Eligibility of supplemental equipment and licenses not included in approved EU project budget for modification approval

Şedinţa publică din data de 17 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26 septembrie 2016, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională - Organismul Intermediar pentru promovarea Societăţii Informaţionale:

- anularea Notificării OIPSI nr. x/17.12.2015 şi a raportului privind soluţionarea contestaţiei, raport ce poartă nr. de ieşire de la OIPSI 2141/10.03.2016 şi comunicat la data de 23.03.2016, înregistrat sub nr. x;

- obligarea pârâtului la emiterea unui nou act administrativ prin care să aprobe solicitarea reclamantului de modificare a bugetului pentru proiectul intitulat "Creşterea eficienţei serviciilor medicale electronice în judeţul Giurgiu";

- impunerea obligaţiei antereferite în sarcina pârâtului sub sancţiunea plăţii unor penalităţi de 1000 RON/zi întârziere, din momentul rămânerii definitive a hotărârii până la momentul emiterii efective a actului solicitat.

Prin încheierea din 3 februarie 2017, instanţa a dispus rectificarea citativului în sensul că noua denumire a pârâtului este Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale, iar în baza art. 16 din Legea nr. 554/2004, a dispus introducerea în cauză în calitate de pârât a Ministerului Fondurilor Europene.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2029 din 30 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională şi Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei anterior referite, a declarat recurs reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată în sensul formulat.

În motivare, se arată că în mod greşit a reţinut instanţa de fond ca fiind legală soluţia de respingere a solicitării de modificare a bugetului (Notificarea OIPSI nr. x/17.12.2015) pe motivul indicat de OIPSI, anume că, echipamentele si licenţele vizate de cerere nu se regăseau în proiectul tehnic şi, prin urmare, nu făceau parte din contractul negociat şi agreeat, şi, în mod greşit, a apreciat că reclamantul nu a indicat un temei legal ori contractual în raport de care a fost solicitată modificarea în discuţie.

Recurentul-reclamant susţine că, în fapt, a procedat la achiziţionarea, fără depăşirea bugetului aprobat al proiectului finanţat şi fără majorarea bugetului contractului de achiziţie, a unor echipamente şi licenţe precizate atât în studiul de fezabilitate, cât şi în proiectul tehnic, şi/sau care aveau un caracter conex şi necesar achiziţiilor de bază şi fără de care sistemul informatic contractat nu s-ar fi putut implementa sau nu ar fi putut funcţiona corect. Menţionează că, urmare vizitei de monitorizare care a avut loc în perioada 14.12.2015-16.12.2015, reprezentanţii OIPSI au constatat că sistemul informatic integrat implementat este funcţional şi corespunde scopului şi obiectivelor proiectului.

Mai mult, toate laptopurile şi licenţele pretins suplimentare erau menţionate în documentele care au fost supuse spre aprobare finanţatorului (studiu de fezabilitate, proiect tehnic, caiet de sarcini), acestea fiind analizate, evaluate şi aprobate de acesta. Arată, totodată, că Asocierea A. S.R.L. - B. S.A. (ofertantul declarat câştigător al procedurii) a oferit exact cât s-a indicat prin studiul de fezabilitate şi prin proiectul tehnic, iar Anexa 1 la contractul de achiziţie a conţinut exact lista de echipamente din bugetul proiectului, în oferta tehnică a documentului fiind incluse şi cele "suplimentare", dar care, în fapt, se regăseau şi în studiul de fezabilitate şi în proiectul tehnic.

Pentru remedierea situaţiei menţionate în precedent, după solicitarea aprobării modificării de buget, recurentul arată că a semnat cu Asocierea A. - UTI actul adiţional nr. x/27.10.2015, în cuprinsul căruia unele poziţii au fost detaliate (deci, nu au fost introduse poziţii noi), în sensul precizării că acestea includ şi acele echipamente considerate în mod nejustificat suplimentare - precizare făcută în scopul identificării contabile a valorii lor individuale, iar nu la pachet. Cu toate acestea, respectiva achiziţie de bunuri fiind calificată ca suplimentară, toată suma reprezentând diferenţă dintre liniile bugetare, iniţial aprobate în proiect şi ceea ce a rezultat în urma competiţiei libere de piaţă a fost declarată neeligibilă.

