Prescription interruption in antitrust sanctions: scope of investigative acts under competition law and CJEU effectiveness doctrine

Şedinţa publică din data de 16 februarie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 06.05.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Consiliul Concurentei anularea Deciziei Plenului Consiliului Concurentei nr. 7/19.02.2016, în ceea ce o priveşte pe reclamantă şi obligarea paratei la plata cheltuielilor de judecata.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 3747 din 25 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată şi a respins cererea pârâtei de aplicare a prevederilor art. 57 alin. (5) teza a II a din Legea nr. 21/1996, ca nefondată.

3. Recursurile exercitate în cauză

1. Împotriva sentinţei nr. 3747 din 25 noiembrie 2016, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate, cu privire la prescripţie, admiterea acţiunii formulate în sensul anulării deciziei de sancţionare ca fiind prescris dreptul de a aplica amenda contravenţională.

În motivarea căii de atac, consideră recurenta-reclamantă că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 59 din Legea 21/1996 cu privire la întreruperea cursului prescripţiei extinctive. Concret, se face abstracţie de prevederile art. 59 alin. (1), care limitează actele ce pot avea efectul întreruptiv la cele necesare unei examinări preliminare (deci înainte de începerea unei investigaţii) şi la cele emise în scopul declanşării investigaţiilor, şi se bazează întreaga argumentaţie pe alin. (2) al aceluiaşi articol.

Acest alineat însă este scos din context. În fapt, el vine doar să exemplifice ("includ, în principal următoarele") acţiunile care se încadrează în descrierea primului alineat al art. 59. Nicidecum enumerarea (care nu este una exhaustivă!) de la alin. (2) nu adaugă cazuri de întrerupere a prescripţiei faţa de cele clar menţionate de alin. (1). Astfel, menţiunea "solicitări de informaţii, în scris" de la art. 59 alin. (2) lit. a) se referă la activităţile necesare unei examinări preliminare, şi nicidecum la acţiunile întreprinse după declanşarea investigaţiei.

În acest sens, consideram oportuna şi analiza reglementării în timp a noţiunii de "examinare preliminară". Concret, în forma aplicabilă în 28.02.2006, Legea 21/1996 cuprindea un capitol intitulat "Procedura de examinare preliminară, de investigare şi de luare a deciziilor". Este clar că legea stabilea o ordine a operaţiunilor şi atribuţiilor Consiliului Concurentei: examinare preliminară/investigaţie/decizie de sancţionare.

În forma actuală a Legii 21/1996, art. 25 alin. (2) şi art. 34 alin. (2) vorbesc despre dreptul Consiliului Concurentei de a solicita informaţii în scopul unei examinări preliminare.

Vedem astfel, în urma unei interpretări sistematice a actului normativ, faptul că menţiunea privind "solicitarea de informaţii, în scris" se refera la activitatea Consiliului Concurentei desfăşurată doar în cadrul procedurii examinării preliminare.

Prin urmare, orice solicitare de informaţii ulterioară declanşării investigaţiei nu se mai încadrează în motivele de întrerupere a prescripţiei limitativ prevăzute de art. 59 alin. (1) din Legea 21/1996, în forma sa aplicabilă în 28.02.2006.

Astfel, ultimul act întreruptiv de prescripţie a fost declanşarea investigaţiei în 14.03.2008, iar fata de acest aspect, termenul de prescripţie a fost împlinit înaintea emiterii deciziei de sancţionare.

Nu în ultimul rând, se arătă faptul ca, şi daca veţi aprecia ca disjungerea investigaţiilor ar echivala, din perspectiva întreruperii prescripţiei, cu un act de declanşare a investigaţiei, sa se constate faptul că, în reglementarea ambelor coduri de procedura civila (atât cel de la 1865 - art. 101 alin. (3) - cat si cel din 2010 -art. 181 alin. (1) pct. 3), termenul de 5 ani care ar fi început in 17.02.2011 - data disjungerii investigaţiei - a fost împlinit in 17.02.2016, cu 2 zile înainte de emiterea deciziei de sancţionare (19.02.2016).

2. Pârâtul Consiliul Concurenţei a formulat recurs incident împotriva aceleaşi sentinţe prin care a solicitat admiterea recursului şi casarea în parte a sentinţei recurate, numai în privinţa reducerii cuantumului amenzii stabilite prin Decizia Consiliului Concurenţei, la suma de 50.465 RON, iar pe cale de consecinţă, menţinerea ca legală şi temeinică a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 7/2016, inclusiv în privinţa amenzii aplicate A. S.R.L., în sumă de 109.707 RON.

