea de plată, dacă se aplica retroactiv etc., astfel încât a considerat că se află în prezenţa unui refuz al ANSVSA de a soluţiona favorabil cererea, pentru perioada anterioară O.U.G. nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/luna se acorda fiecărui deţinător de contract (valid), fără decont justificativ.

În drept, au fost invocate dispoziţiile Legii nr. 554/2004, Legii nr. 236/2019, O.U.G. nr. 117/2020, Legii nr. 24/2000, Art. 1 Protocolul 1 CEDO, C. proc. civ.

Prin cererea formulată la data de 06 ianuarie 2021, reclamantul a precizat că înţelege să cheme în judecată, în calitate de pârâtă, alături de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa.

La termenul de judecată din 20 ianuarie 2021, instanţa a dispus introducerea în cauză în calitate de pârâtă a Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa, urmare a precizărilor formulate de reclamant.

Prin sentinţa civilă nr. 1030 din 17 februarie 2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale; a declinat competenţa de solutionare a cauzei în favoarea Curtii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, reţinând că pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor este o autoritate centrală, potrivit dispoziţiilor art. 5 lit. a) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 (privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor), a cărei competenţă se exercită la nivel naţional, instanţa a apreciat că soluţionarea litigiului este de competenţa curţii de apel.

Faptul că prin cererea precizatoare depusă la data de 13 decembrie 2020, reclamantul a înţeles să se judece şi în contradictoriu cu pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa nu are incidenţă în ceea ce priveşte competenţa cât timp reclamantul nu şi-a motivat cererea de chemare în judecată a acestei persoane, iar prin acţiune se invocă refuzul nejustificat al ANSVSA de soluţionare a cererii.

În ceea ce priveste competenţa teritorială, raportându-se la dispozitiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi sediul reclamantului ca fiind în judeţul Ialomiţa, instanţa a apreciat că prezentul litigiu este de competenta Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă:

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 1654 din 15 noiembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionarea a cauzei în favoarea Judecătoriei Slobozia.

Pentru a hotărâri astfel, instanţa a reţinut că suma de 10.000 RON lunar pretinsă de reclamantul din prezentul litigiu reprezintă onorariul prevăzut de lege pentru executarea contractelor ce urmează a fi încheiate de direcţiile sanitar veterinare şi pentru siguranţa alimentelor cu medicii veterinari organizaţi în condiţiile legii, având ca obiect prestarea activităţilor constând în transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, instruirea şi formarea profesională aferentă activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, bunăstarea şi condiţiile de biosecuritate, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, precum şi pentru inspecţia şi certificarea animalelor destinate sacrificării.

Aşadar, suma pretinsă în prezentul litigiu este o acţiune în plata unui onorariu contractual, respectiv o acţiune în executarea contractului, iar nu o acţiune în despăgubiri, solicitate ca efect al anulării unui act administrativ tipic sau asimilat.

Potrivit dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004, acţiunea în pretenţii de competenţa instanţei de contencios administrativ nu poate fi formulată, de regulă, decât ca rezultat al anulării unui act administrativ, suma solicitată la plată reprezentând contravaloarea prejudiciului cauzat prin emiterea actului nelegal.

Or, în cauză, instanţa a observat că reclamantul nu a solicitat anularea unui act administrativ tipic sau asimilat. Deşi a invocat existenţa unui refuz, din modul de formulare a cererii nu rezultă că ar fi solicitat inclusiv anularea acestui refuz şi plata de despăgubiri, ci direct plata onorariului.

Totodată, a avut în vedere că "refuzul" de plată al autorităţii publice nu reprezintă un act administrativ asimilat, în sensul Legii nr. 554/2004, nefiind emis "în regim de putere publică", potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, ci un act în legătură cu executarea obligaţiilor contractuale, cu conţinut determinat, stabilit în baza Legii nr. 236/2019.

Fiind vorba despre o acţiune în pretenţii derivând din executarea unui contract, valoarea pretenţiilor fiind de 70.000 RON, devin incidente dispoziţiile art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., competenţa de soluţionare a cauzei revenind Judecătoriei Slobozia, potrivit art. 107 C. proc. civ., în a cărei rază teritorială îşi are sediul pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa, la fel ca şi reclamantul.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 438 din 24 februarie 2022, Judecătoria Slobozia a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâta Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă; a înaintat cauza Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Această instanţă a reţinut că prezentul litigiul nu decurge din executarea contractelor administrative, conform ultimei teze a dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, însă obiectul cererii, respectiv obligarea pârâtelor la plata sumei de 70.000 de RON şi dobânda aferentă, nu-şi are temeiul în acest contract, ci se întemeiază pe dispoziţiile Legii nr. 236/2019, sens în care reclamantul solicită acordarea sumelor prevăzute de art. IV alin. (1) din actul normativ anterior menţionat.

Aşadar, prezentul litigiu nu presupune soluţionarea unor aspecte ce ţin de executarea contractului, ci încheierea acestor contracte între părţi, respectiv reclamantă şi pârâtele A.N.S.V.S.A. şi D.S.V.S.A. Ialomiţa, constituind doar una dintre condiţiile cerute de lege pentru a beneficia de dispoziţiile Legii nr. 236/2019, astfel cum rezultă din art. IV alin. (1).

