Delictual liability of chief budget officer for audit-identified illegal payments where underlying contracts retain presumption of legality absent administrative annulment

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2022

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa la data de 30.05.2018, reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa au solicitat obligarea pârâtului A. la plata următoarelor sume:

- 214.585,76 RON reprezentând debit principal, contravaloarea prejudiciului cauzat bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale către S.C B. S.R.L. pentru servicii de informare în presa scrisă în baza contractelor nr. x/04.04.2011 şi nr. y/13.02.2012 în perioada anului 2012, la care se adaugă accesorii în sumă de 9.454,15 RON calculate de către auditorii publici externi până la data de 30.06.2013, precum şi la plata în continuare a accesoriilor aplicabile pentru veniturile bugetare, la debitul principal, începând cu data de 01.07.2013 şi până la data achitării în totalitate a debitului principal;

- 479.790 RON reprezentând debit principal, contravaloarea prejudiciului cauzat de pârât bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale către S.C. B. S.R.L. pentru servicii de informare în presa scrisă, în baza contractelor subsecvente nr. x/13.02.2012 şi nr. y/13.09.2013 în perioada ianuarie 2013-mai 2014, contracte ce au fost încheiate cu societatea în baza Acordului-cadru de servicii nr. x/04.09.2012 intervenit între părţi, la care se adaugă accesorii în sumă de 92.205,16 RON calculate de către auditorii publici externi de la 01.01.2013 până la data de 30.06.2014, precum şi la plata în continuare a accesoriilor aplicabile pentru veniturile bugetare, la debitul principal, începând cu data de 01.07.2014 şi până la data achitării în totalitate a debitului principal;

- 183.269,83 RON, reprezentând contravaloarea prejudiciului cauzat de pârât bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale către S.C. B. S.R.L. pentru servicii de informare în presa scrisă, în baza Acordului-cadru de servicii nr. x/04.09.2012 în perioada iunie 2014- decembrie 2014;

- 145.165,50 RON reprezentând plata efectuată către aceeaşi societate, stabilită în sarcina instituţiei prin titlul executoriu reprezentat de decizia civilă nr. 869/CA/09.10.2017 definitivă pronunţată de Curtea de Apel Constanta în dosarul civil nr. x/2016 (suma totală compusă din suma de 10.819,64 RON aferentă contractului nr. x/2013; suma de 46.631,24 RON aferentă contractului nr. x/2014, respectiv 87.714,62 RON reprezentând penalităţi de întârziere contractuale pentru fiecare dintre aceste sume calculate de la data scadenţei şi până la data efectuării plăţilor - 31.10.2017).

2. Sentinţa pronunţată de Tribunalul Constanţa

Prin sentinţa civilă nr. 1140 din 08 mai 2019, Tribunalul Constanţa, secţia I civilă a respins acţiunea civilă formulată de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, în contradictoriu cu pârâtul A., ca nefondată.

Împotriva acestei hotărâri au formulat apel, în termen legal, reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, solicitându-se admiterea căii de atac şi schimbarea în tot a sentinţei, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

Apelanţii reclamanţi au arătat că, în opinia lor, soluţia instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, întrucât ignoră circumstanţele de fapt şi de drept în care a fost promovată cererea de chemare în judecată, precum şi probatoriul depus în cauză.

3. Decizia pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă

Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă, prin decizia nr. 57/C din data de 3 iunie 2020 a respins apelul declarat de apelanţii reclamanţi Unitatea Administrativ-Teritorială Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, împotriva sentinţei civile nr. 1140 din 08 mai 2019 pronunţată de Tribunalul Constanţa în dosarul nr. x/2018, în contradictoriu cu intimatul pârât A., ca nefondat.

4. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva deciziei pronunţate de Curtea de Apel Constanţa au declarat recurs reclamanţii Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, criticând soluţia pentru nelegalitate.

5. Înregistrarea recursului la înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Dosarul a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 10 august 2020 şi a fost repartizat aleatoriu Completului de filtru nr. 9, astfel cum reiese din fişa ECRIS .

Prin rezoluţia din data de 10 septembrie 2020 s-a dispus întocmirea raportului asupra admisibilităţii în principiu a recursului conform art. 493 alin. (2) C. proc. civ., după efectuarea procedurilor de comunicare menţionate de dispoziţiile art. 490 alin. (2) C. proc. civ.

