Public domain inventory acts as declarative, not constitutive, evidence against prior private property rights

Acţiune în revendicare. Hotărâre de Guvern privind atestarea domeniului public al unităţii administrative teritoriale şi hotărâre a consiliului local privind declararea şi inventarierea bunurilor ce aparţin domeniului public opuse certificatului de atestare a dreptului de propietate privată asupra unui teren. Regimul juridic al proprietăţii publice

Legea nr. 213/1998, art. 6 -7, art. 11, art. 21

Hotărârea consiliului local, emisă în scopul declarării şi inventarierii bunurilor ce aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale şi hotărârea de Guvern, emisă în scopul atestării bunurilor ce aparţin domeniului public al judeţului şi al celorlalte unităţi administrativ-teritoriale din cuprinsul acestuia – invocate drept titluri de proprietate asupra terenului revendicat -, adoptate în aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, act normativ care a instituit obligativitatea inventarierii bunurilor ce aparţin, după caz, domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, nu au o valoare constitutivă de drept, ci doar una declarativă.

Aceasta întrucât prin nicio dispoziţie legală nu se atribuie efecte constitutive de drept procedurii de inventariere. Dimpotrivă, aşa cum rezultă din ansamblul reglementării Legii nr. 213/1998, validitatea operaţiunii de inventariere şi atestare a apartenenței la domeniul public local, judeţean sau naţional a unui bun e condiţionată de existenţa, ca situaţie premisă, a unui mod legal de dobândire a acestuia în patrimoniul entităţii căreia se arată că îi aparţine.

Regimul special de deţinere, circulaţie şi protecţie al proprietăţii publice atribuit unui bun nu se demonstrează prin operaţiunea de inventariere a acestuia în lista bunurilor ce aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, mai ales când dreptului invocat i se opune un alt drept, dovedit printr-un titlu – certificatul de atestare a dreptului de proprietate - care este anterior operaţiunii de inventariere, drept ce are o sorginte legală anterioară activităţii ce a presupus delimitarea domeniului public de cel privat al unităţii administrativ-teritoriale.

I.C.C.J., Secţia I civilă, decizia nr. 33 din 15 ianuarie 2020

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 17 iunie 2014, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi Unitatea Administrativ Teritorială Slănic Moldova, anularea parţială a H.G. nr. 1347/2001, privind atestarea domeniului al judeţului Bacău, referitor la suprafaţa de 1.473 mp teren, indicată la poziţia nr. 83 din Anexa nr. 8 „parcare auto cazinou, identificat ca fiind amplasat în oraşul Slănic Moldova, în suprafaţă de 1.653 mp”.

Prin cererea reconvenţională, pârâta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Slănic Moldova a solicitat, în contradictoriu cu SC A. SRL şi SC B. SA, obligarea pârâtelor să lase în deplină proprietate şi posesie suprafaţa de 1.473 mp teren ce face parte din suprafaţa de 1.653 mp, inventariat în domeniul public al oraşului Slănic Moldova, la poziţia nr. 83 din Anexa nr. 8 sub denumirea „Parcare auto Cazino” şi anularea, în parte, a certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria M08 nr. 0313 emis de Ministerul Turismului pe numele SC B. SA, în ceea ce priveşte suprafaţa de 1.473 mp teren parcare, ce formează obiectul prezentei cauze.

Prin sentinţa nr. 24 din 27 februarie 2015, Curtea de Apel Bacău, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca inadmisibilă, acţiunea în anulare parţială a H.G. nr. 1347/2001, formulată de reclamanta SC A. SRL; a respins, ca tardiv introdusă, cererea în anulare parţială a certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria M08 nr. 0313/07.04.1995 emis de Ministerul Turismului, formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Slănic Moldova; a disjuns cererea reconvenţională formulată de către Unitatea Administrativ Teritorială Slănic Moldova în contradictoriu cu pârâtele SC A. SRL şi SC B. SA, având ca obiect revendicare imobiliară în suprafaţă de 1.473 mp teren; a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii în revendicare în favoarea Tribunalului Bacău, Secţia I civilă.

Pe rolul Tribunalului Bacău, cererea în revendicare disjunsă a fost înregistrată sub acelaşi număr de dosar la data de 1 aprilie 2015.

Prin notele scrise depuse la data de 24.10.2017, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria M08/7.04.1995 emis de Ministerul Turismului (a cărui introducere în cauză a fost solicitată prin cererea înregistrată la 21.11.2017) în beneficiul SC B. SA, excepţie apreciată ca fiind inadmisibilă prin încheierea primei instanţe din 8.12.2017.

