Civil liability of a former mayor for unauthorized public budget disbursements: suspension of statute of limitations under the doctrine of administering another's property and admissibility of the illegality exception against a Court of Accounts decision

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2022

Examinând recursul civil de faţă şi văzând dispoziţiile art. 499 C. proc. civ., constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 27 februarie 2015, pe rolul Tribunalului Botoşani, sub numărul x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Adăşeni a solicitat instanţei să dispună, în contradictoriu cu pârâtul A., obligarea pârâtului la plata sumei de 706.304,32 RON, reprezentând echivalentul prejudiciului pe care acesta l-a cauzat prin fapta sa culpabilă; plata prejudiciului nerealizat, respectiv plata dobânzilor şi penalităţilor, ce urmează a fi aplicate debitului principal; plata cheltuielilor de judecată ocazionate de derularea procesului prezent.

2. Sentinţa pronunţată, în primă instanţă, de tribunal

Prin sentinţa civilă nr. 251 din 25 martie 2019, Tribunalul Botoşani a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate, invocată de pârâtul A.; a respins, ca prescrisă, acţiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu pârâta S.C. B. S.R.L.; a admis, în parte, cererea reclamantei U.A.T. Adăşeni, prin primar formulată în contradictoriu cu pârâtul A. şi a dispus obligarea pârâtului la plata către reclamanta U.A.T. Adăşeni a sumei de 249.182,1 RON, cu titlu de daune materiale şi a sumei de 249.182,1 RON, cu titlu de majorări de întârziere (reduse de instanţă, potrivit principiului proporţionalităţii, la o sumă egală cu debitul principal).

Totodată, a dispus compensarea, în parte, a cheltuielilor de judecată, până la concurenţa sumei de 4.000 RON şi a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 2.200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată. A obligat reclamanta U.A.T. Adăşeni, prin primar la plata către pârâtul S.C. B. S.R.L. a sumei de 2.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei hotărâri a formulat apel pârâtul A., pentru motive de netemeinicie şi nelegalitate.

3. Decizia pronunţată, în apel, de curtea de apel

Prin decizia nr. 537/02.06.2021, Curtea de Apel Suceava, secţia I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de pârâtul A. împotriva sentinţei nr. 251 din 25 martie 2019, pronunţată de Tribunalul Botoşani, secţia I civilă, în dosarul nr. x/2015.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei pronunţate de Curtea de Apel Suceava a declarat recurs pârâtul A. şi, prevalându-se de motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, instanţei de apel.

În cuprinsul cererii de recurs, reclamantul a invocat, în esenţă, următoarele critici:

1. Problema necompetenţei materiale funcţionale a Tribunalului Botoşani, secţia I civilă a fost greşit abordată de către instanţa de apel, cu încălcarea dispoziţiilor art. 517 alin. (4) C. proc. civ.

Recurentul a susţinut că decizia atacată a fost pronunţată cu încălcarea competenţei funcţionale, deoarece cauza a fost soluţionată de un complet de litigii civile, cu toate că răspunderea civilă a primarului este de competenţa unui complet specializat în litigii de muncă.

Arată că, prin întâmpinarea depusă la 20.03.2015, a invocat necompetenţa materială a secţiei I civilă a Tribunalului Botoşani, opinând că aceasta aparţine secţiei a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Instanţa, verificându-şi din oficiu competenţa, a invocat excepţia necompetenţei funcţionale a completului specializat în litigii civile, apreciind ca fiind competent un complet specializat în litigii de muncă.

În cursul procedurilor de trimitere reciprocă a dosarului pentru soluţionarea conflictelor de competenţă ivite, Înalta Curte de Casţie şi Justiţie a pronunţat Decizia nr. 16/26.09.2016, publicată în M.Of. nr. 110/09.02.2017, prin prin care a stabilit, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1, art. 231 şi art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 Codul muncii, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, că "prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conţin dispoziţii specifice, inclusiv după încetarea mandatelor".

Deşi a invocat forţa obligatorie a acestei decizii, instanţele au ignorat statuările instanţei supreme, survenite înaintea primului termen de judecată (07.10.2016), situaţie în care instanţa era obligată să aştepte soluţionarea recursului în interesul legii sau publicarea Deciziei nr. 16/2026 în Monitorul Oficial, pentru a declina, din nou, competenţa de soluţionare în favoarea secţiei I Civilă - complet specializat în litigii de muncă.

În aceste condiţii, susţine că regulile de competenţă, reglementate expres de lege, au fost încălcate, impunându-se casarea hotărârii astfel pronunţate, conform art. 480 alin. (4) Cod procprocedură civilă.

2. Instanţa a efectuat o interpretare greşită a dispoziţiilor art. 14 din Decretul nr. 167/1958 şi art. 2532 pct. 3 C. civ., prin raportare la art. 9 si 10 din Legea nr. 215/1958, reţinând, în mod eronat, că dreptul material la acţiune al reclamantei nu este prescris.

Fată de temeiul juridic al acţiunii, respectiv art. 1349-1359 C. civ., în raport de care s-a stabilit şi competenţa materială a Tribunalului Botoşani, secţia I Civil, termenul de prescripţie pentru exercitarea acţiunii în răspundere civilă delictuală este de 3 ani potrivit disp. art. 2517 C. civ.

În speţă, fapta ilicită constând în acţiunile generatoare de prejudicii reţinute de prima instanţă au fost săvârşite în perioada 2008 - 26.10.2011 (ultima tranşă plătită către C. S.R.L.), auditul financiar desfăşurându-se strict pentru anul 2011, aspect ce rezultă din procesului-verbal de constatare nr. x/02.11.2012 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Botoşani.

În aceste condiţii, pentru activitatea ilicită generatoare de prejudicii reclamanta putea exercita acţiunea în răspundere civilă delictuală până cel târziu la finalul anului 2014, însă cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la 27.02.2015, sub 474/40/2015, adică cu depăşirea termenulului de 3 ani prevăzut de lege pentru atragerea răspunderii civile delictuale pentru faptele ilicite imputate.

Susţine recurentul că, în analizarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiunea în răspundere civilă delictuală nu interesează momentul în care a încetat mandatul său de Primar şi nici disp. art. 2532 pct. 3 C. civ., respectiv art. 14 din Decretul nr. 167/1958, întrucât nu se poate considera că a operat vreun caz de suspendare a cursului prescripţiei.

Chiar dacă primarul reprezintă o autoritate executivă a administraţiei publice locale, conform art. 1 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 215/2001, acesta nu dispune de resursele autorităţii locale decât în raport de atribuţiile pe care le are în baza art. 63 alin. (4) lit. a) si b) raportat la atribuţiile Consiliului Local stabilite prin art. 36 alin. (2) lit. b) şi c), alin. (4) lit. a), b), d) şi e), alin. (5) lit. c) din Legea nr. 215/2001. Aşadar, nu se poate afirma că primarul dispune de resursele bugetului local, fiind cel care administrează, singur, bunurile unităţii administrativ-teritoriale, existând necesitatea de a "face şi da socoteli" spre aprobare la final de mandat în sensul art. 14 din Decretul nr. 167/1958, invocat de către instanţa de apel. Pe de altă parte, aceste dispoziţii legale sunt specifice persoanelor de drept privat, iar primarul, este o autoritate publică care nu are obligaţia de a efectua rapoarte de predare-primire între persoane întrucât este o instituţie, poate fi verificat în activitatea sa de către Consiliul Local sau Curtea de Conturi.