Prin raportul asupra admisibilităţii în principiu a recursului, magistratul-asistent raportor şi-a exprimat opinia în sensul că recursul este formulat în termen, împotriva unei hotărâri supuse acestei căi de atac, iar, în măsura în care completul de filtru va aprecia că nu este posibilă încadrarea criticilor formulate în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ., ar fi incidentă excepţia nulităţii prevăzută de art. 489 alin. (2) C. proc. civ., invocată şi de intimat prin întâmpinare.

6. Motivele de recurs

În cuprinsul cererii de recurs, reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa au formulat următoarele critici:

- modalitatea de soluţionare a cauzei este greşită, raportat la condiţiile legate de întrunirea elementelor răspunderii civile delictuale;

- din prisma analizei elementelor răspunderii civile delictuale, recurenţii - reclamanţi apreciază că, în speţă, sunt îndeplinite elementele răspunderii civile delictuale;

- în ceea ce priveşte existenţa faptei ilicite, recurenţii - reclamanţi consideră că este necesar a se sublinia diferenţa dintre verificarea concretă a realităţii şi legalităţii datelor înscrise în facturi sau în alte documente justificative ce stau la baza efectuării plăţilor (operaţiuni circumscrise atribuţiilor funcţionarilor publici anume desemnaţi de ordonatorul de credite) şi verificarea existenţei înseşi a acestor documente ataşate ordonanţării de plată (circumscrisă atribuţiilor ce revin însuşi ordonatorului principal de credite);

- arată că potrivit art. 24 alin. (2) din Legea nr. 273/2006, angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor din fonduri publice locale se aprobă de ordonatorul de credite; art. 54 alin. (3), (6) din acelaşi act normativ prevede că operaţiunile specifice lichidării şi ordonanţăm cheltuielilor sunt în competenta ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiilor publice; efectuarea plăţilor în limitele creditelor bugetare aprobate se face numai pe baza documentelor justificative întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale şi numai după ce acestea au fost angajate, lichidate şi ordonanţate; conform Ordinului nr. 1792/2002 al Ministrului finanţelor publice, ordonanţarea de plată este semnată de ordonatorul de credite sau de persoana împuternicită de acesta, va fi însoţită de documentele justificative în original (sau în cazuri excepţionale, copii certificate) şi va purta viza persoanelor autorizate din compartimentele de specialitate care să confirme, printre altele, corectitudinea sumelor de plată, livrarea şi recepţionarea bunurilor, precum şi prestarea serviciilor;

- consideră că prevederile sus enunţate completează şi dau conţinut normei legale analizate, integrându-se cerinţelor normative la care trebuie să se raporteze ordonatorii de credite atunci când îşi exercită atribuţiile specifice în faza de ordonanţare a cheltuielilor bugetare;

- în consecinţă, consideră că este lipsită de bază legală susţinerea că aprobarea, de către preşedintele unui consiliu judeţean, a efectuării de cheltuieli bugetare într-un anumit domeniu, s-ar limita la simpla semnare a ordonanţării de plată, pe baza avizelor compartimentelor de specialitate şi fără o minimă evaluare a legalităţii efectuării respectivelor cheltuieli;

- referitor la existenţa prejudiciului, recurenţii-reclamanţi consideră că acesta este dovedit sub aspectul existenţei şi al întinderii sale;

- în aceeaşi idee, se susţine că trebuie avut în vedere că valoarea abaterii constatate de auditorii publici externi în cuprinsul procesului-verbal reprezentând plăţi nelegale constituie o sumă estimativă, reclamanţii procedând conform dispoziţiei Curţii de Conturi la stabilirea întinderii şi mărimii prejudiciului;

- în ceea ce priveşte raportul de cauzalitate dintre fapta ilicită şi prejudiciul cauzat solicită să se constate că există o legătura de cauzalitate între fapta pârâtului de a fi încheiat contracte de prestare de servicii cu încălcarea dispoziţiilor legale în materia finanţelor publice locale şi prejudiciul reclamatat; acest prejudiciu este generat direct de conduita pârâtului manifestată prin încheierea contractelor de prestare de servicii;

- cât priveşte vinovăţia, se susţine că instanţa de apel a reţinut faptul că pentru a atrage răspunderea civilă delictuală a pârâtului, reclamanţii trebuiau să probeze culpa exclusivă a ordonatorului principal de credite, însă acest argument trebuie coroborat cu prevederile art. 1357 alin. (2) C. civ.