În ceea ce priveşte solicitarea autorităţii de concurenţă de aplicare a dispoziţiilor art. 57 alin. (5) teza a II-a din Legea concurenţei nr. 21/1996, instanţa de fond a respins ca nefondată această solicitare motivând în cuprinsul sentinţei civile faptul că "prezenta acţiune nu atrage aplicabilitatea acestui articol (art. 57 alin. (5) teza a II-a), deoarece reclamanta nu a contestat cele recunoscute prin adresa din 18.02.2016 (aflată la dosar pe suport electronic) respectiv săvârşirea faptelor anticoncurenţiale imputate, ci doar a invocat o nulitate de procedură a actului de sancţionare, şi anume depăşirea termenului de prescripţie."

4. Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă la dosar, Consiliul Concurenţei a solicitat respingerea ca neîntemeiat a recursului formulat de către A. împotriva sentinţei civile nr. 3747 din 25.11.2016 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, A. S.R.L. solicită respingerea recursului incident şi menţinerea soluţiei pronunţate de către instanţa de fond cu privire la inaplicabilitatea art. 57 alin. (5) teza a 11-a din Legea nr. 21/1996 în prezentul litigiu.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Consiliului Concurenţei solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Decizia nr. 7 din 19.02.2016. Prima instanţă a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată şi a respins cererea pârâtei de aplicare a prevederilor art. 57 alin. (5) teza a II a din Legea nr. 21/1996, ca nefondată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs principal reclamanta A. S.R.L. şi recurs incident Consiliul Concurenţei, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 87/14.03.2008 a fost declanşată din oficiu o investigaţie privind posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată cu modificările şi completările ulterioare, de către întreprinderile care activau pe piaţa lacurilor şi vopselelor nealimentare din România.

Ulterior, prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 395/17.02.2011, această investigaţie a fost disjunsă în alte 8 investigaţii distincte, printre care şi cea privind posibila încălcare a dispoziţiilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei de către B. S.A. în calitate de producător şi distribuitorii acestuia.

Cu privire la contractele încheiate în perioada 2004-2006, în cuprinsul acestora au fost identificate o serie de restrângeri ale activităţii distribuitorilor cu privire la stabilirea preţurilor de revânzare a produselor B., atunci când se intenţiona vânzarea prin magazinele proprii. În cuprinsul acestor contracte a fost stabilit şi un sistem de monitorizare a respectării obligaţiilor de către distribuitori.

De asemenea, contractele de distribuţie prevedeau şi sancţiunea drept consecinţă a nerespectării obligaţiilor, aşa cum au fost menţionate mai sus, sancţiune care era reprezentantă de plata unor penalităţi de 0,15% pe zi din valoarea contractelor, până la soluţionarea diferendelor respective.

Prin Decizia nr. 7 din 19.02.2016, Consiliul Concurentei a constatat încălcarea prevederilor art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea concurenţei de către B. S.A. şi distribuitorii acestuia, inclusiv A.. Fapta a constat într-o înţelegere anticoncurenţială având ca obiect fixarea preţului de revânzare, prin stabilirea unui adaos comercial minim practicat la vânzarea prin magazine proprii a produselor care au făcut obiectul contractelor de distribuţie încheiate în perioada 2004-2006 între B. S.A., în calitate de producător şi fiecare dintre distribuitorii acestuia.

În temeiul dispoziţiilor art. 53 alin. (1) lit. a) din Legea concurenţei, întreprinderile menţionate în cuprinsul deciziei contestate au fost sancţionate cu amendă, întreprinderii A. fiindu-i aplicată sancţiunea amenzii în cuantum de 109.707 RON, reprezentând 0,500% din cifra de afaceri realizată în anul 2015. Ca urmare a recunoaşterii încălcării, aşa cum rezultă şi din cuprinsul deciziei nr. 7/19.02.2016, societăţii A. i s-a acordat, în conformitate cu dispoziţiile art. 57 alin. (2) şi (3) din Legea concurenţei, o reducere de 20% din cuantumul amenzii mai sus menţionate (rezultând o amendă de 50.465 RON), în condiţiile în care aceasta nu ar ataca decizia autorităţii de concurenţă în contencios administrativ.

Împotriva deciziei Consiliului Concurenţei, societatea A. a formulat acţiune la Curtea de Apel Bucureşti, invocând prescripţia dreptului de a aplica sancţiunea, iar Consiliul Concurenţei a solicitat instanţei de judecată aplicarea dispoziţiilor art. 57 alin. (5) din Legea concurenţei, în sensul obligării reclamantei la plata amenzii prevăzute la art. 6 teza I din decizia atacată, în cuantum de 109.707 RON, ca urmare a pierderii beneficiului recunoaşterii odată cu exercitarea acţiunii în anulare împotriva Deciziei nr. 7/19.02.2016.