Susţine că nimic nu împiedica U.A.T. sau Consiliul Local să efectueze demersuri pentru tragerea la răspundere a persoanelor responsabile de săvârşirea unor fapte ilicite în legătură cu bugetul local, atât pe parcursul mandatului său, cât şi după încheierea acestuia, atât timp cât Consiliul Local este cel care aprobă şi avizează proiectele/rapoartele referitoare la investiţiile locale, după care se efectuează controlul preventiv de către contabilul unităţii (în speţă, S.C. B. S.R.L.), abia după aceea primarul ordonanţează efectiv plata, suma fiind eliberată după alte verificări ale Trezoreriei Statului.

Apreciază că nu poate fi luat în considerare niciun motiv de suspendare/amânare a cursului prescripţiei, după cum nu poate constitui moment al începerii curgerii termenului data instituirii în funcţie a unei alte persoane, ca Primar.

Sub un alt aspect, arată că deşi instanţa îi impută că a adus în discuţie motive noi de apel în dezbateri asupra cărora nu se poate apleca, la rândul său, respingând excepţia prescripţiei pe motivul suspendării cursului acesteia în baza art. 14 din Decretul nr. 167/1957 rap. la art. 2532 pct. 3 C. civ., instanţa de apel a depăşit limitele apelului declarat doar de pârât, întrucât apărările părţilor şi motivarea instanţei de fond s-au efectuat în jurul datei întocmirii raportului Curţii de Conturi, iar partea reclamantă sau intimatele, direct interesate în cauză, nu au antamat problema calculării termenului de prescripţie din momentul 18.06.2012, care constituie data încetării mandatului său de primar.

Or, în raport de Decizia în interesul legii nr. 16/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, apreciază că dreptul la acţiune al reclamantei, în recuperarea prejudiciului creat de salariat, este prescris.

În cauză, a invocat prescripţia dreptului material la acţiunea în răspundere civilă delictuală în raport de art. 8 din Decretul nr. 167/1958 (în vigoare la data începerii cursului prescripţiei), care prevede că, în ceea ce priveşte repararea pagubei pricinuită prin fapta ilicită, "termenul de prescripţie este de 3 ani", iar acest termen începe să curgă "de la data când păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba cât şi pe cel care răspunde de ea".

Instanţa de apel a reţinut, eronat, că termenul de prescripţie de 3 ani a început să curgă de la data când reclamanta a cunoscut prejudiciul produs, respectiv data întocmirii Raportul de audit financiar al Curţii de Conturi - Camera de Conturi Botoşani nr. 2136/17.10.2014, context în care a respins, greşit, excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

De asemenea, potrivit legislaţiei în domeniu, activitatea Primarului este supravegheată de Compartimentul contabilitate, care are o serie de atribuţii specifice, iar plăţile trebuiau supervizate de acest compartiment, în condiţiile O.G. nr. 119/1999. Aşadar, unitatea administrativ-teritorială, prin aparatele de specialitate, putea cunoaşte paguba, cât şi pe cel care ar fi putut să o creeze încă de la data plăţilor considerate nelegale sau de la data încheierii exerciţiului financiar pe anul 2011. În mod cert, nu trebuia să vină Curtea de Conturi a României pentru a constata eventuale nereguli în activitatea financiară a ordonatorului de credite, întrucât pentru acesta exista obligaţia legală, prin aparatul de specialitate, de control financiar preventiv şi de verificare a situaţiilor financiare anuale complete, motiv pentru care apreciează că dreptul material la acţiune al reclamantei este prescris.

3. Instanţa de apel a interpretat greşit dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, considerând legală soluţia prin care excepţia de nelegalitate a fost respinsă, ca inadmisibilă.

Natura juridică de act administrativ unilateral, cu caracter individual, a deciziei atacate este evidentă şi nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, astfel cum rezultă din interpretarea dspoziţiilor Legii nr. 554/2004.

Susţine că Decizia nr. 21/2013 a Curţii de Conturi constituie un act administrativ cu caracter individual, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în calitatea sa de terţ, nominalizat în cuprinsul acesteia, nu o putea contesta pe cale de acţiune principală, întrucât actele de control ale Curţii de Conturi pot fi contestate doar de către entităţile supuse verificării, contestare care nu putea fi realizată nici în procedura specială, instituită de Legea nr. 94/1992.

Consideră, aşadar, că sunt întrunite condiţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi susţine că, în raport de aceste dispoziţii legale, excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 21/2003 este admisibilă, fiind eronat soluţionată de instanţele fondului.

4. Instanţa de apel a reţinut greşit că decizia nr. 21/01.07.2013 a Curţii de Conturi nu are înrâurire asupra fondului cauzei, nesocotind motivele pe care se întemeiază acţiunea reclamantei.

Din motivarea acţiunii reclamantei, rezultă că cererea se bazează pe Decizia nr. 21/01.07.2013 a Curţii de Conturi a României - Camera de Conturi Botoşani, fără a aduce probe sau argumente suplimentare faţă de cele constatate în actul administrativ. Însăşi instanţa de fond motivează admiterea, în parte, a cererii de chemare în judecată pe baza argumentelor cuprinse în decizia Curţii de Conturi şi face referiri la aceasta.

Aşadar, instanţa de apel se contrazice, în raţionamentul său, de vreme ce actul administrativ atacat a avut influenţă în soluţionarea cauzei şi în motivarea hotărârii de fond.

5. Instanţa de apel face o greşită aplicare a art. 51 alin. (3) si art. 54 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 273/2006, raportându-le, eronat, la atribuţiile primarului prevăzute de art. 63 alin. (4) lit. a) si b) din Legea nr. 215/2001.

Apărările învocate atât în întâmpinarea depusă la Tribunalul Botoşani, cât şi în memoriul de apel (reiterate în concluziile scrise) au fost eronat înlătutate, instanţa procedând la transferarea responsabilităşii plăţilor efectuate din bugetul local către Primar, în condiţiile în care toate operaţiunile enumerate la art. 51 şi art. 54 din Legea nr. 273/2006 nu cad în sarcina exclusivă a Primarului, ci a serviciului de contabilitate sau a aparatului de specialitate.

Astfel, dacă s-au efectuat cheltuieli bugetare, acestea au fost verificate sub aspectul legalităţii şi aprobate de Consiliul Local, respectiv serviciul de contabilitate. Ordonanţarea, singura atribuţie a Primarului, este ultima operaţiune din şirul procedurilor care conduc la plata efectivă a cheltuielilor bugetare angajate şi nu poate fi efectuată decât dacă celelalte verificări ale persoanelor de specialitate sunt conforme.

6. Instanţa de apel a încălcat dispoziţiile Ordinului nr. 1.430/2005 (Norme Metodologice din 26 august 2005 de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii) când raportează lipsa documentelor justificative pentru decontarea lucrărilor, la data de valabilitate a contractului nr. x/14.05.2008.

Conform Ordinului nr. 839/2009 (în vigoare la data ultimelor plăţi), care preia dispoziţiile Ordinului nr. 1.430/2005 (Norme Metodologice din 26 august 2005 de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii) - în vigoare la data încheierii contractului şi a primelor plăţi, în baza art. 52 alin. (2) lit. b), valabilitatea autorizaţiei de construcţie se extinde pe toată durata de execuţie a lucrărilor de construcţie, iar, potrivit art. 9 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 50/1991- H.G. nr. 273/1994, recepţia lucrărilor se efectuează pe perioada de valabilitate a desfăşurării lucrărilor, adică până la finalizarea construcţiei.

În aceste condiţii, nu se poate reţine culpa sa pentru decontarea unor lucrări executate după termenul de expirare a contractului, întrucât lucrările de construcţii, odată emisă autorizaţia de construire, se execută în baza acesteia, cu valabilitate pe toată durata construcţiei şi nu în baza contractului de investiţii, pe care expertul nu îl consideră document justificativ.