În opinia recurentului, în mod nejustificat a considerat MCSI-OIPSI "suplimentare" nişte echipamente şi licenţe care figurau în toate documentele depuse la finanţator şi aprobate de acesta. Or, şi în cazul unei atari constatări, era necesar ca intimatul-pârât să declare neeligibile numai bunurile considerate suplimentare, fără a respinge de la plată toată suma diferenţă.

Un argument suplimentar al legalităţii şi temeiniciei solicitării de anulare a notificării rezidă în nemodificarea preţului contractului prin efectuarea respectivelor achiziţii. De altfel, faţă de prevederile contractuale, presupusa achiziţie de echipamente şi licenţe suplimentare faţă de achiziţia de bază ("Echipament pentru interconectare Spitalul Judeţean de Urgenta Giurgiu") nu constituie, în opinia recurentului-reclamant, neregulă în sensul legislaţiei europene şi naţionale aplicabile în materie.

Arată şi că, potrivit dispoziţiilor art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în situaţia litigiilor privind încheierea, modificarea, executarea şi încetarea unui contract administrativ, se aplică regula conform căreia principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene (în prezent, Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene) a depus întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

Arată că, la data de 19.10.2015, recurentul-reclamant a depus notificarea nr. x pentru modificarea contractului, înregistrată la OIPSI cu nr. x/19.10.2015, prin care a solicitat modificarea bugetului cu menţiunea "că variaţiile de cost propuse nu afectează liniile de buget, ci doar componenţa şi distribuţia costurilor estimate", fără alte justificări ori menţiuni exprese cât priveşte includerea unor elemente suplimentare în proiect. Fiind efectuată o analiză a solicitării de modificare a bugetului şi constatându-se o creştere a valorii liniei de buget "Echipament pentru Interconectare Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu" de la suma aprobată de 22.996 RON la suma propusă de 517.140,14 RON (cantitatea 1 buc. rămânând neschimbată), în perioada 15.12.2015 - 16.12.2015, s-a desfăşurat vizita de monitorizare, urmare căreia s-a întocmit Lista de verificare, înregistrată la OIPSI cu nr. x/17.12.2015, prin care s-a reţinut că recurentul-reclamant a achiziţionat pe lângă elementele aprobate în proiect şi un număr de echipamente şi licenţe care nu erau incluse în bugetul proiectului. Dat fiind că elementele suplimentare au fost introduse în fapt în relaţia beneficiar-furnizor prin actul adiţional nr. x/27.10.2015 la contractul de achiziţie nr. x/23.07.2015, ulterior notificării nr. x/19.10.2015, iar actul nu a fost prezentat în susţinerea solicitării de modificare a bugetului, faţă de cele constatate, OIPSI s-a aflat în imposibilitatea de a aproba modificarea bugetului solicitată prin adresa nr. x/19.10.2015, înregistrată la OIPSI cu nr. x/19.10.2015.

Simplul fapt că au fost realizate economii în proiect nu îl îndrituiau pe recurent la achiziţionarea de cantităţi suplimentare de tipul produselor aprobate, cu atât mai mult cu cât elementele suplimentare nu au fost aduse la cunoştinţa OIPSI în mod expres în solicitarea de modificare a bugetului, ci incluse tacit de către recurent, în calitate de beneficiar, în valoarea suplimentată a unor linii bugetare din proiectul aprobat.

4.2. Intimatul-pârât Ministerul Comunicaţiilor şi Societăţii Informaţionale (în prezent, Autoritatea pentru Digitalizarea României) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Făcând referiri la situaţia factuală, relativ la aspectele în litigiu, acest intimat arată că, urmare analizei efectuate de direcţia de specialitate din cadrul OIPSI asupra solicitării de modificare a bugetului, s-a constatat creşterea valorii liniei de buget "Echipament pentru Interconectare Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu" de la suma aprobată de 22.996 RON la suma propusă de 517.140,14 RON (cantitatea 1 buc. rămânând neschimbată). Astfel, în derularea proiectului "Creşterea eficienţei serviciilor medicale electronice în judeţul Giurgiu (CESME)" (cod SMIS 38141)", în perioada 15.12.2015 - 16.12.2015, MCSI-OIPSI a desfăşurat o vizită de monitorizare cu privire la implementarea proiectului. Întocmindu-se Lista de verificare privind vizita de monitorizare (înregistrată la OIPSI cu nr. x/17.12.2015), s-a constatat că beneficiarul a achiziţionat pe lângă elementele aprobate în proiect şi un număr de echipamente şi licenţe care nu erau incluse în bugetul proiectului. Astfel cum a recunoscut şi reclamantul (beneficiarul) în cererea de chemare în judecată, elementele suplimentare au fost introduse în fapt în relaţia beneficiar-furnizor prin actul adiţional nr. x/27.10.2015 la contractul de achiziţie nr. x/23.07.2015, deci ulterior notificării nr. x/19.10.2015, cu menţiunea că actul nu a fost prezentat de către Spital în susţinerea solicitării de modificare a bugetului. Având în vedere cele constatate la vizita de monitorizare, OIPSI s-a aflat în imposibilitatea de a aproba modificarea bugetului solicitată de beneficiar prin adresa nr. x/19.10.2015, înregistrată la OIPSI cu nr. x/19.10.2015.