Sentinţa pronunţată de tribunal

Prin sentinţa nr. 469 din 11 mai 2018, Tribunalul Bacău, Secția I civilă a respins acţiunea reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Slănic Moldova în contradictoriu cu pârâta SC B. SA, pentru lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtei şi a respins, ca nefondată, aceeaşi acţiune îndreptată împotriva pârâtei SC A. SRL, luând act că pârâtele nu solicită cheltuieli de judecată.

Împotriva acestei sentinţe şi a încheierii de şedinţă din 8 decembrie 2017 a declarat apel reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Slănic Moldova, prin Primar, iar împotriva sentinţei a declarat apel incident pârâta SC A. SRL.

Decizia pronunţată de curtea de apel

Prin decizia nr. 108 din 30 ianuarie 2019, Curtea de Apel Bacău, Secţia I civilă a respins ca nefondate apelul principal promovat de reclamantă şi apelul incident promovat de pârâta SC A. SRL.

Calea de atac formulată în cauză

Împotriva acestei decizii a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 6 şi 8 Cod procedură civilă, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Slănic Moldova, formulând următoarele critici de nelegalitate:

Instanţa de apel nu a analizat şi nu s-a pronunţat asupra modalităţii în care tribunalul a respins, ca tardivă, excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria M03 nr. 0313/7.04.1995 emis de Ministerul Turismului, excepţie invocată de reclamantă în faţa tribunalului şi prin care s-a susţinut că actul administrativ a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 135 din Constituţie, a art.4 alin.(2)-(4) şi 5 din Legea nr. 18/1991, a art.3 din H.G. nr.834/1991 şi a art.6 din H.G. nr. 1041/1990, consecinţa legală fiind aceea de a nu se ţine seama de existenţa actului în soluţionarea pe fond a acţiunii în revendicare.

Excepţia de nelegalitate a fost respinsă netemeinic şi nelegal la termenul de judecată din 8.12.2017 de către tribunal, pe motiv de tardivitate, arătându-se că prin sentinţa nr.24 din 27.02.2015 a Curţii de Apel Bacău s-ar fi respins ca tardivă aceeaşi solicitare a UAT Slănic Moldova formulată pe cale de acţiune, aşa încât contestarea pe calea excepţiei de nelegalitate a aceluiaşi act administrativ în acelaşi litigiu a fost apreciată ca inadmisibilă. Reclamanta arată că, din punct de vedere procedural, nici nu se poate considera că tribunalul s-ar fi pronunţat pe cererea sa deoarece excepţia de nelegalitate a fost analizată doar în considerentele încheierii din 8.12.2018, nu şi în dispozitiv, care nu conţine nicio menţiune pe aceste aspecte.

Recurenta a reamintit faptul că a criticat soluţia tribunalului dată excepţiei de nelegalitate pentru argumentele că instanţa de contencios nu s-a pronunţat asupra fondului cererii sale de anulare a certificatului de atestarea dreptului de proprietate emis de Ministerul Tineretului (respingând-o ca tardivă), ca să poată opera autoritatea de lucru judecat, caz în care, nimic nu se opunea examinării legalităţii aceluiaşi act administrativ pe calea excepţiei de nelegalitate - art. 4 din Legea nr. 554/2004 –, instituţie derogatorie de la normele dreptului comun care permite contestarea actelor administrative individuale fără a stabili vreo limitare de termen, autoritate de lucru judecat sau de altă natură, pentru verificarea legalităţii acestora. În acelaşi sens sunt şi dezlegările din decizia Curţii Constituţionale nr. 404/2008, invocată de tribunal în justificarea soluţiei adoptate prin încheierea de şedinţă din 8 decembrie 2017, de care instanţa de fond însă nu a ţinut cont, interpretând această decizie în mod eronat.

Recurenta susţine, pe calea criticii din recursul declarat, că instanţa de apel nu a analizat în niciun fel acest motiv de apel, motiv pentru care sunt incidente prevederile art. 488 alin.(1) pct.6 şi 8 C.proc.civ. Neanalizând şi nepronunţându-se pe acest motiv de apel, curtea trece la compararea celor două titluri, pronunţând o hotărâre care a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

- Soluţia instanţei de apel a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material. Pentru pronunţarea unei soluţii legale, era necesar ca instanţa să procedeze la compararea titlurilor de proprietate – cel al UAT Slănic Moldova pentru terenul de 1473 mp din suprafaţa totală de 1653 mp şi cel al pârâtei A. SRL pentru terenul de 5228 mp – şi să se determine care dintre acestea este mai bine situat juridic, precum şi forţa probantă a acestora.