- recurenţii-reclamanţi consideră că şi cea de-a patra condiţie a răspunderii civile delictuale este îndeplinită în cauză, atât timp cât au fost încheiate acte juridice, respectiv contracte de prestare de servicii, în afara cadrului legal;

- se susţine că ceea ce antrenează răspunderea delictuală a pârâtului constă în faptul că acesta nu şi-a executat obligaţia legală de a efectua cheltuielile în conformitate cu atribuţiile ce revin însuşi ordonatorulu principal de credite;

- în concluzie, recurenţii - reclamanţi apreciază că în mod greşit instanţa de apel a respins acţiunea astfel cum a fost formulată şi a apreciat că în cauză nu există faptă ilicită.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Nu au fost identificate motive de ordine publică, în condiţiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

7. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul pârât A. a invocat, în principal excepţia inadmisibilităţii căii de atac, iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat, considerând decizia instanţei de apel ca fiind legală.

8. Procedura în filtru

Raportul întocmit asupra admisibilităţii în principiu a recursului a fost analizat în completul filtru şi comunicat părţilor, iar prin încheierea din 19 octombrie 2021, completul de filtru a admis, în principiu, recursul şi a acordat termen de judecată, cu citare părţi.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând decizia atacată în raport de criticile formulate şi de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Demersul judiciar declanşat de reclamanţi, astfel cum a fost fixat cadrul procesual prin elementele cererii introductive şi examinat de către instanţa de fond, urmăreşte, în cadrul acţiunii în răspundere civilă delictuală, obligarea pârâtului A. la plata unor daune materiale pentru repararea prejudiciului în sumă totală de 1.022.811,09 RON, la care se adaugă accesorii în cuantum de 101.659,31 RON cauzat bugetului judeţean prin efectuarea de plăţi nelegale pentru contravaloare servicii de informare în presa scrisă către S.C. B. S.R.L., decontată în baza contractelor nr. x/04.04.2011, nr. y/13.02.2012, nr. z/13.09.2013, nr. w/2014 încheiate în baza acordului-cadru de servicii nr. x/04.09.2012.

Fapta ilicită imputată pârâtului şi prejudiciul rezultat în urma săvârşirii acesteia, elemente invocate de reclamanţi în faţa instanţei de fond, sunt grefate pe constatările din cuprinsul proceselor-verbale nr. x/05.07.2013 şi nr. y/27.06.2014, încheiate ca urmare a acţiunii de audit financiar efectuate de auditorii Camerei de Conturi Constanţa privind situaţiile financiare pentru anul 2012 şi anul 2013 la nivelul UAT - judeţul Constanţa, fiind identificate drept abateri: efectuarea de plăţi nelegale reprezentând plată servicii de informare, reclamă şi publicitate".

Din perspectiva cauzei juridice a litigiului, instanţa de fond a fost învestită cu o acţiune în răspundere civilă delictuală pentru fapta ilicită proprie reglementată de dispoziţiile art. 1357 C. civ., care dispun că:

"(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă."

Textul legal menţionat instituie condiţiile antrenării răspunderii civile delictuale, anume: săvârşirea unei fapte ilicite, producerea unui prejudiciu ca urmare a săvârşirii faptei ilicite, vinovăţia pârâtului şi legătura de cauzalitate între săvârşirea faptei ilicite şi prejudiciul produs.

Acţiunea în răspundere civilă delictuală a fost respinsă prin sentinţa primei instanţe şi menţinută prin decizia instanţei de apel, apreciindu-se că, în cauză, reclamanţii nu au făcut dovada săvârşirii unei fapte ilicite de către pârât.

Luând în examinare criticile de nelegalitate aduse soluţiei de respingere a acţiunii civile, soluţie menţinută prin decizia curţii de apel, Înalta Curte reţine caracterul nefondat al acestora.

În esenţă, reclamanţii reproşează instanţei de apel împrejurarea neanalizării în ansamblu a motivele de fapt şi de drept invocate, fapt care a condus la respingerea apelului declarat prin prisma cercetării în detaliu doar a condiţiei faptei ilicite.

Reclamanţii susţin inclusiv prin cererea de recurs că, în speţă, sunt îndeplinite toate condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 1357 C. civ. pentru a atrage răspunderea civilă delictuală a pârâtului, hotărârea instanţei de apel fiind pronunţată, din această perspectivă, cu încălcarea normelor de drept material în această materie, caz de nelegalitate subsumat dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Antrenarea răspunderii civile delictuale presupune, în conformitate cu prevederile art. 1357 C. civ., anterior redate, astfel cum au precizat şi reclamanţii prin cererea de chemare în judecată, îndeplinirea cumulativă a următoarele condiţii: existenţa unei fapte ilicite, a unui prejudiciu, a raportului de cauzalitate între fapta ilicită şi prejudiciu şi a culpei autorului faptei ilicite şi prejudiciabile.