7. Instanţa de apel a încălcat dispoziţiile 476-478 C. proc. civ. când a stabilit că apărările privind existenţa unui aparat de specialitate al primarului şi antrenarea răspunderii altor persoane au fost invocate direct în concluziile asupra apelului şi nu pot fi analizate.

Din analiza memoriul de apel, se poate observa că, la pct. II, a invocat apărări privind atribuţiile serviciului de contabilitate din aparatul de specialitate al Primarului şi rolul său, faptul că plăţile trebuiau supervizate de acesta în condiţiile O.G. nr. 119/1999, precum şi existenţa răspunderii constructorului pentru documentele întocmite, apreciind că nu cade în responsabilitatea primarului plăţile efectuate sau neîntocmirea corespunzătoare a situaţiilor de lucrări.

Prin urmare, instanţa de apel nu a avut de analizat motive şi apărări noi, ci aceeaşi situaţie expusă în faţa primei instanţe, cu nuanţări şi explicitări în ceea ce priveşte răspunderea civilă delictuală, iar verificarea condiţiilor răspunderii era obligatorie pentru instanţa de apel prin prisma soluţiei date de prima instanţă.

8. Instanţa a interpretat greşit dispoziţiile art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006, prin raportare la soluţia instanţei privind obligarea la plata dobânzilor şi penalităţilor calculate la suma cu titlu de debit.

În cauză, nu poate fi vorba de obligaţii fiscale, ci de despăgubiri civile, astfel încât nu sunt întrunite condiţiile de a fi obligat la plata dobânzilor şi penalităţilor generate de debitul datorat, chiar dacă acesta are natură fiscală la originea sa.

Dispoziţiile legale înscrise în art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 sunt specifice raporturilor de drept fiscal, între instituţiile publice sau achizitori, şi nu pot fi aplicate unui prejudiciu rezultat în urma atragerii răspunderii civile delictuale a unei persoane fizice. Consideră, aşadar, că dispoziţiile art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 au fost eronat aplicate prejudiciului civil reţinut în cauză.

5. Apărările formulate în cauză

Intimata Curtea de Conturi a României, în nume propriu şi pentru Camera de Conturi Botoşani, precum şi intimata-reclamantă Unitatea Administrativ teritorială Adăşeni au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

6. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 22 martie 2022, completul de filtru a admis, în principiu, recursul declarat de pârâtul A. împotriva deciziei nr. 537 din 02 iunie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia I civilă şi a fixat termen de judecată la 7 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte va constata că recursul pârâtului este nefondat, având în vedere considerentele care succed:

1. Printr-un prim motiv de recurs, fundamentat pe cazul de casare înscris în art. 488 alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a invocat nelegalitatea deciziei atacate, întrucât problema necompetenţei materiale funcţionale a instanţei de fond, respectiv a Tribunalului Botoşani, secţia I civilă, a fost examinată de instanţa de apel cu încălcarea Deciziei nr. 16/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, neregularitate care ar fi condus la încălcarea dispoziţiilor art. 517 alin. (4) C. proc. civ.

Critica de nelegalitate referitoare la încălcarea statuărilor obligatorii ale deciziei în interesul legi va fi verificată din perspectiva incidenţei art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (şi nu pct. -ului 8 evocat de recurent), întrucât se referă la o neregularitate procedurală săvârşită de instanţa de apel, din perspectiva incidenţei unei decizii în interesul legii cu referire la o chestiune de drept privind competenţa materială funcţională în materia raporturilor juridice între primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială.

Sub aspectul evocat, susţinerile recurentului sunt neîntemeiate.

Fiind luat în examinare demersul judiciar formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a comunei Adăşeni privind obligare a pârâtului A., fost primar al comunei Adăşeni, la plata prejudiciului cauzat bugetului autorităţii locale, fundamentat pe dispoziţiile art. 1349 şi art. 1359 C. civ. şi constatând existenţa unui conflict de competenţă, ivit în urma unor declinări succesive, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit, prin sentinţa civilă nr. 139 din 3 august 2015, competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Botoşani, secţia I civilă. S-a avut, astfel, în vedere că pretenţiile reclamantului nu derivă dintr-un act administrativ, tipic sau asimilat, competenţa de soluţionare aparţinând instanţei de drept comun ce soluţionează acţiunile în răspundere civile delictuală.

Ulterior acestei hotărâri, pronunţate în regulator de competenţă, curtea de apel a fost chemată în alte două situaţii să se pronunţe asupra unor sesizări formulate în vederea pronunţării unui regulator de competenţă.

Astfel, prin sentinţa nr. 32 din 10 noiembrie 2015 şi nr. 30 din 2 august 2016 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, s-a stabilit că, făcând trimitere la sentinţa nr. 139 din 03.08.2015, competenţa de soluţionare aparţine secţiei I civile, neexistând motive, raportat la obiectul acţiunii, care să atragă competenţa completelor specializate din cadrul secţiei a II-a civile a Tribunalului Botoşani.

În considerentele acestei sentinţe s-a avut în vedere că, prin sentinţa nr. 139 din 3.08.2015, Curtea de Apel Suceava a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei I civilă a Tribunalului Botoşani, fiind avut în vedere că obiectul acţiunii nu se referă la un act administrativ, tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege şi nici nu intră sub incidenţa normelor şi principiilor răspunderii civile contractuale reglementate de Codul muncii, astfel încât cauza nu este de competenţa unui complet specializat în litigii de muncă şi nici a instanţei de contencios administrativ. Întrucât competenţa de soluţionare a cauzei a fost tranşată prin sentinţa nr. 139/2015 a Curţii de Apel Suceava, instanţa a reţinut refuzul nejustificat al completului specializat în fonduri civile de a soluţiona cauza care, din eroare, după stabilirea competenţei, a fost repartizată, spre soluţionare, unui complet specializat în litigii de muncă şi asigurări sociale.

Soluţia pronunţată în procedura regulatorului de competenţă, prin care s-a dat dezlegare conflictului negativ de competenţă are putere de lucru judecat, conform art. 430 alin. (2) C. proc. civ. şi este obligatorie, deopotrivă, părţilor şi instanţei căreia i-a fost trimisă cauza, ce nu pot ignora efectele unei judecăţi anterioare, care a tranşat definitiv un aspect al litigiului. Prin urmare, instanţa în favoarea căreia a fost stabilită competenţa de soluţionare a pricinii nu mai avea posibilitatea să invoce, din nou, excepţia de necompetenţă funcţională, ci era ţinută să soluţioneze cauza, întrucât, în caz contrar ar fi nesocotit efectele unei hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate în procedura regulatorului de competenţă.

Aşadar, susţinerea recurentului privind încălcare obligaţiei de reverificare, de către prima instanţă, a normelor de competenţă materială funcţională a secţiilor din cadrul tribunalului în raport de Decizia nr. 16/2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în cadrul mecanismului de unificare jurisprudenţială, este nefonată, de vreme ce problema necompetenţei funcţionale fusese deja tranşată, prin hotărâre definitivă, la data la care statuările instanţei supreme au devenit obligatorii, conform art. 517 alin. (4) C. proc. civ.

În acelaşi timp, trebuie avut în vedere că o eventuală repunerea în discuţie a competenţei materiale procesuale - astfel cum, eronat, susţine recurentul - ar fi condus la nesocotirea termenului limită prevăzut de art. 131 alin. (1) C. proc. civ., termen până la care prima instanţă putea şi trebuia să procedeze la o atare verificare. Or, invocarea excepţiei de necompetenţă funcţională în soluţionarea cauzei, ulterior acestui moment procesual, nu mai era posibilă, întrucât operase o consolidare a competenţei instanţei.