Instanţa de apel trebuia să observe că reclamanta are drept titlu de proprietate H.G. nr. 1347/2001, prin care, în poziţia nr. 83 din Anexa nr. 8 la acest act normativ se află imobilul Parcare Auto Cazino, ca imobil aparţinând domeniului public al oraşului. Procedura de atestare în domeniul public s-a realizat cu respectarea art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi a legislaţiei în vigoare, conform etapelor procedurale menţionate, cu referire la H.C.L. nr. 42/1999, pe baza căreia a fost adoptată H.G. nr. 1347/2001, acte administrative care sunt în vigoare şi în prezent. În partea descriptivă a imobilului înscris la poziţia nr. 83 din anexa 8 la H.G. nr. 1347/2001 este indicat anul 1972 la rubrica „anul dobândirii sau dării în folosinţă”, dată care este anterioară certificatului de atestare a dreptului de proprietate emis de Ministerul Turismului. Astfel se atestă o vechime a uzului/folosinţei publice mult mai mare decât vechimea care rezultă din actul de adjudecare din 20.01.2014 emis în dosarul de executare 137/2013, prin care pârâta a dobândit în proprietate terenul de 5228 mp, sau decât vechimea certificatului seria M03 nr. 0313/7.04.1995 pe baza căruia imobilul a fost deţinut de fostul proprietar SC B. SA.

Declararea şi atestarea în domeniul public a imobilului este justificată de uzul public al acesteia, fiind amplasată într-o zonă centrală din staţiunea turistică, în imediata vecinătate a parcului, zonă în care au fost mereu necesare spaţii cu o atare destinaţie pentru localnici şi turişti.

Reclamanta a arătat că a întreţinut în permanenţă acest imobil ca un bun proprietar, iar pârâta nu a făcut cunoscut că ar deţine un drept de proprietate, imobilul nefiind înscris în evidenţele de carte funciară pe numele UAT Slănic Moldova din lipsa disponibilităţilor băneşti. S-a încercat acest lucru în anul 2014, însă prin încheierea nr. 5083 din 4.03.2014 cererea de înscriere a fost respinsă ca urmare a suprapunerii cu terenul ce aparţinea la acea dată SC B. SA.

Evocând dispoziţiile art. 136 alin.(2) din Constituţie şi pe cele ale art. 858 şi 861 din Codul civil relative la regimul proprietăţii publice, recurenta a arătat că bunurile proprietate publică sunt ocrotite de legislaţia în vigoare şi se bucură de un regim juridic special faţă de imobilele care fac obiectul proprietăţii private.

Pârâta a dobândit imobilul prin actul de adjudecare din 20.01.2014 emis în dosarul de executare nr. x/2013, însă proprietatea privată nu are acelaşi regim juridic cu cea publică, emitentul certificatului de atestare a dreptului de proprietate neţinând cont de uzul şi folosinţa publică a imobilului Complex Cazinou la acea dată.

Imobilul revendicat a fost administrat permanent de reclamantă, care nu a cunoscut că acest obiectiv este afectat de o suprapunere cu proprietatea privată a unei persoane juridice.

Recurenta mai susţine că a fost interpretată eronat legislaţia care a stat la baza emiterii H.G. nr.1347/2001 şi a certificatului de atestare a dreptului de proprietate M08 nr. 0313 din 7.04.1995 şi că, de asemenea, au fost interpretate subiectiv criticile sale, apreciindu-se eronat că trecerea în domeniul public a unei suprafeţe de teren se putea face numai cu plată şi cu acordul adunării generale a acţionarilor, elemente în absenţa cărora era necesară parcurgerea procedurii exproprierii.

Precizează că H.G. nr. 1347/2001 este emisă de Guvernul României în temeiul art. 107 din Constituţie şi ale art. 21 alin.(3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, astfel că nu poate fi acceptată concluzia instanţei în sensul că respectiva hotărâre de Guvern ar avea o valoare inferioară Legii nr. 15/1990. Legea nr. 15/1990 şi legislaţia subsecventă a avut un domeniu de aplicabilitate limitat doar la cu privire la proprietatea privată a fostelor unităţi de stat.

Prin neluarea în considerare a faptului că în componenţa suprafeţei de 5.228 mp sunt incluse suprafeţe de teren de utilitate publică cu destinaţia de parcare, aflate efectiv în administrarea reclamantei, au fost încălcate dispoziţiile art. 4 alin. 2-4 şi art. 5 din Legea nr. 18/1991, în forma aplicabilă la acea dată.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, s-a solicitat, respingerea recursului pentru autoritate de lucru judecat, raportat la cele statuate în sentinţa nr. 24/2015 a Curţii de Apel Bacău, cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi la excepţia tardivităţii cererii de anulare parţială a certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria M108 nr. 0313/1995 emis de Ministerul Turismului, invocate de către această parte, dispunându-se disjungerea cererii în revendicare.