În ceea ce priveşte fapta ilicită, înţeleasă ca acea conduită prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparţinând unei alte persoane, astfel cum corect a statuat şi instanţa de apel, existenţa acesteia în raport de particularităţile cauzei, care vizează modalitatea în care reclamanţii au circumstanţiat şi motivat faptele pretins ilicite săvârşite în cauză, imputate pârâtului, în raport de situaţia de fapt rezultată din probe, nu poate fi reţinută.

Este reală susţinerea reclamanţilor conform căreia, urmare a verificărilor efectuate de organele de control ale Curţii de Conturi Constanţa privind situaţiile financiare pentru anul 2012 şi anul 2013, au reieşit abateri constând în plăţi nelegale concretizate în prejudicierea bugetului unităţii administrativ teritoriale cu suma pretinsă pârâtului prin prezenta acţiune. Însă, atragerea răspunderii civile delictuale a pârâtului în baza celor constatate prin procesele-verbale de control nr. x/05.07.2013 şi nr. y/27.06.2014, presupune, cum corect a reţinut prima instanţă şi a confirmat cea de apel, circumstanţierea faptelor ilicite săvârşite de pârât şi imputabile acestuia în calitate de ordonator principal de credite - preşedinte al consiliului judeţean, în baza dispoziţiilor legale ce reglementează obligaţiile şi atribuţiile specifice acestei funcţii publice, faţă de raporturile juridice care au generat producerea prejudiciului.

În aceste condiţii, este just argumentul curţii de apel că fapta pretins săvârşită de pârât nu poate fi calificată ca fiind ilicită, prin prisma dispoziţiilor art. 14 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, prevăzute şi în actul subsecvent de punere în aplicare - Ordinul nr. 1792/24.12.2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legale-, în condiţiile în care plata serviciilor de informare în presă către S.C. B. S.R.L., despre care se susţine că a fost efectuată în mod nelegal, s-a realizat în executarea acordului-cadru de servicii nr. x/04.09.2012, a contractelor nr. x/04.04.2011, nr. y/13.02.2012 şi nr. z/13.09.2013, existând baza legală pentru efectuarea plăţii, aprobată potrivit legii şi conţinând prevederi bugetare şi sursa de finanţare.

Întrucât legalitatea contractelor respective nu a fost pusă la îndoială prin promovarea mecanismelor specifice de control de legalitate prevăzute de legislaţia în materia contenciosului administrativ, prin formularea unei acţiuni în anulare, a celei în exercitarea controlului prealabil reglementat de dispoziţiile art. 48 din Legea nr. 215/2001 ori a mecanismului de verificare posterior, reglementat de art. 11 din Legea nr. 554/2004, rezultă că actele în baza cărora s-a efectuat plata se bucură de prezumţia de legalitate, neputându-se susţine cu temei că în persoana pârâtului se verifică săvârşirea unei fapte ilicite apte să atragă răspunderea civilă delictuală.

De asemenea, astfel cum a evidenţiat şi instanţa de apel, concluziile raportului de audit financiar premerg conturării premisei săvârşirii de către prepuşii entităţii auditate a unor fapte ilicite, de natura acţiunii sau omisiunii îndeplinirii unor atribuţii specifice (decurgând din legea statutului sau din raportul de serviciu), dar nu sunt suficiente pentru a o certifica; nerespectarea regulilor de administrare şi de utilizare a fondurilor publice, precum şi a principiilor care guvernează procesul bugetar nu creează invariabil răspunderea ordonatorului principal de credite în temeiul dispoziţiilor cu caracter general prevăzute prin art. 104 din Legea nr. 215/2001, republicată. O interpretare contrarie acestui raţionament semnifică, practic, a lipsi de conţinut obligaţia reclamantelor de a-şi proba susţinerile referitoare la încălcarea prevederilor art. 1357 C. civ. de către pârât.

Cum în cauză nu sunt întrunite în mod cumulativ condiţiile răspunderii civile delictuale, în acord cu prevederile art. 1357 C. civ., reţinând netemeinicia criticilor formulate, în baza art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii Unitatea Administrativ-Teritorială Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa împotriva deciziei civile nr. 57/C din 3 iunie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia I civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanţii U.A.T. Judeţul Constanţa şi Consiliul Judeţean Constanţa, împotriva deciziei nr. 57/C din 3 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 ianuarie 2022.