Aşadar, ulterior acestui moment, ca efect al dispoziţiilor legale care limitează în timp posibilitatea de a invoca excepţia de necompetenţă, prima instanţă nici nu mai avea posibilitatea de a proceda la o reverificare a competenţei sale funcţionale, chiar dacă recurentul a semnalat, în cadrul litigiului (la termenul din 07.10.2016), pronunţarea Deciziei în interesul legii nr. 16 din 26.09.2016 (decizie ce a devenit obligatorie la momentul publicării sale în Monitorul Oficial al României nr. 110/09.02.2017), de vreme ce competenţa materială procesuală şi funcţională se consolidase, în mod definitiv definitiv, în urma hotărârii date în soluţionarea regulatorului de competenţă.

2.1. În ceea ce priveşte criticile referitoare la modul de soluţionare a excepţiei de nelegalitate referitoare la decizia nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Botoşani, recurentul a pretins că soluţia de inadmisibilitate dată excepţiei este pronunţată cu aplicarea şi interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi cu nesocotirea motivelor pe care se întemeiază acţiunea reclamantei. S-a susţinut că, în raport de norma legală evocată, în mod greşit s-a apreciat în privinţa admisibilităţii excepţiei de nelegalitate, pe motiv că actul administrativ nu ar avea caracter individual şi, că, decizia Curţii de Conturi nu ar avea înrâurire asupra fondului cauzei.

În ce priveşte excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Botoşani, instanţa de apel a reţinut, în confirmarea soluţiei dată excepţiei de către tribunal, că decizia nu are înrâurire directă asupra fondului cauzei.

Aşadar, critica de nelegalitate evocată de recurent în privinţa soluţiei dată excepţiei de nelegalitate va fi verificată din perspectiva modului de aplicare şi interpretarea a prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul stabilirii dacă soluţionarea prezentei cauze depinde, într-o măsură înrâuritoare, de actul a cărui nelegalitate s-a solicitat a fi constatată.

Potrivit textului normativ evocat, admisibilitatea unei excepţii de nelegalitate se verifică prin prisma a trei condiţii, respectiv: să vizeze un act administrativ individual, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuţie să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, ceea ce presupune afirmarea şi demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea, prealabilă, a excepţiei, în raport cu obiectul şi circumstanţele cauzei.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată cu privire la deciziei nr. 21/01.07.2013 emisă de Curtea de Conturi - Camera de Conturi Botoşani, Înalta Curte apreciază că instanţa de apel a reţinut corect, din perspectiva cerinţei impuse de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, că excepţia nu este admisibilă, întrucât soluţionarea pricinii, în fond, nu depinde de o eventuală legalitate a deciziei contestate, astfel încât verificările ce se impuneau în soluţionarea excepţiei nu erau determinante în raport de obiectul şi cauza dedusă judecăţii.

Prin demersul judiciar iniţiat în cauză - astfel cum a fost fixat prin elementele cererii introductive şi examinat de instanţele de fond - reclamanta urmăreşte, în cadrul răspunderii civile delictuale de drept comun, recuperarea prejudiciului produs de pârâtul-recurent în exercitarea funcţiei sale, respectiv pentru săvârşirea unor fapte ilicite în perioada exercitării mandatului de primar.

Aşadar, pentru antrenarea răspunderii civile delictuale trebuie să existe un raport de cauzalitate între fapta păgubitoare şi prejudiciu, iar fapta trebuie săvârşită cu vinovăţie, după ce, în prealabil, s-a stabilit caracterul ilicit al faptei imputate, în raport de normele dreptului obiectiv încălcate cu ocazia săvârşirii faptei cauzatoare de prejudiciu.

În cauză, antrenarea răspunderii civile delictuale a pârâtului este rezultatul aplicării normelor de drept substanţial, în sensul verificării condiţiilor răspunderii civile delictuale, în raport de situaţia de fapt, stabilită pe baza şi în urma evaluării probatoriului administrat nemijlocit de tribunal şi nu ca rezultat a celor constatate, prin decizia nr. 21/2013, de Curtea de Conturi, decizie care a stabilit, în sarcina angajatorului, doar obligaţia de a acţiona pentru recuperarea prejudiciului produs de salariatul său.

Recurentul este terţ în raport de cele constatata prin decizia Curţii de Conturi, astfel încât acest înscris nu are o forţă probatorie absolută, în cadrul prezentului proces şi a avut posibilitatea de a-şi face propriile apărări, prin administrarea de probe, de natură să infirme îndeplinirea condiţiilor răspunderii civile delictuale pentru faptele ilicite imputate prin demersul judiciar de faţă.

Apărările în proces ale recurentului au privit chiar acest din urmă aspect, însă au fost înlăturate motivat de către instanţele fondului, în contextul probatoriului administrat nemijlocit, probatoriu pe baza căruia a fost stabilită situaţia de fapt şi aplicate, corespunzător, normele de drept material incidente în cauză.

Cum regimul juridic al deciziei Curţii de Conturi a fost corect reţinut în cadrul litigiului şi întrucât prin prisma verificării cerinţelor legale înscrise în art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ contestat, în raport de care a fost formulată excepţia de nelegalitate, nu determină per se antrenarea răspunderii civile delictuale a părâtului, Înalta Curte va reţine că verificarea modului de soluţionarea a excepţiei de nelegalitate a fost corect realizată de instanţa de apel, prin decizia recurată.

2.2. În ceea ce priveşte susţinerile referitoare la aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 sub aspectul analizării admisibilităţii excepţiei de nelegalitate, cu referire la calificarea naturii juridice a deciziei nr. 21/01.07.2013 a Curţii de Conturi - Camera de Conturi Botoşani, în sensul de act administrativ cu caracter individual, susţinerile recurentului nu pot fi primite, întrucât nu vizează argumentele instanţei de apel care au stat la baza raţionamentului judiciar avut în vedere în controlul exercitat cu privire la modul în care excepţia de nelegalitate a fost soluţionată, care se referă, exclusiv, la neîndeplinirea condiţiei de admisibilitate privind dependenţa soluţionării fondului litigiului de actul administrativ a cărui nelegalitate se invocă.

3. În cadrul motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. recurentul a invocat că instanţa de apel, prin decizia atacată, a aplicat greşit dispoziţiile legale privind prescripţia extinctivă şi răspunderea civilă delictuală.

3.1. În ceea ce priveşte prescripţia dreptului material la acţiune, recurentul a susţinut că instanţa de apel a reţinut eronat momentul de început al termenului de prescripţie.

Recurentul a arătat că faptele ilicite ce i-au fost imputate ar fi fost săvârşite în perioada 2008 - 26.10.2011 (ultima tranşă plătită către C. S.R.L.), cu ocazia auditului financiar desfăşurat pe anul 2011, astfel cum rezultă şi din Procesului-verbal de constatare nr. x/02.11.2012 întocmit de Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi Botoşani. În aceste condiţii, recurentul a susţinut că, pentru activitatea ilicită generatoare de prejudicii, reclamanta ar fi putut exercita acţiunea în răspundere civilă delictuală până cel târziu la finalul anului 2014. Însă, cererea iniţială de chemare în judecată a fost înregistrată la data de 27.02.2015, cu depăşirea termenului de 3 ani prevăzut de lege pentru atragerea răspunderii civile delictuale.