1. Prin recursul formulat recurenta A. S.R.L. susţine aplicarea greşită a dispoziţiilor legale privind prescripţia extinctivă, susţinându-se că a fost prescris dreptul Consiliului Concurenţei de a aplica sancţiunea contravenţională. Critica este nefondată după cum vom arăta în continuare.

Cu privire la momentul de la care curge termenul de prescripţie a dreptului de aplicare a sancţiunii contravenţionale, se reţin următoarele:

Conform art. 58 din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, forma în vigoare la momentul apreciat de Consiliul Concurenţei ca fiind acela al epuizării faptelor, anul 2006:

"(1)Dreptul Consiliului Concurenţei de a aplica sancţiuni contravenţionale pentru încălcările prevederilor prezentei legi se prescrie după cum urmează: a) în termen de 3 ani, în cazul încălcării prevederilor art. 50 lit. c), d) şi e); b) în termen de 5 ani, în cazul tuturor celorlalte încălcări ale prevederilor prezentei legi.

(2) Prescripţia dreptului la acţiune al Consiliului Concurenţei începe să curgă de la data încetării practicii anticoncurenţiale. În cazul încălcărilor legii, ce au caracter de continuitate sau de repetabilitate, prescripţia începe să curgă de la data încetării ultimului act sau fapt anticoncurenţial în cauză".

Prescripţia dreptului Consiliului Concurenţei de a aplica sancţiuni contravenţionale este reglementată de dispoziţiile Legii concurenţei nr. 21/1996, iar din punct de vedere al aplicării în timp, legea aplicabilă prescripţiei extinctive, sub toate aspectele, este cea în vigoare la momentul la care a început să curgă. Legiuitorul a stabilit un termen de prescripţie de 5 ani pentru aplicarea de sancţiuni contravenţionale, termen care începe să curgă la data încetării practicii anticoncurenţiale.

Prin decizia Consiliului Concurenţei s-a reţinut că perioada încălcării comise de recurenta reclamantă a fost 01.03.2004-28.02.2006, data de la care începe să curgă termenul de prescripţie este data epuizării faptei, respectiv 28.02.2006 (faptă continuă în sensul art. 58 alin. (2) din legea aplicabilă).

Cu privire la întreruperea prescripţiei extinctive, Înalta Curte reţine că aceasta reprezintă o modificare a cursului prescripţiei care constă în ştergerea prescripţiei începute înainte de ivirea unei cauze întreruptive şi presupune oprirea temporară a cursului prescripţiei pe durata cauzei care o justifică şi începerea unei prescripţii extinctive noi, durata iniţială, scursă anterior survenirii întreruperii, neintrând în calculul termenului de prescripţie. Întreruperea intervine întrucât nu se mai justifică producerea efectului prescripţiei extinctive în situaţia în care titularul dreptului subiectiv prescriptibil părăseşte starea de pasivitate sau cel în folosul căruia curge prescripţia extinctivă abandonează atitudinea de împotrivire faţă de titularul dreptului.

Potrivit art. 59 din Legea concurenţei nr. 21/1996, forma în vigoare la momentul epuizării faptelor (devenit art. 62 urmare a republicării în M.Of. nr. 240/3.04.2014; devenit art. 64 urmare a republicării în M.Of. nr. 153/29.02. 2016):

"(1) Orice acţiune întreprinsă de către Consiliul Concurenţei în scopul unei examinări preliminare sau în scopul declanşării unei investigaţii în legătură cu o anumită încălcare a legii va întrerupe cursul termenelor de prescripţie prevăzute la art. 58. Întreruperea termenului de prescripţie va avea efect de la data comunicării acţiunii întreprinse de către Consiliul Concurenţei, făcută către cel puţin un agent economic sau o asociaţie de agenţi economici care a participat la săvârşirea încălcării legii.

(2) Acţiunile ce pot fi întreprinse de către Consiliul Concurenţei şi care întrerup cursul termenului de prescripţie includ, în principal, următoarele:

a) solicitări de informaţii, în scris;

b) ordin al preşedintelui Consiliului Concurenţei de declanşare a unei investigaţii;

c) începerea procedurilor legale.

(3) Întreruperea termenului de prescripţie îşi produce efectele faţă de toţi agenţii economici sau asociaţiile de agenţi economici care au participat la săvârşirea încălcării legii.