Intimatul a mai arătat că recurenta nu critică inadmisibilitatea acţiunii faţă de acesta, sens în care sub acest aspect hotărârea atacată este definitivă.

Prin întâmpinarea formulată de A. SRL s-a solicitat respingerea recursului, învederându-se următoarele:

Contrar celor susţinute de recurentă, instanţa de apel s-a pronunţat asupra tuturor aspectelor cu care a fost învestită prin cererea de apel.

Instanțele anterioare au efectuat o comparaţie a titlurilor invocate de către cele două părţi, analizându-le în succesiunea lor şi procedând la compararea autorilor, dând eficienţă dreptului mai bine conturat. La baza titlului de proprietate al intimatei stă un act de adjudecare asupra unui imobil înscris în cartea funciară încă din 13 septembrie 2000, titlu rezultat dintr-o licitaţie publică, despre care recurenta a avut cunoştinţă şi pe care nu l-a contestat, motiv pentru care proprietatea deţinătorului actual este pe deplin consolidată, în temeiul dispoziţiilor art. 857 Cod procedură civilă, iar toate acţiunile împotriva adjudecatarului s-au stins în temeiul art. 860 ind. 1 din acelaşi cod. Titlul recurentei este reprezentat de un act declarativ al dreptului, efectuat fără identificarea şi delimitarea terenului în raport cu vecinii, neînscris în registrele de publicitate imobiliară sau în cartea funciară, iar presupusele acte de folosire anterioară anului 1990 (nedovedite) sunt irelevante, întrucât folosirea era cel mult tolerată de proprietarul de la acea vreme -Statul Român.

Recurenta nu a făcut dovada că terenul în discuţie face parte din domeniul public, astfel încât, din actele existente la dosar rezultă că acesta a fost în domeniul privat al statului, care a dispus, prin Legea nr. 15/1990 şi HG nr. 834/1991, constituirea dreptului de proprietate în favoarea debitoarei ce a fost ulterior executată silit;

S-a solicitat şi obligarea recurentei la plata cheltuielilor de judecată (onorarii avocaţi, cheltuieli administrative şi logistice, cheltuieli de deplasare).

La data de 9 mai 2019, intimata–pârâtă A. SRL a depus răspuns la întâmpinarea formulată de intimatul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, prin care a arătat că din memoriul de recurs nu rezultă că reclamanta formulează expres capete de cerere care să privească raporturile juridice în care intimatul este parte, situaţie faţă de care hotărârea recurată a intrat în puterea lucrului judecat faţă de acest intimat.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând criticile de recurs formulate, Înalta Curte apreciază asupra caracterului nefondat al acestora.

Cea dintâi critică a recursului, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. 1pct. 6 Cod procedură civilă, a invocat nelegalitatea deciziei de apel atacate ca urmare a neanalizării şi nepronunţării instanţei asupra criticilor susţinute de reclamantă prin apelul îndreptat împotriva încheierii primei instanțe de la termenul de 08.12.2017, prin care excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate privată seria M08/0313/1995 emis de Ministerul Turismului, a fost respinsă ca inadmisibilă de Tribunalul Bacău (iar nu ca tardivă, după cum se indică de către reclamantă).

Deşi reclamanta dezvoltă prin memoriul de recurs argumentele pentru care a considerat nelegal modul în care Tribunalul Bacău s-a pronunţat asupra excepţiei de nelegalitate a certificatului, excepţie invocată pe temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, şi deşi întemeiază această primă critică a recursului său deopotrivă şi pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 Cod procedură civilă (alături de cele ale art. 488 alin. 1 pct. 6 Cod procedură civilă), se reţine că singura obiecţie ridicată în privinţa activităţii instanţei de apel a fost aceea a neanalizării motivelor sale de apel ce au vizat dezlegările primei instanţe din încheierea din 08.12.2017.

Or, examinând critica de nelegalitate în raport de conţinutul său concret – neanalizarea şi nepronunţarea instanţei de apel asupra modului în care Tribunalul Bacău a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă – Înalta Curte reţine caracterul nefondat al acesteia în condiţiile în care la filele 10 şi 11 ale deciziei atacate se regăsesc redate considerentele prin care instanţa de apel a răspuns apelului formulat de reclamantă împotriva încheierii din 08.12.2017 a Tribunalului Bacău, apreciindu-l ca nefondat.

Parcurgerea acestor considerente relevă că, în esenţă, ca şi prima instanţă, curtea de apel a apreciat inadmisibilă contestarea legalităţii certificatului de atestare a dreptului de proprietate privată seria M08/0313/1995 emis de Ministerul Turismului în beneficiul SC B. SA pe calea excepţiei de nelegalitate invocată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, în acelaşi dosar în care, anterior (prin sentinţa nr. 24/2015 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ce a disjuns şi actuala acţiune în revendicare cu judecata căreia au fost învestite instanţele civile), instanța de contencios administrativ a respins ca tardivă acţiunea directă în contencios administrativ iniţiată tot de reclamantă în constatarea nulităţii absolute parţiale a aceluiaşi act administrativ cu caracter individual.