S-a mai susţinut că termenul de prescripţie de 3 ani nu poate începe să curgă de la data întocmirii Raportului de audit financiar al Curţii de Conturi Botoşani nr. 2136/17.10.2014, deoarece actul de control al Curţii de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripţie şi a pretins că unitatea administrativ-teritorială, prin aparatele de specialitate, putea cunoaşte paguba încă de la data plăţilor considerate nelegale sau de la data încheierii exerciţiului financiar pe anul 2011 pentru a putea acţiona în vederea recuperării pretinsului prejudiciu.

Susţinerile recurentului, axate pe ideea că actul de control al Curţii de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale a salariatului, deşi sunt corecte - aflate în consens cu raţionamentul interpretativ expus în considerentele Deciziei în interesul legii nr. 19/2019 - nu conduc la casarea deciziei atacate.

Într-adevăr, potrivit Deciziei în interesul legii nr. 19/2019, Înalta Curte a reţinut, pentru cazul răspunderii civile pentru pagubele produse angajatorului din vina salariatului şi în legătură cu munca acestuia, că termenul de prescripţie extinctivă vizând acţiunea în repararea prejudiciului este de 3 ani şi se calculează de la data la care angajatorul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea (paragraful 47).

Făcând demarcaţie între momentul subiectiv al începutului cursului prescripţiei, cel al cunoaşterii tuturor elementelor cerute de lege pentru angajarea răspunderii, şi cel obiectiv, de la care angajatorul trebuia să cunoască paguba şi pe cel care răspunde de ea, instanţa supremă menţionează că fundamentul stabilirii momentului obiectiv îl constituie culpa prezumată a celui păgubit de a nu fi depus toate diligenţele necesare pentru descoperirea pagubei şi de a acţiona pentru recuperarea acesteia (paragraful 49).

Pornind de la atribuţiile şi actele Curţii de Conturi, conform dispoziţiilor art. 1 şi 21 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea acestei entităţi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (paragrafele 50-52), Înalta Curte a constat că nu există certitudinea datei posibilului control al Curţii de Conturi sau al unui alt organism cu asemenea atribuţii, context în care entitatea publică nu poate sta în pasivitate, aşteptând verificarea ulterioară a resurselor bugetare prin actul de control, ci trebuie să facă propriile demersuri pentru depistarea existenţei unor eventuale pagube produse de angajaţi în privinţa resurselor respective (paragraful 53).

În acest cadru, instanţa supremă consideră, în continuare, că paguba constatată, preexistentă raportului organului de control, trebuia să fie cunoscută independent de constatările acestuia din urmă, cu atât mai mult cu cât actul emis de Curtea de Conturi se efectuează în baza documentelor deţinute de entitatea controlată (paragraful 57). Din această perspectivă, potrivit legii, entitatea controlată trebuia să declanşeze mecanisme interne vizând controlul de gestiune financiară, cum ar fi controlul de legalitate, controlul financiar preventiv, controlul financiar intern sau auditul (paragraful 58).

Subliniind elementele importante în determinarea regimului juridic al prescripţiei extinctive, respectiv dreptul de recuperare a pagubei şi faptul sau actul generator al acestui drept, Înalta Curte concluzionează asupra nerelevanţei actului de control al Curţii de Conturi în marcarea începutului prescripţiei, în contextul în care nu există dispoziţii legale care să prevadă în acest sens şi documentul emis de organismele de control nu se încadrează în cazurile de întrerupere a cursului prescripţiei, reglementate de art. 16 din Decretul nr. 167/1958 (paragrafele 61- 63).

În final, punctând rolul instituţiei prescripţiei, privită ca sancţiune a pasivităţii în exerciţiul dreptului subiectiv, pasivitate ce nu poate fi subordonată de entitatea controlată necunoaşterii şi neaplicării dispoziţiilor legale, Înalta Curte, în interpretarea şi aplicarea art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, raportat la art. 8 şi 12 din Decretul nr. 167/1958, reţine că actul de control efectuat de Curtea de Conturi sau de un alt organ cu astfel de atribuţii, prin care s-a stabilit, în sarcina angajatorului, obligaţia de a acţiona pentru recuperarea unui prejudiciu nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii patrimoniale (paragrafele 64 şi 66).

Prin urmare, astfel cum se degajă din raţionamentul instanţei supreme în pronunţarea deciziei în interesul legii, expus în precedent, rezultă că cel păgubit nu trebuie să aştepte controlul Curţii de Conturi sau a altui organism cu atribuţii în acest sens, pentru a depista prejudiciul şi pe cel răspunzător de producerea lui. Cum prescripţia extinctivă se raportează la dreptul la repararea pagubei şi la faptul sau actul generator al acestui drept, reiese că invocarea actului de control al Curţii de Conturi se vădeşte a fi irelevantă.

În speţă, din examinarea deciziei recurate, Înalta Curte constată că instanţa de apel, în acord cu susţinerile formulate de partea apelantă şi în consens cu statuările interpretative din cuprinsul Deciziei în interesul legii nr. 19/03.06.2019, a reţinut că determinarea momentului obiectiv de început al prescripţiei nu se realizează în raport de actul de control al Curţii de Conturi.

Astfel, potrivit considerentelor hotărârii atacate, Curtea de Apel a arătat că actul de control efectuat de Curtea de Conturi nu marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă a acţiunii pentru angajarea răspunderii pârâtului, în condiţiile în care, pentru calculul acestui termen nu are relevanţă data întocmirii raportului prin care s-a constatat caracterul nelegal al unor plăţi sau existenţa unor prejudicii produse de parte.

Cu toate acestea, instanţa de apel a apreciat a fi relevante, în determinarea momentul de început a termenului de prescripţie, normele legale în vigoare care reglementează instituţia prescripţiei extinctive din momentul săvârşirii faptelor ilicite, respectiv cele de la momentul la care plăţile imputate pârâtului au fost efectuate, sens în care a stabilit (aspect necontestat în cauză) că raporturile juridice din prezenta cauză sunt guvernate de dispoziţiile Decretului nr. 167/1958, raportat de data la care plăţile au fost efectuate, cât şi de cele înscrise în C. civ., pentru plata efectuată la data de 26.10.2011.

Aşadar, pornind de la normele legale incidente, în conformitate cu care prescripţia dreptului la acţiune, în repararea pagubei pricinuite prin fapta ilicită, începe să curgă de la data la care păgubitul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea, instanţa de apel a constatat a fi relevante, în determinarea momentului care marchează începutul termenului de prescripţie extinctivă, dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi art. 10 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, în forma în vigoare la data la care pârâtul a avut calitatea de primar, dispoziţii în raport cu care a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ.

Aşadar, criticile recurentului referitoare la lipsa de relevanţă a actului de control al Curţii de Conturi în stabilirea începutului prescripţiei extinctive se vădesc a fi nefondate în raport de normele de drept substanţial aplicate.

3.2. Subsumat motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut că, prin decizia atacată, s-au aplicat greşit dispoziţiile legale care reglementează cazurile de suspendare a cursului prescripţiei extinctive.

Caracterul nefondat al apărării astfel susţinute este determinat de împrejurarea că pârâtul a fost acţionat în judecată pentru recuperarea prejudiciului produs în timpul mandatului său, prejudiciu generat de îndeplinirea defectuoasă a obligaţiilor legale - care îi reveneau în calitate de ordonator de credite - cu ocazia plăţilor efectuate în legătură cu proiectul de investiţii pietruire drumuri comunale.

Potrivit dispoziţiilor art. 9 şi 10 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 autorităţile administraţiei publice locale administrează resursele financiare şi bunurile proprietate publică sau privată ale comunelor, în conformitate cu principiul autonomiei locale, primarul fiind, în accepţiunea legii, autoritatea executivă a administraţiei publice locale, conform art. 1 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 215/2001.