(4) În cazul întreruperii termenului de prescripţie, un nou termen, cu o durată similară, începe să curgă de la data la care Consiliul Concurenţei a întreprins una dintre acţiunile menţionate la alin. (2). Termenul de prescripţie va expira cel mai târziu în ziua în care se împlineşte perioada egală cu dublul termenului de prescripţie, aplicabil pentru săvârşirea încălcării în cauză, în situaţia în care Consiliul Concurenţei nu a impus nici una ^ dintre sancţiunile prevăzute de prezenta lege."

Controversa între părţile prezentului litigiu porneşte de la maniera diferită în care acestea interpretează sintagma "în scopul declanşării unei investigaţii", recurenta reclamantă înţelegând prin "declanşarea investigaţiei" exclusiv emiterea ordinului Preşedintelui, iar Consiliul Concurenţei susţinând că aceeaşi sintagmă trebuie interpretată ca fiind ansamblul actelor procedurale întreprinse în scopul investigării propriu-zise (deci de realizare a investigaţiei, de derulare a acesteia), nelimitându-se la momentul efectiv de deschidere a unei investigaţii.

Curtea constată că reglementarea prescripţiei dreptului Consiliului de a instrumenta fapte anticoncurenţiale şi de a aplica sancţiuni are ca scop stimularea unei conduite active în valorificarea drepturilor şi competenţelor recunoscute prin lege acestuia şi, implicit, sancţionarea rămânerii în pasivitate faţă de orice fapte care prezintă pericol anticoncurenţial, fiind astfel de neacceptat ca ieşirea din pasivitate a Consiliului în exercitarea competenţelor sale proprii să rămână fără efect sub aspectul întreruperii curgerii termenului de prescripţie.

În această notă trebuie interpretată dispoziţia art. 59 alin. (2) din Legea concurenţei nr. 21/1996, în enumerarea acţiunilor ce pot fi întreprinse de către Consiliul Concurenţei şi care întrerup cursul prescripţiei, legiuitorul având în vedere toate actele sau faptele juridice emise sau săvârşite de autoritatea de concurenţă, în limitele sale de competenţă, cărora li se recunoaşte efect întreruptiv al oricărei prescripţii care curge împotriva acestuia, după cum vom arăta în continuare.

Un prim argument este acela că în ipoteza în care voinţa legiuitorului ar fi fost aceea de a plasa situaţiile de întrerupere a termenului de prescripţie exclusiv în examinarea preliminară şi/sau cel mai târziu odată cu deschiderea investigaţiei, iar nu pe tot parcursul investigaţiei, textul alin. (2) al art. 59 din lege ar fi enumerat doar acele acţiuni ce, din punct de vedere legal, puteau fi întreprinse de Consiliul Concurenţei în acest context, respectiv cererile de informaţii (art. 59 alin. (2) lit. a) din lege) şi ordinul emis de Preşedintele Consiliului Concurenţei (art. 59 alin. (2) lit. b) din lege), în ipoteza în care acestea ar fi coincis cu deschiderea investigaţiei.

Or, potrivit art. 59 alin. (2) lit. c) din lege, una dintre situaţiile enumerate ca întrerupând termenul de prescripţie este începerea procedurilor legale - toate acţiunile oficiale întreprinse pentru investigarea unei încălcări, inclusiv acte procedurale ulterioare deschiderii investigaţiei - procedura de inspecţie, procedura adoptării de masuri interimare pentru a preveni riscul apariţiei unui prejudiciu grav şi ireparabil adus concurenţei, procedura acceptării propunerilor de angajamente, procedura comunicării raportului de investigaţie şi a formulării de observaţii la acesta de către întreprinderile implicate, în exercitarea dreptului la apărare, procedura de acces la dosar, procedura audierii părţilor.

Toate aceste acte procedurale sunt realizate ulterior deschiderii investigaţiei, fapt ce plasează actele întreruptive ale termenului de prescripţie, din punct de vedere temporal, în cursul investigaţiei, deci ulterior examinării preliminare şi deschiderii investigaţiei.

Se impune şi precizarea suplimentară că actele ce întrerup termenul de prescripţie, prevăzute la art. 59 alin. (2) din lege, sunt enumerate cu titlu exemplificativ, iar nu limitativ, existând şi alte situaţii care întrerup termenul de prescripţie - adoptarea de masuri interimare, derularea de inspecţii, Raportul de investigaţie, audierile părţilor etc, acţiuni plasate ulterior examinării preliminare şi deschiderii investigaţiei.

Se reţine că dispoziţiile legale în materie de prescripţie instituie posibilitatea întreruperii termenului de prescripţie pe tot parcursul investigaţiei, prin acţiunile întreprinse în scopul investigării încălcării.