Aşa cum s-a arătat însă, împotriva acestor dezlegări ale instanţei de apel, reclamanta nu a formulat critici explicite de nelegalitate, rezumându-se să amintească motivele pentru care a susţinut nelegalitatea încheierii din 8.12.2017 a Tribunalului Bacău.

Privitor la acest aspect litigios al cauzei, Înalta Curte reţine că cererea reconvenţională formulată de reclamanta UAT Oraş Slănic Moldova în dosarul de contencios administrativ nr. x/32/2014 al Curţii de Apel Bacău (devenită cerere principală în dosarul pendinte, în urma soluţionării sale parţiale şi a disjungerii cererii în revendicare, declinată în favoarea instanţei civile spre soluţionare, prin sentinţa nr. 24/2015 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal) – prin care s-a solicitat revendicarea suprafeţei de 1473 mp teren, din totalul inventariat ca domeniul public de 1653 mp, de la pârâtele SC A. SRL şi SC B. SA şi constatarea nulităţii parţiale a certificatului seria M08 nr. 0313/1995 în baza art. 1 din Legea nr. 554/2004 – deşi a dedus judecăţii două capete de cerere distincte, s-a întemeiat în susţinerea acestora pe argumente comune.

Aceste argumente comune au fost fundamentate, în esenţă, pe regimul de proprietate publică căruia îi este supus terenul în litigiu, declarat şi inventariat ca aparținând domeniului public al Oraşului Slănic Moldova prin H.C.L. nr. 42/1999 şi atestat ca atare prin H.G. nr. 1347/2001, anexa 8, poziţia 83, cu denumirea parcare auto pct. Casino, reclamanta prevalându-se de dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, de cele ale art. 858 şi art. 861 din Codul Civil şi susţinând că în evidenţele pe care le deţine, terenul apare înscris din anul 1972 şi că prin serviciile proprii de specialitate a asigurat în permanenţă întreţinerea terenului ca parcare, necunoscând că acesta se suprapune cu terenul evidenţiat în proprietatea unui persoane juridice.

Ulterior soluţionării parţiale a cererii reconvenţionale a reclamantei prin sentinţa nr. 24/2015 a Curţii de Apel Bacău, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în sensul respingerii ca tardive a acţiunii directe în contencios administrativ cât priveşte capătul de cerere în constatarea nulităţii absolute parţiale a certificatului seria M08 nr. 0313/1995, şi a disjungerii capătului de cerere în revendicare, declinat spre soluţionare instanței civile, titulara acţiunii (devenită reclamantă în dosarul pendinte) UAT Oraş Slănic Moldova a invocat în faţa Tribunalului Bacău, secţia civilă excepţia de nelegalitate a aceluiaşi act administrativ cu caracter individual (certificatul seria M08 nr. 0313/1995) pe calea art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată însă că, în mod similar acţiunii directe în contencios administrativ, prin care s-a cerut constatarea nulităţii absolute parţiale a certificatului seria M08 nr. 0313/1995, şi excepţia de nelegalitate a certificatului a fost susţinută de reclamantă cu exact aceleaşi argumente fundamentate pe regimul de proprietate publică al terenului revendicat, în suprafaţă de 1437 mp invocându-se faptul că emiterea certificatului s-a realizat cu încălcarea art. 135 din Constituţie, a art. 4 şi 5 din Legea nr. 18/1991 care descriu şi definesc noţiunea de domeniu public, a art. 6 din H.G. nr. 1041/1990 şi a art. 3 din H.G. nr. 834/1991, în considerarea utilităţii publice a terenului amenajat ca loc de parcare ce deserveşte interesele cetăţenilor care beneficiază de spaţiile verzi şi zonele de agrement din apropiere, fiind inclus în inventarul domeniului public al oraşului Slănic Moldova la poziţia nr. 83, anexa 8 a H.G. nr. 1347/2001.

Or, precum s-a arătat, acestea au fost şi argumentele deduse analizei instanţelor prin cererea de chemare în judecată rezumată, în urma judecăţii înfăptuite prin sentinţa nr. 24/2015 a instanţei de contencios administrativ, la revendicarea de către UAT Oraş Slănic Moldova a suprafeţei de 1437 mp teren împotriva adjudecatarei SC A. SRL şi deţinătoarei iniţiale SC B. SA.