Or, în conformitate cu dispoziţiile art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ. cursul prescripţiei extinctive este suspendat între orice persoană care, în temeiul legii, al unei hotărâri judecătoreşti, al unui act juridic, administrează bunurile altora şi cei ale căror bunuri sunt astfel administrate, cât timp administrarea nu a încetat şi socotelile nu au fost date şi aprobate.

În contextul normativ expus, prin prisma dispoziţiilor legale înscrise în Legea nr. 215/2001, în mod corect instanţa de apel a reţinut că raporturile derulate între unitatea administrativ-teritorială şi primar intră în sfera de incidenţă a cazului de suspendare analizat. Aşadar, pe timpul în care pârâtul a îndeplinit funcţia de primar, nu poate curge termenul de prescripţie în ceea ce priveşte introducerea unei acţiuni în răspundere civilă delictuală, astfel cum este cea din speţa de faţă. Raţiunea unei asemenea reglementări decurge din prezumţia lipsei de imparţialitate a persoanei, care ocupă temporar funcţia de primar, de a acţiona, în virtutea funcţiei de reprezentare a instituţiei publice păgubite, contra propriei persoane, împotriva căreia curge prescripţie, atât timp cât fapta ilicită imputată pârâtului este aceea de a fi efectuat o serie de plăţi din bugetul UAT Adăşeni, prin încălcarea obligaţiilor legale - care îi reveneau în calitate de ordonator principal de credite - de a asigura buna administrare a bunurilor şi valorilor din patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale reclamante.

Dat fiind raportul juridic existent între primar şi unitatea administrativ-teritorială pe care a condus-o, raport în al cărui conţinut intră şi obligaţia de bună administrare a patrimoniului persoanei juridice şi al cărui reprezentant legal s-a aflat pe durata exercitării mandatului de primar, Înalta Curte reţine că, prin decizia recurată, instanţa de apel a realizat o corectă aplicare a prevederilor legale care reglementează cazul de suspendare a cursului prescripţiei extinctive prevăzut de art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., ipoteză edictată de natura specială a raporturilor în care se află cel împotriva căruia curge prescripţia.

Întrucât împrejurarea care se circumscrie cazului de suspendare a intervenit înainte de începerea cursului prescripţiei, efectul generat este unul energic, respectiv acela de amânare a curgerii termenului de prescripţie până la "darea şi aprobarea socotelilor" cu privire la administrarea bunurilor unităţii administrativ-teritoriale, moment localizat în timp la data când a fost aleasă o nouă persoană pentru exercitarea atribuţiilor specifice de primar (18.06.2015). Cum acţiunea a fost introdusă la 27.02.2015, în mod corect s-a reţinut, prin decizia recurată, că termenul general de prescripţie pentru antrenarea răspunderii civile delictuale nu era împlinit.

3.3. Din această perspectivă se vădesc a fi lipsite de relevanţă susţinerile recurentului, cu referire la determinarea momentului de început al termenului de prescripţie, care reflectă ideea cunoaşterii efective sau posibilitatea cunoaşterii, de către reclamantă, a pagubei pretins suferite de aceasta prin efectul plăţilor efectuate în timpul mandatului de primar al pârâtului, în sensul că pentru recuperarea prejudiciului nu trebuia să se aştepte controlul Curţii de Conturi, ci reclamant trebuia să dea dovadă de diligenţă, în sensul declanşării propriile mecanisme de depistare a pagubei, independent de constatările Curţii de Conturi.

Argumentele critice ale recurentului cu privire la mecanismele interne vizând controlul de gestiune financiară ce s-ar fi impus a fi declanşate, prin aparatul de specialitate, pentru depistarea eventualelor nereguli în activitatea financiară a ordonatorului de credite - ca fundament al stabilirii momentului obiectiv al începutului cursului prescripţiei - nu se impun a fi analizate, după cum deja s-a evocat în precedent - raportat la efectele generate de incidenţa dispoziţiilor prin art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., reţinute prin decizia recurată.

În acest context, sunt lipsite de relevanţă, pentru marcarea începutului prescripţiei, orice verificări legate de examinarea împrejurării dacă, la nivelul unităţii administrativ teritoriale reclamante, au fost instituite şi organizate - în perioada în care recurentul a exercitat funcţia de primar - acele mecanisme interne de exercitare a auditului public intern şi controlului financiar preventiv propriu, cu scop de verificare a modalităţii de gestionare a resurselor financiare.

Aşa fiind, elementele care marchează începutul curgerii termenului de prescripţie, şi anume: data la care victima faptei ilicite (reclamant în cadrul procesului stabilit ca urmare a acţiunii în justiţie prin care se pretinde repararea prejudiciului derivat din fapta ilicită pe care o impută părţii pârâte) a cunoscut sau trebuia să cunoască atât prejudiciul, cât şi persoana responsabilă de producerea acestuia - constituie aspecte a căror verificare nu se impune în contextul în care instanţa de apel, în cadrul analizei prescripţiei dreptului material la acţiune şi având ca premisă momentul producerii efective a pagubei, adică al plăţilor efective imputate, a reţinut incidenţa art. 14 din Decretul nr. 167/1958, respectiv art. 2532 pct. 3 C. civ., al căror efect constă în aceea că termenul de prescripţie nu va curge, în ceea ce priveşte introducerea unei acţiuni în răspundere civilă delictuală, pentru recuperarea prejudiciului generat de plăţile nelegale efectuate de pârât, în perioada în care acesta s-a aflat în exercitarea mandatului de primar.

3.4. Subsumat motivului de recurs care vizează modul în care a fost verificată soluţia dată excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, recurentul a susţinut că instanţa a depăşit limitele apelului pe care l-a declarat, întrucât apărările părţilor şi motivarea instanţei de fond, relativ la începutul termenului de prescripţie, au fost efectuate în jurul datei la care a fost întocmit raportul Curţii de Conturi, fără a fi antamat aspectul modului de calcul al termenului de prescripţie în raport de momentul încetării mandatului său de primar.

Critica vizând depăşirea limitelor apelului declarat doar de către pârât va fi analizată din perspectiva cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., deoarece vizează chestiuni de ordin procesual (depăşirea limitelor de învestire a instanţei), care se vădeşte a fi nefondată.

Susţinerile privind stabilirea momentului de început al cursului prescripţiei extinctive de către instanţa de apel, cu nesocotirea celor arătate de apelantul-pârât prin cererea de apel, nu se circumscriu unui caz de depăşire a limitelor de învestire a instanţei de prim control judiciar.

Faptul că instanţa de apel a ajuns la o concluzie diferită de cea a apelantului şi chiar a instanţei de prim grad (în contextul menţinerii soluţiei, de respingere, dată excepţiei) în ceea ce priveşte momentul de început al cursului prescripţiei, nu semnifică împrejurarea că procedeul adoptat ar constitui o încălcare a principiului disponibilităţii, înscris în art. 9 alin. (2) C. proc. civ.. Instanţa era datoare să examineze instituţia prescripţiei extinctive prin raportare la toate prevederile legale şi să ia toate măsurile necesare în vederea stabilirii adevărului judiciar şi a pronunţării unei hotărâri legale şi temeinice, prin aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente la situaţia de fapt reţinută în cauză, conform art. 22 alin. (2) C. proc. civ.. Aşadar, indiferent de opinia părţii asupra modului în care trebuie aplicată şi interpretată legea la o anumită situaţie de fapt, intră în atribuţiile instanţei de control de a realiza un raţionament corect, nepunându-se problema depăşirii limitelor de învestire indicate de pârât, prin cererea de apel, în contextul în care hotărârea se sprijină pe propriul raţionament şi vizează dezlegările jurisdicţionale asupra instituţiei prescripţiei extinctive.