În al doilea rând, norma juridică trebuie să fie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul în care să nu se aplice, fiind important a se avea în vedere că investigaţiile autorităţii pârâte analizează fapte ce se continuă şi ulterior deschiderii investigaţiei şi că faptele investigate constituie, preponderent, încălcări cu caracter continuat, care se pot întinde pe o perioadă lungă de timp.

În acest sens, sunt relevante exemplele oferite de Consiliul Concurenţei în fundamentarea interpretării prevederilor legale în materia prescripţiei, respectiv cele doua instrumente de restabilire a mediului concurenţial preluate din dreptul european, care vizează doar posibile fapte anticoncurenţiale cu caracter de continuitate, neepuizate la data deschiderii investigaţiei (deci care se continua şi după deschiderea investigaţiei) şi anume, instituţia masurilor interimare - art. 48 alin. (1) din lege şi instituţia angajamentelor - art. 47 alin. (1) din lege - existenţa acestor instrumente reflectând specificul încălcărilor în materie de concurenţă constând în fapte ce, în marea majoritate a cazurilor, continuă inclusiv ulterior momentului deschiderii investigaţiei.

În al treilea rând, se impune a avea în vedere, astfel cum am arătat mai sus, că termenul de prescripţie curge de la momentul încetării faptei pretinse ca fiind anticoncurenţială, iar în cazul încălcărilor legii care au caracter de continuitate sau de repetabilitate, prescripţia începe să curgă de la data încetării ultimului act sau fapt anticoncurenţial în cauză. Or, dacă s-ar accepta interpretarea conform căreia întreruperea termenului de prescripţie operează doar în cadrul examinării preliminare sau, cel mult, coincide cu deschiderea investigaţiei, s-ar ajunge în situaţia ca, în majoritatea cazurilor instrumentate de Consiliul Concurenţei, întreruperea termenului de prescripţie să nu poată opera pe motivul că deschiderea investigaţiei s-a produs înainte să înceapă curgerea termenului de prescripţie, dispoziţia legală care reglementează întreruperea termenului de prescripţie nemaigăsindu-şi aplicarea.

Legea concurenţei prevede o procedură specifică de investigaţie care este necesar a se derula pe o perioadă de timp proporţională cu complexitatea cazului, legiuitorul neprevăzând un termen de finalizare a investigaţiilor, singurul termen impus de lege fiind termenul de prescripţie specială de 10 ani de la data epuizării faptei.

În concluzie, acţiunile care întrerup termenul de prescripţie nu pot fi limitate strict la cele derulate în scopul unei examinări preliminare/deschiderii unei investigaţii, întreruperea cursului prescripţiei putând interveni şi ulterior acestui moment, prin acţiuni întreprinse în scopul investigării încălcării, singura limitare impusă expres de legiuitor fiind cea referitoare la termenul special în care se prescrie dreptul Consiliului Concurenţei de a aplica sancţiunea, respectiv 10 ani de la data săvârşirii/epuizării faptei.

Pe de altă parte, trebuie subliniat faptul că, în soluţionarea întrebării preliminare adresată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015, în ceea ce priveşte actele întreruptive ale cursului prescripţiei, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene prin Hotărârea din 21 ianuarie 2021, Whiteland Import Export S.R.L., C 308/19, a statuat că:

"1) Dreptul Uniunii trebuie interpretat în sensul că instanţele naţionale nu sunt obligate să aplice articolul 25 alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurenţă prevăzute la articolele [101 şi 102 TFUE] prescripţiei competenţelor unei autorităţi naţionale de concurenţă în materia aplicării de sancţiuni pentru încălcările dreptului concurenţei al Uniunii".

S-a precizat că, din moment ce modul de redactare a articolului 25 alin. (1) din Regulamentul nr. 1/2003 face referire exclusiv la competenţa conferită Comisiei în temeiul articolelor 23 şi 24 din acest regulament, iar aceste din urmă articole nu reglementează decât competenţele de care dispune această instituţie în materie de sancţiuni, nu rezultă că această dispoziţie ar fi aplicabilă autorităţilor naţionale de concurenţă. (paragraful 36), astfel că "stabilirea normelor de prescripţie în materia aplicării de sancţiuni de către aceste autorităţi revine statelor membre, sub rezerva respectării principiilor echivalenţei şi efectivităţii. În acest context, autorităţile menţionate sunt supuse normelor naţionale de prescripţie, astfel încât nu este necesar, în principiu, să li se aplice normele de prescripţie prevăzute la nivelul Uniunii şi aplicabile Comisiei" (paragraful 37).