Astfel fiind, se constată că deşi excepţia de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate privată seria M08 nr. 0313/1995, ca mijloc de apărare invocat de reclamantă, a fost în mod formal respinsă ca inadmisibilă prin încheierea din 08.12.2017 a Tribunalului Bacău, soluție menţinută de instanța de apel, argumentele invocate în susţinerea acesteia se regăsesc totuşi evaluate prin hotărârile celor două instanțe de fond tocmai întrucât ele sunt identice ori le dublează pe cele ce au justificat deopotrivă (iniţial) şi cererea în revendicare. Cu argumente care ţin de anterioritatea titlului de proprietate şi a dreptului însuşi asupra bunului imobil revendicat, ca şi a sublinierii existenţei unui act de delimitare a suprafeţei de teren aflate în folosinţa SC B. SA, confirmat chiar prin semnătura reclamantei dată de primarul de la acea dată (act de delimitare a incintei 2/14 Cazino ce a fost întocmit ca parte a documentaţiei prevăzute de H.G. nr. 834/1991 şi care a stat la baza emiterii certificatului seria M08 nr. 0313/1995), ambele instanţe au confirmat că terenul în dispută a făcut obiectul proprietăţii private şi că a aparţinut iniţial, prin efectul dispoziţiilor Legii nr. 15/1990, SC B. SA, regim de proprietate care s-a păstrat până în prezent, cu singura modificare dată de schimbarea titularului dreptului în urma adjudecării bunurilor ce au aparţinut proprietarei iniţiale la licitaţie publică (prin actul de adjudecare din 20.01.2014, aceste bunuri fiind dobândite în proprietate de A. SRL).

De aceea, soluţionând acţiunea în revendicare şi arătând argumentat de ce în privinţa terenului revendicat de reclamantă nu se poate reţine ca fiind incident regimul juridic special al proprietății publice (conturat prin dispoziţiile art. 135 din Constituţie şi prin cele ale art. 11 din Legea nr. 213/1998, iar în prezent prin titlul VI – capitolul I din Codul civil), se înţelege că instanțele de fond au răspuns în acelaşi timp/totodată şi argumentelor invocate de reclamantă în susţinerea excepţiei de nelegalitate fundamentată, ca şi acţiunea în revendicare, pe regimul de proprietate publică al terenului, care ar fi fost nesocotit prin emiterea certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor în favoarea persoanei juridice SC B. SA.

Pentru acest motiv, în legătură cu cea dintâi critică a recursului, Înalta Curte nu poate reţine, precum s-a arătat, nici caracterul fondat al acesteia prin raportare la conţinutul său concret (neanalizarea şi nepronunţarea instanţei de apel), dar nici vătămarea părţii decurgând din modalitatea de soluţionare a criticilor sale din apel, ce au vizat încheierea din 8.12.2017 a Tribunalului Bacău.

Cât priveşte cea de-a doua critică a memoriului de recurs, se constată că aceasta a fost îndreptată împotriva soluţiei date cererii de revendicare, susţinându-se o încălcare şi aplicare greşită a legii prin neutilizarea de către instanţa de apel a procedeului comparării titlurilor de proprietate aflate în concurs – cel al UAT Oraş Slănic Moldova pentru terenul de 1473 mp din suprafaţa totală de 1653 mp şi cel al pârâtei A. SRL pentru terenul de 5228 mp - spre a se determina care este mai bine situat juridic. Cât priveşte titlurile sale, recurenta a făcut din nou trimitere la conţinutul Hotărârii Consiliului local Slănic Moldova nr. 42/1999 şi al H.G. nr. 1347/2001 de atestare a domeniului public al Judeţului Bacău, a municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Bacău – anexa 8, poziţia 83 în care se menţionează anul 1972 la rubrica „anul dobândirii sau dării în folosinţă”, invocând pe acest temei, vechimea mai mare, anterioară titlului pârâtei, a uzului/folosinţei publice a terenului pretins a fi fost întreţinut şi utilizat ca parcare publică.

Înalta Curte reţine, contrar celor invocate prin criticile reclamantei, că în soluţionarea acţiunii în revendicare instanţele de fond au utilizat procedeul comparaţiei, urmărind şi verificând istoricul dreptului în raport de susţinerile ambelor părţi aflate în concurs, dar şi de actele juridice ce au avut ca obiect imobilul litigios, determinând regimul juridic al acestuia funcţie de legislaţia incidentă. În urma acestei analize s-a reţinut, pe bună dreptate, că singura parte ce justifică un titlu de proprietate asupra terenului revendicat - respectiv certificatul de atestare a dreptului de proprietate privată seria M08 nr. 0313/1995, emis de Ministerul Turismului în beneficiul SC B. SA pentru terenul în suprafaţă de 5228 mp, în care se regăseşte şi terenul revendicat de 1437 mp, potrivit concluziilor celor două expertize administrate în faţa primei instanțe - este pârâta.