4. Printr-un alt motiv de recurs, fundamentat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul a invocat că instanţa de apel, prin decizia atacată, a aplicat greşit dispoziţiile legale privind răspunderea civilă delictuală, fiind reţinut eronat, în sarcina sa, fapta ilicită constând în încălcarea dispoziţiilor art. 51 alin. (3) şi art. 54 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 273/2006. A pretins că, în calitate de primar, nu avea atribuţii în legătură cu operaţiunile financiar-contabile, acestea revenind aparatului de specialitate din cadrul instituţiei.

Referitor la condiţiile atragerii răspunderii civile delictuale în persoana recurentului A., instanţele fondului au reţinut corect că sunt întrunite cumulativ toate aceste condiţii.

Instanţa de apel a analizat fapta imputată în persoana pârâtului şi a arăta, în mod concret, care dintre acţiunile acestuia, comise cu încălcarea dispoziţiilor legale, se circumscriu faptei ilicite (supusă controlului judiciar în calea de atac a apelului) care constă în plăţile efectuate, cu încălcarea dispoziţiilor legale, în legătură cu proiectul de investiţii "pietruire drumuri comunale în comuna Adăşeni, judeţul Botoşani". Deopotrivă, constatând fapta ilicită prejudiciabilă în sarcina pârâtului, instanţa de apel a stabilit întinderea prejudiciului încercat reprezentat de diferenţa între valoarea lucrărilor decontate şi cea a lucrărilor efectiv executate

Cum dispoziţiile legale înscrise în art. 51 alin. (3) şi ale art. 54 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale impun ca efectuarea cheltuielilor bugetare să se facă numai pe bază de documente justificative, care să confirme prestarea serviciilor ori executarea de lucrări, în mod corect instanţa de apel a reţinut în sarcina pârâtului antrenarea răspunderii civile delictuale, ca urmare a încălcării obligaţiilor instituite prin lege, în sarcina acestuia.

Astfel, în verificarea caracterului ilicit al faptei imputate, din situaţia de fapt stabilită pe baza evaluării probatoriului administrat, instanţa de apel a reţinut că, în urma contractului de lucrări nr. x/14.05.2008, încheiat între Primăria comunei Adăşeni, în calitate de achizitor-beneficiar şi S.C. D. S.R.L. Botoşani, concesionat către S.C. C. S.R.L., în calitate de executant, acesta din urmă s-a obligat ca, într-un interval de 12 luni, cu începere de la data de 14.05.2008, să proiecteze, să execute, să finalizeze şi să întreţină obiectivul "pietruire drumuri comunale în localităţile comunei Adăşeni, jud. Botoşani".

Reţine instanţa de apel că, potrivit clauzelor contractului de lucrări nr. x/14.05.2008, beneficiarul avea obligaţia de a efectua plăţile parţiale la valoarea lucrărilor executate potrivit contractului, care trebuiau dovedite prin situaţii de lucrări provizorii, de natură a asigura verificarea acestora.

Referitor la centralizatoarele şi situaţiile de lucrări pentru lunile iunie 2008, august 2008, octombrie 2008, decembrie 2008, martie 2009, martie 2010, iulie 2011 întocmite de executantul lucrării, în vederea realizării plăţilor aferente, instanţa de apel a apreciat că aceste documente nu pot fi calificate drept instrumente justificative privind executarea efectivă a lucrărilor decontate, întrucât centralizatoarele de lucrări indică sumele achitate şi cuantumul acestora pentru infrastructură-terasamente sau suprastructură-drumuri, iar situaţiile de lucrări, ataşate fiecărui centralizator, justifică sumele care sunt cuprinse în centralizatoarele respective.

Ca atare, instanţa de apel a concluzionat că pot avea, în sensul legii, natura de "document justificativ" doar acele înscrisuri care certifică executarea serviciilor şi al căror conţinut exprimă ceea ce poate fi identificat efectiv şi confruntat cu realitatea din teren, asigurând o rapidă şi sigură verificare a ceea ce s-a executat.

Aşadar, fapta ce se impută recurentului în legătură cu lucrările executate şi decontate nu constă în încălcarea obligaţiilor legale privind neîntocmirea acelor documente justificative privind plăţile efectuate pentru obiectivul de investiţie, ce a constituit obiectul contractului de lucrări nr. x/2008, ci neîntocmirea documentelor justificative de urmărire a calităţii şi cantităţilor de materiale puse în operă de natură a certifica realitatea executării lucrărilor şi cantităţile de lucrări executate pe fiecare drum.

Aşadar, plăţile efectuate nu au la bază documente care să certifice realitatea şi exactitatea lucrărilor decontate, respectiv că plăţile efectuate exprimă contravaloarea acelor lucrări real executate şi incorporate material în obiectivul de investiţii care a făcut obiectul contractului nr. x/14.05.2008, respectiv "pietruire drumuri comunale şi săteşti din comuna Adăşeni, jud. Botoşani".

În circumstanţele factuale reţinute, reiese că plata acestor lucrări a fost efectuată cu încălcarea atât a dispoziţiilor art. 51 alin. (3) din Legea nr. 273/2006 a finanţelor publice locale, în conformitate cu care efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe bază de documente justificative, care să confirme angajamentele contractuale, primirea bunurilor materiale, prestarea serviciilor, executarea de lucrări, cât şi a celor înscrise în art. 54 alin. (5) şi (6) din acelaşi act normativ, referitor la caracterul imperativ al existenţei documentelor justificative, în conformitate cu care instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative care să certifice atât exactitatea sumelor de plată, cât şi recepţia bunurilor, să confirme executarea serviciilor/lucrărilor, volumul lucrărilor şi materialelor de construcţii incorporate şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate.

Cum aceste atribuţii au fost încălcate de pârât, care, în calitate de ordonator de credite avea atribuţii şi responsabilităţi în administrarea şi controlul fondurilor bugetului local al comunei, efectuând plăţi pentru care nu au fost întocmite documente justificative privind calitatea şi cantităţile de materiale folosite şi care să certifice realitatea lucrărilor executate, reiese că instanţa de apel, în mod legal, a reţinut caracterul ilicit al faptei imputate, în raport de încălcarea atribuţiilor ce îi reveneau acestuia.

4.2 În contextul considerentelor deja expuse şi având în vedere că angajarea răspunderii pârâtului s-a fundamentat pe temei delictual, pentru recuperarea prejudiciului reprezentat de efectuarea unor cheltuieli bugetare cu încălcarea obligaţiilor impuse de Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, se vădesc a fi nefondate şi susţinerile recurentului referitoare la neîntrunirea condiţiilor răspunderii civile delictuale, sub aspectul inexistenţei culpei sale în decontarea unor lucrări executate după expirarea termenului stipulat în contract.

Pentru antrenarea răspunderii civile delictuale trebuie să existe un raport de cauzalitate între fapta păgubitoare şi prejudiciu, iar fapta trebuie săvârşită cu vinovăţie.

Fiind reţinute ca întrunite condiţiile enumerate pentru antrenarea răspunderii civile delictuale în sarcina pârâtului, motivat de faptul că fapta imputată a vizat încălcarea unor obligaţii concrete în legătură cu execuţia şi plata unor lucrări, în sensul neîntocmirii documentelor care să justifice realitatea şi exactitatea lucrărilor, pretins a fi executate în baza prevederilor contractuale, Înalta Curte reţine a fi corectă concluzia instanţei de apel în sensul că doar contractul în sine, încheiat între beneficiar şi executant, nu poate constitui - în sensul legii - document justificativ, pentru plăţile efectuate.