Prin aceeaşi Hotărâre din 21 ianuarie 2021, Curtea de Justiţie a stabilit că: "2) Articolul 4 alin. (3) TUE şi articolul 101 TFUE, citite în lumina principiului efectivităţii, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naţionale, astfel cum este interpretată de instanţele naţionale competente, potrivit căreia ordinul de declanşare a unei investigaţii, adoptat de autoritatea naţională de concurenţă, care vizează o încălcare a normelor dreptului concurenţei al Uniunii este ultimul act al acestei autorităţi care poate avea ca efect întreruperea termenului de prescripţie referitor la competenţa sa de a aplica sancţiuni şi exclude posibilitatea ca un act ulterior de examinare sau de investigare să întrerupă acest termen, atunci când se dovedeşte, având în vedere ansamblul elementelor regimului de prescripţie în cauză, că o astfel de excludere prezintă un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie asemenea încălcări, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere".

În considerentele deciziei, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a arătat:

"47 Pe de altă parte, trebuie arătat că, în temeiul articolului 4 alin. (3) TUE, statele membre sunt obligate să nu aducă atingere prin legislaţia lor naţională aplicării depline şi uniforme a dreptului Uniunii şi să nu adopte sau să nu menţină în vigoare măsuri care pot elimina efectul util al normelor de concurenţă aplicabile întreprinderilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 martie 1992, Batista Morais, C-60/91, EU:C:1992:140, punctul 11 şi jurisprudenţa citată).

48 Cu toate acestea, stabilirea unor termene de prescripţie rezonabile pentru aplicarea de sancţiuni de către autorităţile naţionale de concurenţă în interesul securităţii juridice, care protejează atât întreprinderile în cauză, cât şi autorităţile respective, este compatibilă cu dreptul Uniunii. Astfel, asemenea termene nu sunt de natură să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă punerea în aplicare a dreptului Uniunii (a se vedea prin analogie Hotărârea din 17 noiembrie 2016, Stadt Wiener Neustadt, C-348/15, EU:C:2016:882, punctul 41).

49 Astfel, normele naţionale care instituie termenele de prescripţie trebuie concepute astfel încât să stabilească un echilibru între, pe de o parte, obiectivele de garantare a securităţii juridice şi de asigurare a examinării cauzelor într-un termen rezonabil ca principii generale ale dreptului Uniunii şi, pe de altă parte, punerea în aplicare efectivă şi eficientă a articolelor 101 şi 102 TFUE, pentru a respecta interesul public care urmăreşte să evite ca funcţionarea pieţei interne să fie denaturată prin acorduri sau practici dăunătoare concurenţei.

50 Pentru a determina dacă un regim naţional de prescripţie stabileşte un astfel de echilibru, trebuie să se ia în considerare toate elementele acestui regim (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 martie 2019, Cogeco Communications, C-637/17, EU:C:2019:263, punctul 45), printre care pot figura în special data de la care începe să curgă termenul de prescripţie, durata acestui termen, precum şi modalităţile de suspendare sau de întrerupere a acestuia.

51 Trebuie de asemenea să se ţină seama de specificităţile cauzelor care ţin de dreptul concurenţei şi mai precis de împrejurarea că aceste cauze necesită, în principiu, realizarea unei analize factuale şi economice complexe (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 martie 2019, Cogeco Communications, C-637/17, EU:C:2019:263, punctul 46).

52 Prin urmare, o reglementare naţională care stabileşte data de la care începe să curgă termenul de prescripţie, durata acestui termen şi modalităţile suspendării sau întreruperii acestuia trebuie adaptată la specificităţile dreptului concurenţei şi la obiectivele punerii în aplicare a normelor acestui drept de persoanele în cauză, pentru a nu aduce atingere deplinei efectivităţi a normelor dreptului concurenţei al Uniunii (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 martie 2019, Cogeco Communications, C-637/17, EU:C:2019:263, punctul 47).

53 Or, un regim naţional de prescripţie care, din motive inerente acestuia, se opune în mod sistemic aplicării unor sancţiuni efective şi disuasive pentru încălcări ale dreptului concurenţei al Uniunii este de natură să facă aplicarea normelor acestui drept practic imposibilă sau excesiv de dificilă (a se vedea prin analogie Hotărârea din 17 ianuarie 2019, Dzivev şi alţii, C-310/16, EU:C:2019:30, punctul 31, precum şi jurisprudenţa citată).

54 În speţă, reglementarea naţională în discuţie în litigiul principal prevede că termenul de prescripţie în materie de sancţiuni pentru încălcările dreptului concurenţei este de cinci ani, că acest termen curge din ziua în care a încetat încălcarea, că el poate fi întrerupt de anumite acte ale autorităţii naţionale de concurenţă şi că termenul de prescripţie expiră cel mai târziu în ziua în care un termen egal cu dublul termenului de prescripţie aplicabil încălcării expiră fără să fi fost aplicată o sancţiune.