Concluzionând, susţine că instanţa de fond a făcut o apreciere corectă a probelor administrate şi a aplicat în mod corect prevederile legale incidente în cauză, prin urmare, sentinţa recurată este temeinică şi legală.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaţilor şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte urmează să respingă atât excepţia nulităţii cât şi recursul, pentru considerentele expuse în continuare.

II.1. În ceea ce priveşte excepţia nulităţi recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, Înalta Curte urmează să o respingă, având în vedere faptul că, prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a formulat critici care se circumscriu motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reţine lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

II.2. În ceea ce priveşte fondul recursului

Recurentul-reclamant Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu a învestit instanţa de contencios administrativ cu cererea de anulare a raportului de soluţionare a contestaţiei nr. 4436/23.03.2016 şi a notificării nr. x/17.122015, ambele emise de pârâtul Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională-Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale, precum şi obligarea acestui pârât la emiterea unui nou act administrativ prin care să aprobe solicitarea reclamantului de modificare a bugetului pentru proiectul intitulat "Creşterea eficienţei serviciilor medicale electronice în judeţul Giurgiu".

Prin sentinţa atacată, instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată, reţinând, în esenţă, că numărul echipamentelor şi licenţelor supuse aprobării au fost specificate în cererea de finanţare, studiul de fezabilitate, proiectul tehnic şi buget, iar pârâtul a justificat refuzul de modificare a bugetului prin aceea că echipamentele şi licenţele, pentru care s-a solicitat modificarea, nu se încadrează în obiectul contractului.

Recurentul-reclamant critică soluţia pronunţată de instanţa de fond, dar criticile formulate, circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., sunt nefondate.

Înalta Curte constată că ansamblul criticilor subsumate de recurent motivului de casare ante-menţionat reprezintă o reluare in integrum a celor invocate prin actele administrative contestate şi prin acţiunea formulată în primă instanţă, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susţină ipoteza interpretării sau aplicării greşite a dispoziţiilor legale incidente de către prima instanţă, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunţate.

Astfel, recurentul-reclamant continuă să susţină şi în prezenta cale de atac că echipamentele şi licenţele erau menţionate atât în studiul de fezabilitate, cât şi în proiectul tehnic, aveau un caracter conex şi necesar achiziţiilor de bază şi fără de care sistemul informatic contractat nu s-ar fi putut implementa sau nu ar fi putut funcţiona corect, iar prin achiziţionarea acestora nu a depăşit bugetul aprobat al proiectului finanţat şi nu a majorat bugetul contractului de achiziţie.

Cu toate acestea, ignorând evidenţa şi fără să aibă un argument real, în opinia recurentului, intimatul-pârât a considerat în mod abuziv că licenţele şi echipamentele în discuţie nu se regăsesc în proiectul tehnic şi, prin urmare, nu fac parte din contractul negociat şi agreat.

Procedând la verificarea acestor susţineri ale recurentului-reclamant, se reţine că, urmare aprobării cererii de finanţare aferentă proiectului "Creşterea eficienţei serviciilor medicale electronice în judeţul Giurgiu (CESME)", depusă de recurentul-reclamant Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu, între acesta, în calitate de beneficiar şi Ministerul pentru Societatea Informaţională, în calitate de Organism Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale, s-a încheiat contractul de finanţare nr. 1587/324local/24.12.2013.