Totodată, a avut în vedere că reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, arătând că pârâta AN.S.V.S.A. a refuzat în mod nejustificat să-i soluţioneze cererea formulată în procedura prealabilă.

În ceea ce priveşte competenţa materială şi teritorială de soluţionare a prezentei cauzei, instanţa a apreciat că aparţine Curţii de Apel Bucureşti, în temeiul art. 96 pct. 1 C. proc. civ. şi art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, având în vederea calitatea pârâtei A.N.S.V.S.A. - autoritate publică centrală - şi domiciliul/sediul reclamantei - loc. Căzăneşti, judeţul Ialomiţa, aflat în circumscripţia Curţii de Apel Bucureşti.

II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la prezentul conflict negativ de competenţă:

Cu privire la conflictul negativ de competenţă, cu a cărui judecată a fost legal sesizată în baza art. 133 pct. 2 raportat la art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Dispoziţiile art. 133 pct. 2 C. proc. civ. prevăd că există conflict negativ de competenţă atunci când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior s-au declarat necompetente.

Înalta Curte constată că, în speţă, au avut loc declinări succesive de competenţă de la Tribunalul Bucureşti la Curtea de Apel Bucureşti, de la această instanţă la Judecătoria Slobozia, iar această din urmă instanţă declinându-şi la rândul său competenţa în favoarea Curţii de Apel Piteşti, care, anterior, se apreciase necompetentă să soluţioneze pricina.

Prezentul conflict negativ de competenţă materială a fost generat de aprecierile diferite ale instanţelor cu privire la obiectul cauzei şi, implicit, a dispoziţiilor legale în temeiul cărora se stabileşte instanţa competentă a soluţiona litigiul, astfel cum acestea au fost arătate anterior.

Se reţine că, în prezenta cauză, între reclamant, în calitate de concesionar, pe de o parte, şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor prin Direcţia Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Animalelor Ialomiţa, în calitate de concedent, pe de altă parte, a fost încheiat Actul adiţional nr. x din 24 martie 2014 la contractul de concesiune nr. x/1999-09-01, care are ca obiect, în principal, acţiunea sanitar-veterinară lunară- activitatea/serviciul de vaccinare, tuberculinare, prelevare probe, inspecţii în exploataţii care se desfăşoară lunar şi include completările şi retestările animalelor, în conformitate cu prevederile programului acţiunilor de supraveghere, prevenire şi control al bolilor la animale, al celor transmisibile de la animale la om, protecţia animalelor şi protecţia mediului.

Prin acţiunea dedusă judecăţii, reclamantul a solicitat obligarea pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor la plata sumei de 70.000 RON (respectiv 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative prevede că: "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun."

Obiectul acţiunii în contencios administrativ este configurat de dispoziţiile exprese ale art. 52 din Constituţia României şi ale art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin refuzul rezolvării unei cereri adresate unei autorităţi publice poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru anularea, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei.

Cu alte cuvinte, în contencios administrativ, cererea privind recunoaşterea unui drept sau a unui interes legitim şi repararea pagubei cauzate este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în caz contrar, competenţa revenind instanţelor civile.

În speţă, Înalta Curte constată că este incidentă ipoteza prevăzută de art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ având în vedere că raporturile contractuale dintre părţi se circumscriu noţiunii de contract de concesiune de servicii publice, adică, obiect al contestării, în acţiunea de faţă, îl reprezintă, astfel cum rezultă din petitul cererii de chemare în judecată, executarea contractului încheiat între părţi, în concret, executarea obligaţiei de plată a sumei de 10.000 RON lunar, începând cu data intrării în vigoare a legii şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020.

Aşadar, litigiul dintre părţi priveşte executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, nu şi cele ale art. 10 din acelaşi act normativ, consecinţa fiind aceea că le revine instanţelor civile de drept comun competenţa materială de soluţionare a prezentei cauze.

Totodată, se mai reţine şi că, din cuprinsul acţiunii cu care a fost învestită instanţa de judecată, rezultă că reclamantul, deşi a invocat faptul că, în speţă, conţinutul adresei ce reprezintă răspunsul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, la solicitarea sa, exprimă în mod neîndoielnic şi explicit refuzul autorităţii publice de a-i soluţiona cererea, acesta, în realitate, nu solicită anularea unui act administrativ asimilat, în sensul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, ci obligarea pârâtei la plata unor sume de bani, respectiv la executarea obligaţiilor contractuale.

În concluzie, având în vedere prevederile legale anterior menţionate, precum şi dispoziţiile art. 94 pct. l lit. k) C. proc. civ., raportat la criteriul valoric, apreciat de către reclamant la suma de 70.000 RON, sumă pretinsă ca fiind exigibilă până la data sesizării instanţei, Înalta Curte constată că instanţa competentă material să soluţioneze cauza este instanţa de drept comun, respectiv Judecătoria Slobozia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Slobozia.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 04 octombrie 2022.