55 În plus, din decizia de trimitere reiese că, potrivit unei interpretări stricte a normelor naţionale care reglementează termenele de prescripţie la momentul faptelor din litigiul principal, reţinută de o parte a jurisprudenţei naţionale şi printre altele de Curtea de Apel Bucureşti în cadrul procedurii principale, ordinul de declanşare a unei investigaţii în scopul examinării sau al investigării unei încălcări a normelor dreptului concurenţei este ultimul act al autorităţii naţionale de concurenţă care ar putea avea ca efect întreruperea termenului de prescripţie referitor la competenţa acesteia de a aplica sancţiuni, iar niciunul dintre actele adoptate ulterior în scopul examinării sau al investigării încălcării nu poate întrerupe acest termen, chiar dacă adoptarea unor astfel de acte ar constitui o etapă importantă a investigaţiei şi ar dovedi voinţa acestei autorităţi de a investiga încălcarea.

56 O astfel de interpretare strictă a reglementării naţionale, care interzice în mod absolut întreruperea termenului de prescripţie prin acte adoptate ulterior în cadrul investigaţiei, pare susceptibilă să compromită punerea în aplicare efectivă de către autorităţile naţionale de concurenţă a normelor dreptului concurenţei al Uniunii, în măsura în care această interpretare ar putea prezenta un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie încălcări ale acestui drept. Trebuie amintit în această privinţă că, astfel cum s-a subliniat la punctul 51 din prezenta hotărâre, cauzele care intră sub incidenţa dreptului concurenţei al Uniunii necesită, în principiu, realizarea unei analize factuale şi economice complexe. Astfel, într-un număr semnificativ de cazuri care prezintă un grad ridicat de complexitate, asemenea acte, care prelungesc în mod necesar durata procedurii, s-ar putea dovedi indispensabile.

57 Revine instanţei naţionale, în lumina principiului efectivităţii, sarcina de a verifica dacă interpretarea regimului naţional de prescripţie în discuţie în litigiul principal, menţionată la punctul 55 din prezenta hotărâre, prezintă, ţinând seama de ansamblul elementelor regimului naţional de prescripţie în discuţie în litigiul principal, un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie astfel de încălcări.

58 Dacă se dovedeşte că aceasta este situaţia, ar reveni, în principiu, instanţei de trimitere, fără a aştepta ca reglementarea naţională în cauză să fie modificată pe cale legislativă sau prin orice alt procedeu constituţional, sarcina să asigure efectul deplin al obligaţiilor menţionate la punctul 47 din prezenta hotărâre interpretând această reglementare în cea mai mare măsură posibilă în lumina dreptului Uniunii şi în special a normelor acestui drept în materie de concurenţă, astfel cum sunt interpretate de Curte printre altele la punctul 56 din prezenta hotărâre, sau lăsând neaplicată, dacă este necesar, reglementarea menţionată (a se vedea prin analogie Hotărârea din 5 iunie 2018, Kolev şi alţii, C-612/15, EU:C:2018:392, punctul 66, precum şi jurisprudenţa citată).

59 În speţă, deşi Legea concurenţei modificată prevede în prezent că orice măsură luată de Consiliul Concurenţei în scopul unei examinări preliminare sau în scopul investigării unei încălcări a dreptului concurenţei întrerupe termenele de prescripţie, din decizia de trimitere reiese că această lege nu este aplicabilă ratione temporis litigiului principal şi că acesta rămâne sub incidenţa Legii concurenţei.

60 În aceste condiţii, este obligaţia instanţei naţionale ca, luând în considerare dreptul intern în ansamblul său şi aplicând metodele de interpretare recunoscute de acesta, să interpreteze dispoziţiile naţionale în discuţie în litigiul principal, în măsura în care este posibil, în lumina dreptului Uniunii şi în special a textului şi a finalităţii articolului 101 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 ianuarie 2007, ITC, C-208/05, EU:C:2007:16, punctul 68, şi Hotărârea din 13 iulie 2016, Pöpperl, C-187/15, EU:C:2016:550, punctul 43)."