Aceasta întrucât, după cum corect a reţinut instanţa de apel, cele două hotărâri – de consiliu local, emisă în scopul declarării şi inventarierii bunurilor ce aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale a oraşului Slănic Moldova, şi de Guvern, emisă în scopul atestării bunurilor ce aparţin domeniului public al Judeţului Bacău şi al celorlalte unităţi administrativ-teritoriale din cuprinsul acestuia – invocate de reclamantă drept titluri de proprietate asupra terenului revendicat şi dovezi incontestabile ale regimului de proprietate publică căruia i-ar fi supus acesta, nu au o valoare constitutivă de drept, ci doar una declarativă.

Aşa după cum însăşi recurenta afirmă, cele două hotărâri indicate au fost adoptate în aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, act normativ care a instituit obligativitatea inventarierii bunurilor ce aparţin, după caz, domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ- teritoriale. Or, prin nicio dispoziţie legală nu se atribuie efecte constitutive de drept procedurii de inventariere care, potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, implică activitatea unei comisii special constituite, însuşirea inventarelor la nivelul consiliilor locale şi judeţene iar apoi centralizarea acestora la nivelul Guvernului pentru atestarea prin hotărâre de guvern a apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local.

Dimpotrivă, aşa cum rezultă din ansamblul reglementării Legii nr. 213/1998 – act normativ ce contura regimul juridic al proprietăţii publice la data emiterii celor două hotărâri de care s-a prevalat reclamanta – validitatea operaţiunii de inventariere şi atestare a apartenenței la domeniul public local, judeţean sau naţional a unui bun e condiţionată de existenţa, ca situaţie premisă, a unui mod legal de dobândire a acestuia în patrimoniul entităţii căreia se arată că îi aparţine. Potrivit art. 11 din Legea nr. 213/1998 dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public.

Tot astfel, conform art. 6 alin. 1 din acelaşi act normativ, fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituţie, a tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat. Iar art. 7 din lege indică, cu titlu exemplificativ, modalităţi de dobândire a dreptului de proprietate publică, procedura inventarierii bunurilor ce aparţin domeniului public instituită prin normele art. 19 – 21 nefiind menţionată printre acestea şi nici subînțeleasă ca inclusă în sintagma de la art.7 lit.f) „prin alte moduri prevăzute de lege” întrucât, în general, o atare procedură nu constituie un mod de dobândire a proprietății, indiferent de felul acesteia, publică sau privată.

Prin urmare, întrucât cele două hotărâri de care s-a prevalat reclamanta în cadrul acţiunii în revendicare deduse prezentei judecăţi nu au nici valoarea unor titluri de proprietate, nefiind constitutive de drepturi, şi nici nu pot avea valoarea unor probe absolute ale regimului de proprietate publică a bunurilor la care se referă, apare ca fiind legală soluţia adoptată în cauză.

Cât priveşte menţiunea anului 1972 de la rubrica „anul dobândirii sau dării în folosinţă” din anexa 8 pct. 83 a H.G. nr. 1347/2001, ca şi din anexa la H.C.L. nr. 42/1999, menţiune de care s-a prevalat reclamanta ca argument al anteriorităţii dreptului său asupra bunului revendicat, pretins a se fi aflat în uzul/folosinţa publică încă de la acea dată, s-a arătat în mod pertinent de instanţa de apel că rubricaţia are un caracter vag, imprecis, nespecific, fiind neclar dacă anul respectiv poate constitui anul dobândirii sau „dării în folosinţă” a bunului. În plus, lipseşte orice specificaţie asupra provenienţei sau modului/titlului de dobândire a bunului, de demonstrarea cărora, aşa cum s-a arătat, regimul proprietăţii publice declarat ca atare în privinţa unui bun prin hotărârea Consiliului local/judeţean de inventariere sau prin hotărâre de Guvern de atestare a domeniului public, nu absolvă unitatea administrativ-teritorială ce invocă proprietatea acestuia.

Cât despre uzul şi folosinţa publică invocată în privinţa terenului revendicat – respectiv, parcare publică – sau în privinţa întregului imobil Complex Cazino – bibliotecă orăşenească/casă de cultură -, instanţa de apel a reţinut, de asemenea, neprobarea afectaţiunii invocate, dar şi că, în plus, actul de delimitare semnat şi de reprezentantul la acea dată al reclamantei, atestă că terenul aferent clădirii Cazino dinspre str. V. era doar o platformă betonată (iar nu parcare) necesară activităţii SC B. SA, în sensul H.G. nr. 834/1991 emisă în aplicarea dispoziţiilor art. 19 şi 20 ale Legii nr. 15/1990.