Argumentele curţii de apel, care s-au raportat, în cadrul evaluării sale, la probatoriul administrat, atestă că situaţiile de lucrări nu au fost însoţite de măsurătorile care să confirme volumul şi cantităţile de lucrări efectiv incorporate, nefiind de natură să se circumscrie, din punct de vedere juridic, acelor instrumente, cu caracter confirmativ, care să descrie sau să permită, dincolo de orice dubiu, identificarea elementelor care să certifice realitatea lucrărilor executate şi să permită verificarea îndeplinirii condiţiilor de efectuare a plăţii.

5. Critica recurentului referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 476-478 C. proc. civ. va fi examinată din perspectiva incidenţei motivului de casare înscris în art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât se referă la încălcarea unor dispoziţii cu caracter procedural.

Recurentul a pretins că, în cuprinsul memoriului de apel, a formulat apărări în legătură cu existenţa unui aparat de specialitate al primarului, care avea în atribuţii în întocmirea documentaţiei contabile şi avizarea plăţilor, de vreme ce atribuţiile sale erau doar de ordonanţare. A apreciat că aceste susţineri nu constituie motive şi apărări noi, cum eronat a reţinut instanţa de apel, întrucât existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul se impunea a fi determinată, în verificarea condiţiilor pentru antrenarea răspunderii civile delictuale.

Raţionamentul instanţei de apel, fundamentat pe dispoziţiile art. 477 alin. (1) C. proc. civ., care vizează limitele efectului devolutiv al apelului, determinate de ceea ce s-a apelat, a avut în vedere că respectivul motiv de apel a fost invocat pentru prima dată cu ocazia dezbaterilor asupra apelului şi nu în termenului de declarare a căii ordinare de atac.

Criticile recurentului sunt inapte să infirme raţionamentul instanţei de apel, întrucât devoluţiunea care poate fi realizată în cadrul căii ordinare de atac a apelului este guvernată de regula înscrisă în art. 477 C. proc. civ. potrivit căreia limitele efectului devolutiv sunt determinate de ceea ce s-a apelat.

Această regulă instituie, potrivit art. 478 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., interdicţia pentru părţi de a schimba cadrul procesual, de a se folosi de alte motive, mijloace de apărare şi dovezi decât cele invocate în primă instanţă, în motivarea apelului ori prin întâmpinare. Legea, într-adevăr, permite părţilor (alin. (4) al textului legal menţionat) o explicitare a pretenţiilor care au fost cuprinse implicit în cererile sau apărările adresate primei instanţe. Aşadar, o asemenea explicitare nu poate fi raportată, în contextul în care limitele judecăţii în primă instanţă au fost clar determinate, decât la pretenţiile formulate în cererile sau apărările adresate primei instanţe, astfel încât explicitarea unor pretenţii/apărări subsecvente judecăţii în primă instanţă nu mai este posibilă.

Nu poate fi imputat instanţei de apel încălcarea limitelor devoluţiunii, întrucât judecata fondului a fost realizată în limitele stabilite, expres sau implicit, de apelant, prin cererea de apel.

Este adevărat că, în cuprinsul memoriului de apel, pârâtul a formulat susţineri în legătură cu atribuţiile ce revin serviciului de contabilitate, din cadrul aparatului de specialitate al primarului, în legătură cu verificările privind dislocarea sumelor din bugetul local şi efectuarea plăţilor, însă argumentele apelantului au fost evocate în dezvoltarea criticilor de nelegalitate privind modul de soluţionare a excepţiei privind prescripţia dreptului material la acţiune, cu referire concretă la elementele de determinare a momentului de început al termenului de prescripţie.

În această linie apelantul a evocat, în cuprinsul memoriului de apel, atribuţiile organelor de control în depistarea existenţei, prin intermediul unor mecanisme interne, a eventualelor pagube produse de angajaţi în privinţa resurselor bugetare, aceste argumente justificative având rol în a fundamenta ideea lipsei de relevanţă a deciziei Curţii de Conturi în marcarea începutului termenului de prescripţie, adică al determinării momentului obiectiv la care reclamanta putea cunoaşte paguba şi pe cel răspunzător de ea, aspect examinat în cuprinsul deciziei recurate.

Este de semnalat că, dincolo de verificarea constituirii mecanismelor interne de control în cadrul unităţii administrativ-teritoriale pe timpul exercitării mandatului de primar de către recurent, angajarea cheltuielilor bugetare se realizează cu respectarea principiului separaţiei atribuţiilor în realizarea cheltuielilor din fondurile publice. Aşadar, fără a fi minimalizate acele atribuţii care revin compartimentelor de specialitate în cadrul etapei ordonanţării cheltuielilor de plată, aceste atribuţii sunt distincte de verificarea realizată şi coordonată de ordonatorul de credite, atribuţii a căror încălcare a fost imputată recurentului, prin demersul judiciar de faţă.

Deopotrivă, trebuie observat că, formularea unor susţineri, cu ocazia concluziilor asupra apelului declarat în cauză, prin care se contesta stabilirea vinovăţiei în persoana autorului faptei licite, producătoare de prejudiciu (ce ridică problema atitudinii subiective faţă de faptă şi urmările acesteia) constituie o chestiune distinctă de aspectele de nelegalitate din memoriul de apel ce impuneau verificări în privinţa condiţiei caracterului ilicit al faptei imputate, ce reclamă încălcarea normelor dreptului obiectiv cu ocazia săvârşirii faptei.

6. Sub un ultim motiv de recurs, pârâtul a susţinut nelegalitatea deciziei atacate, întrucât obligarea sa la plata de dobânzi şi penalităţi s-a realizat cu interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006, în condiţiile în care sumele de bani, stabilite în sarcina sa de către prima instanţă, au natura unor despăgubiri civile şi nu a unor obligaţii fiscale.

În cazul neefectuării lucrărilor angajate, pentru care s-au efectuat plăţi, dispoziţiile legale înscrise în art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 impun ca recuperarea sumelor de către instituţia publică să se realizeze cu perceperea de majorări de întârziere, la nivelul celor existente pentru veniturile bugetare, conform modului de calcul impus de norma legală evocată.

Or, caracterul nefondat al criticii formulate este dat de ignorarea faptului că prima instanţă a stabilit obligaţiile accesorii creantei principale, ca efect al aplicării dispoziţiilor art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 şi nu ca obligaţii fiscale accesorii aferente unei creanţe fiscale principale.

Majorările de întârziere au fost stabilite în sarcina pârâtului recurent ca urmare a faptei sale culpabile, generatoare de prejudiciu şi au drept scop repararea integrală a prejudiciului creat unităţii administrativ-teritoriale reclamante, constituind accesorii ale creanţei principale reprezentată de prejudiciul suferit constând în contravaloarea lucrărilor neexexecutate, dar achitate din bugetul local. Aşadar, în raport cu funcţia reparatorie pe care o îndeplineşte, obligaţia suplimentară stabilită în conformitate cu dispoziţiile art. 54 alin. (10) din Legea nr. 273/2006 este menită să asigure acoperirea integrală a prejudiciului creat bugetului de stat, constituind un echivalent al lipsei de folosinţă a sumelor aferente creanţei principale, sume ce se impuneau a fi gestionate corespunzător cadrului normativ privind administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor publice locale.

În consecinţă, pentru toate considerentele expuse, reţinând netemeinicia criticilor formulate, în baza art. 496 raportat la art. 488, alin. (1), pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul A. împotriva deciziei nr. 537 din 02 iunie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 iunie 2022.