În cadrul anexei la acest contract, intitulată "Sumar costuri şi Finanţare nerambursabilă", la rubrica denumită "Costuri cu echipamente, dotări (pct. 1.1)", în coloana "Achiziţia" este menţionat "Echipament pentru interconectare Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu" - Nr. Unităţi: 1 - Cost eligibil aprobat: 22.996,00 RON .

Ulterior, prin intermediul notificării nr. 8 pentru modificarea contractului, înregistrată la OIPSI sub nr. x/19.10.2015, recurentul-reclamant a solicitat modificarea bugetului proiectului în sensul realocării survenite ca urmare a procesului de achiziţie, respectiv transferul de sume între liniile din deviz şi includerea unei linii de buget corespunzătoare achiziţionării unei licenţe pentru sistemul informatic integrat.

În cadrul anexei nr. 1 la notificarea nr. 8, în coloana "Achiziţia": Echipament pentru interconectare Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu - Nr. Unităţi: 1 - Cost TOTAL estimat (fără TVA) (RON): 22.996,00 RON se propune modificarea în coloana Cost TOTAL Contract (fără TVA) (RON) Furnizor A. S.R.L.: 517.140,14 RON .

În contextul acestei solicitări de modificare a bugetului proiectului, în perioada 15.12.2015-16.12.2015 MCSI-OIPSI a desfăşurat o vizită de monitorizare la locaţia proiectului derulat de beneficiarul Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu, ocazie cu care s-a întocmit Lista de verificare privind vizita de monitorizare, înregistrată la OIPSI cu nr. x/17.12.2015 .

În cadrul acestui înscris - lista de verificare, s-a menţionat că beneficiarul a achiziţionat pe lângă elementele aprobate în proiect (Echipament pentru interconectare Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu - 1 buc.) şi un număr de echipamente şi licenţe care nu erau incluse în bugetul proiectului, respectiv: 8 laptopuri, 8 licenţe Windows 8.1, 8 licenţe Microsoft Office H&B 2013, 4 licenţe MS SQL Server 2014 Standard, precum şi că, pe lângă achiziţia de bază "Licenţe pentru sistem de gestiune documente" (cantitatea 1 buc. în bugetul proiectului aprobat), s-a achiziţionat şi un număr de 21 licenţe Microsoft Office H&B 2013 .

Astfel, deşi recurentul-reclamant afirmă că achiziţionarea echipamentelor şi licenţelor, care au un caracter conex achiziţiilor de bază, a fost necesară pentru funcţionarea sistemului informatic în parametrii nominali, Înalta Curte apreciază că aceste susţineri sunt nefondate, de vreme ce reprezentanţii OIPSI au constatat că echipamentele şi licenţele achiziţionate nu fac parte din bugetul proiectului aprobat, iar lista de verificare a vizitei de monitorizare întocmită la faţa locului a fost însuşită de recurentul-reclamant fără obiecţii.

În plus, aşa cum a arătat acesta atât prin cererea de chemare în judecată, cât şi prin recurs, actul adiţional nr. x/27.10.2015 la contractul de achiziţie nr. x/23.07.2015 a fost semnat cu Asocierea A. - UTI, abia după solicitarea aprobării modificării de buget (19.10.2015).

În aceste condiţii, rezultă că elementele suplimentare nu au fost aduse la cunoştinţa OIPSI în mod expres în solicitarea de modificare a bugetului, ci incluse tacit de către recurent, în calitate de beneficiar, în valoarea suplimentară a unor linii din proiectul aprobat.

Nici împrejurarea că au fost realizate economii în proiect nu erau de natură să justifice achiziţionarea de către recurentul-reclamant a unor cantităţi suplimentare de felul celor aprobate.

Cum cantităţile echipamentelor şi licenţelor supuse aprobării au fost specificate în cererea de finanţare, studiul de fezabilitate, proiectul tehnic şi buget, în mod corect a reţinut instanţa de fond că pârâtul, contrar susţinerii recurentului-reclamant, a justificat refuzul de modificare a bugetului prin aceea că echipamentele şi licenţele pentru care s-a solicitat modificarea nu se încadrează în obiectul contractului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat o hotărâre legală, iar recurentul-reclamant nu a invocat motive apte să determine reformarea soluţiei dispuse.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene.

Respinge recursul declarat de reclamantul Spitalul Judeţean de Urgenţă Giurgiu împotriva sentinţei civile nr. 2029 din 30 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 februarie 2021.