Separat de aspectul nedovedirii de către reclamantă a titlului în baza căruia invocă un drept de proprietate asupra terenului revendicat, Înalta Curte are în vedere că instanţele de fond au acordat importanţa necesară aspectului publicităţii deţinerii dreptului, asigurată doar cât priveşte dreptul pârâtei SC A. SRL prin acţiunile deţinătoarei iniţiale SC B. SA, de transcriere a dreptului în registrele de publicitate imobiliară încă din 15.06.1995 şi de intabulare la 13.09.2000.

Desigur, pârâta a dobândit terenul de 5228 mp, ce a aparţinut iniţial SC B. SA, în care se regăseşte şi suprafaţa revendicată de reclamantă, prin actul de adjudecare din 20.01.2014 emis în dosarul de executare nr. x/2013, însă anterioritatea dreptului acesteia şi a publicităţii deţinerii sale a fost stabilită în raport de dobânditoarea originară a terenului, care a avut ca sursă a dreptului dispoziţiile art. 19 şi 20 ale Legii nr. 15/1990 şi pe cele ale H.G. nr. 834/1991.

Aşa cum s-a reţinut anterior, regimul special de deţinere, circulaţie şi protecţie al proprietăţii publice atribuit unui bun nu se demonstrează prin operaţiunea de inventariere a acestuia în lista bunurilor ce aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, mai ales când dreptului invocat i se opune un alt drept, dovedit printr-un titlu care este anterior operaţiunii de inventariere, drept ce are o sorginte legală anterioară activităţii ce a presupus delimitarea domeniului public de cel privat al UAT Slănic Moldova.

De aceea nu pot fi primite argumentele reclamantei prin care a susţinut nelegalitatea soluţiei adoptate, prin aceea că bunurile proprietate publică sunt ocrotite de legislaţia în vigoare şi se bucură de un regim special de protecţie, spre deosebire de proprietatea privată care nu are acelaşi regim juridic cu cea publică ori că certificatul de atestare a dreptului de proprietate a fost emis nelegal, prin încălcarea regimului de proprietate publică a terenului de 1 473 mp, din suprafaţa totală de 1653 mp, motiv pentru care nici nu ar fi trebuit avut în vedere în soluţionarea acţiunii în revendicare.

Nu doar că inventarierea terenului revendicat în lista bunurilor ce aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale a oraşului Slănic Moldova a intervenit la 10 ani după intrarea în vigoare a Legii nr. 15/1990 şi la 5 ani ulterior emiterii certificatului seria M08 nr.0313/7.04.1995 şi asigurării publicităţii apartenenţei acestui drept la regimul proprietăţii private al unei persoane juridice, dar reclamanta nu a demonstrat, după cum s-a reţinut de către instanţele de fond - în puterea dreptului lor de evaluare a situaţiei de fapt a cauzei – nici un mod legal de dobândire a dreptului şi nici uzul/utilitatea publică a bunului disputat.

Dimpotrivă, instanţele de fond au relevat că probatoriul administrat conţine actul de delimitare a terenului aflat în folosinţa SC B. SA, însuşit chiar prin semnătura reprezentantului reclamantei (primar), şi schiţa anexă, înscrisuri ce au făcut parte din documentaţia întocmită în temeiul H.G. nr. 834/1991 şi care au stat la baza emiterii certificatului de atestare a dreptului de proprietate privată, a cărui legalitate este astăzi negată de reclamantă.

Susţinerea instanţelor de fond, în sensul că trecerea în domeniul public a unei suprafeţe de teren se putea face numai cu plată şi cu acordul adunării generale acţionarilor, elemente în absenţa cărora era necesară parcurgerea procedurii exproprierii, nu este rezultat al unei aprecieri eronate de către acestea a situaţiei bunului, după cum critică reclamanta, ci consecinţa firească a concluziei deduse pe baza administrării şi evaluării probelor, în sensul că bunul revendicat face obiectul proprietăţii private iar nu al celei publice, fiind dobândit de un subiect privat de drept prin efectul dispoziţiilor Legii nr. 15/1990, moment începând cu care acesta s-a aflat în mod liber în circuitul civil, fiind dobândit prin licitaţie publică în cadrul unei executări silite de pârâta SC A. SRL.

Aşadar, statuarea instanţelor, criticată în mod nefondat de reclamantă, nu este decât continuarea raţionamentului acestora pe baza căruia au concluzionat asupra apartenenţei bunului la domeniul proprietăţii private şi infirmării tezei susţinută de reclamantă, a apartenenţei acestuia domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale.

În considerarea tuturor acestor motive, apreciind asupra caracterului nefondat al recursului declarat, Înalta Curte l-a respins în consecinţă.