Aşadar, potrivit Curţii, o interpretare strictă a reglementării naţionale, care interzice în mod absolut întreruperea termenului de prescripţie prin acte adoptate ulterior în cadrul investigaţiei, pare susceptibilă să compromită punerea în aplicare efectivă de către autorităţile naţionale de concurenţă a normelor dreptului concurenţei al Uniunii, în măsura în care această interpretare ar putea prezenta un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie încălcări ale acestui drept; pe de altă parte, s-a apreciat că acele cauze care intră sub incidenţa dreptului concurenţei al Uniunii necesită, în principiu, realizarea unei analize factuale şi economice complexe. Ca atare, într-un număr semnificativ de cazuri care prezintă un grad ridicat de complexitate, asemenea acte care prelungesc în mod necesar durata procedurii, s-ar putea dovedi indispensabile, revenind instanţei naţionale, în lumina principiului efectivităţii, sarcina de a verifica dacă interpretarea regimului naţional de prescripţie în discuţie în litigiu prezintă, ţinând cont de ansamblul elementelor regimului naţional de prescripţie în discuţie în litigiul principal, un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie astfel de încălcări; în aceste condiţii, este obligaţia instanţei naţionale ca, luând în considerare dreptul intern în ansamblul său, şi aplicând metodele de interpretare recunoscute de acesta, să interpreteze dispoziţiile naţionale în discuţie în litigiul principal, în măsura în care este posibil, în lumina dreptului Uniunii şi în special a textului şi a finalităţii articolului 101 TFUE.

Prin urmare, în ceea ce priveşte actele întreruptive ale cursului prescripţiei, CJUE a reţinut, în esenţă, că o interpretare conform căreia ordinul de declanşare a investigaţiei ar fi ultimul act întreruptiv al cursului prescripţiei, excluzându-se demersurile investigative ulterioare ale autorităţii, se opune articolului 4 alin. (3) TUE şi articolul 101 TFUE, atunci când se dovedeşte că o astfel de excludere prezintă un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie asemenea încălcări.

Faţă de interpretarea dispoziţiilor legale privind prescripţia dreptului Consiliului Concurenţei de a aplica sancţiunea contravenţională, astfel cum a fost dezvoltată mai sus, Înalta Curte nu poate reţine existenţa unui risc sistemic de impunitate generat de norma naţională.

Pe de altă parte, ţinând seama de datele statistice prezentate de Consiliul Concurenţei, numărul mare al societăţilor implicate în faptele anticoncurenţiale reţinute prin decizie, volumul mare al verificărilor efectuate, având în vedere şi numărul mare de cauze cu acest specific, aflate atât pe rolul instanţelor de judecată, cât şi în curs de investigare, există probabilitatea substanţială ca, în privinţa unui număr semnificativ de societăţi, demersurile întreprinse până în prezent de Consiliul Concurenţei şi, implicit, scopul intervenţiei acestuia pe pieţele pe care acţionează respectivele societăţi să fie invalidate de o interpretare restrictivă a normelor privind prescripţia.

2. Cu privire la recursul incident, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 57 alin. (2) şi (5) din Legea concurenţei nr. 21/1996, forma în vigoare la data emiterii deciziei (2016):

"(2)În cazul contravenţiilor prevăzute la art. 55 alin. (1), dacă întreprinderea recunoaşte, în mod expres, înainte de audieri, săvârşirea faptei anticoncurenţiale şi, acolo unde este cazul, propune remedii care duc la înlăturarea cauzelor încălcării, Consiliul Concurenţei poate aplica o reducere a amenzii cu un procent cuprins între 10% şi 30% din nivelul de bază determinat conform instrucţiunilor adoptate potrivit prevederilor alin. (1). În cazul acordării reducerii pentru recunoaşterea faptei, nivelul amenzii va fi diminuat inclusiv când acesta este stabilit la minimul prevăzut de lege, fără ca amenda aplicată să fie mai mică de 0,2% din cifra de afaceri realizată în anul financiar anterior sancţionării.(...)

(5) Exercitarea de către întreprindere a acţiunii în anulare a deciziei Consiliului Concurenţei, în privinţa aspectelor care fac obiectul recunoaşterii, atrage pierderea beneficiului prevăzut la alin. (2), referitor la reducerea cuantumului amenzii. La solicitarea Consiliului Concurenţei, instanţa va soluţiona acţiunea în anulare înlăturând beneficiul reducerii acordat pentru recunoaştere şi va stabili amenda în consecinţă."

Se poate lesne observa că obiectul recunoaşterii este săvârşirea faptei anticoncurenţiale. Atacarea în instanţă a deciziei, doar sub aspectul prescripţiei dreptului de a aplica sancţiunea nu este de natură a înlătura beneficiul legal al recunoaşterii.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 3747 din 25 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat şi recursul incident declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 3747 din 25 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 3747 din 25 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat. Respinge recursul incident declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 3747 din 25 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 februarie 2022.