Disproportionality of total contractual termination and financial recovery for partial non-execution of public forestry project due to natural vegetation regeneration

Şedinţa publică din data de 16 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 08.01.2019, pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x reclamanta Comuna Zagon în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, a solicitat să se constate ca fiind nelegală şi netemeinică rezilierea contractului pentru finanţare nerambursabilă nr. 537/N/29.08.2011 intervenită între părţi şi să se dispună anularea integrală a Deciziei nr. 160/DCD/27.08.2018 şi a actului de comunicare a ei sub nr. x/19.09.2018 prin care pârâta a sistat definitiv şi a reziliat unilateral contractul în cauză şi a dispus recuperarea sumei de 837.179,65 RON, cu accesoriile (dobânzi şi majorări de întârziere) prevăzute de Codul de procedură fiscală, virate de pârâtă către reclamantă în temeiul contractului menţionat, precum şi suspendarea executării Deciziei atacate până la soluţionarea definitivă a cauzei, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 109 din data de 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Comuna Zagon, în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, ca nefondată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 109 din data de 17 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Comuna Zagon, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că prima instanţă a reţinut că "reclamanta comuna Zagon este în culpă - în sensul art. 7 alin. (1) coroborat cu art. 7 alin. (3) lit. b) din contractul de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, pentru nerealizarea integrală a proiectului intitulat "îmbunătăţirea calităţii mediului în perimetrul de ameliorare Zagon -Dârnău, jud. Covasna", iar cazul de culpă definit de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din contractul de finanţare nerambursabilă (...) constă în "nerespectarea de către beneficiară a oricăreia dintre obligaţiile sale asumate prin prezentul contract".

Recurenta-reclamantă susţine că din elementele faptice prezentate instanţei rezultă că a acţionat cu bună-credinţă pe tot parcursul contractului, utilizând fondurile băneşti publice cu maximă seriozitate, iar dacă ar fi făcut altfel ar fi distrus o vegetaţie forestieră produsă prin regenerare naturală. Aşadar, Decizia Comitetului Director al Administraţiei Fondului Pentru Mediu, nr. 160/DCD/27.08.2018 privind recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condiţiile Codului de Procedură fiscală la contractul de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/15.11.2011, încheiat cu privire la implementarea proiectului "Reconstrucţie ecologică forestieră pe terenuri degradate în perimetrul de ameliorare Zagon-Dârnău, Comuna Zagon judeţul Covasna" aferent contractului de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, este netemeinică şi nelegală.

Curtea de Apel Braşov a considerat în mod greşit că nu s-ar fi respectat obligaţia de executare a proiectului de îmbunătăţire a mediului, în vreme ce pe suprafaţa de 109,4 ha, există pădure în suprafaţă de 76,58 ha care a fost împădurită în cadrul proiectului pentru care s-a materializat finanţarea, iar suprafaţa de 32,82 ha s-a împădurit natural şi nu artificial, iar pentru această ultimă suprafaţă nu a beneficiat ulterior de nicio finanţare din partea intimatei, fiind astfel realizat integral scopul proiectului cu o finanţare mai redusă faţă de nivelul sumei programate, aspect de care prima instanţă a abstractizat.

Cu toate că cel mai relevant factor în privinţa analizei derulării raportului contractual ar fi fost realizarea scopului proiectului, sentinţa atacată nu ţine cont de faptul că există o suprafaţă împădurită de 109,4 ha ceea coincide cu proiectul iniţial, din care 76,58 ha împădurite în cadrul proiectului finanţat, iar 32,82 ha împădurită natural, la care nu s-a solicitat şi folosit sume nerambursabile.

În cuprinsul considerentelor prima instanţă a mai menţionat că "atâta timp cât reclamanta Comuna Zagon nu şi-a îndeplinit obligaţiile care îi reveneau în conformitate cu dispoziţiile contractului de finanţarea nerambursabilă (...) pe întreaga suprafaţă de 107,08 ha şi în modalitatea prevăzută în anexa nr. 1 la contractul de finanţare nerambursabilă, astfel cum a fost modificată prin actul adiţional nr. x/05.12.2014, nu prezintă relevanţă în cauză faptul că suprafaţa de teren de 32,82 ha - parte a suprafeţei de împădurit potrivit perimetrului de ameliorare care formează obiectul contractului - s-a generat natural în proporţie de 60% şi reprezenta un arbore viguros" şi că recurenta-reclamantă nu şi-a îndeplinit "obligaţia de diligentă care îi revenea potrivit art. 5 alin. (3) din contract prin realizarea lucrărilor de pregătire a terenului prin îndepărtarea vegetaţiei existente în privinţa TS 1, ceea ce a condus la instalarea vegetaţiei naturale pe acea suprafaţă de teren", aşadar împădurirea naturală se datorează culpei recurentei-reclamante.

Contrar susţinerii primei instanţe, recurenta-reclamantă consideră că nu este vorba despre vreo culpă în vreme ce contractul a fost executat în condiţiile legale şi cu respectarea clauzelor acestuia, cu luarea în considerare a principiului eficienţei maxime în folosirea banilor publici, şi astfel sumele primite în urma celor 4 trageri au fost corect investite, cu respectarea proiectului finanţat prin contract. Împăduririle finanţate sunt realizate fără excepţii şi au intrat în circuitul şi în gospodărirea forestieră normală, fiind de utilitate publică conform scopului urmărit prin finanţarea realizată. Deci, nu se poate susţine că banii ar fi fost risipiţi sau că ar fi primit o destinaţie în afara proiectului finanţat sau în afara contractului încheiat.

Pe cale de consecinţă, în ceea ce priveşte lucrările deja executate, nu se poate susţine existenţa vreunei probleme în privinţa modalităţilor de utilizare a banilor publici, sub aspectul cărora este certă respectarea standardelor legale la aceste lucrări de împădurire iar în ceea ce priveşte suprafeţele împădurite natural, care nu au mai necesitat intervenţia umană, nu s-a solicitat şi nici nu s-a acordat niciun ban public.

Prima instanţă a mai considerat că "măsura rezilierii contractului de finanţare nerambursabilă cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, potrivit dispoziţiilor contractuale, este proporţională scopului urmărit prin finanţarea proiectului şi naturii neregulii constatate."

Cu privire la acest aspect menţionează că principiul proporţionalităţii, statuat în legislaţia comunitară şi reţinut în mod constant în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, înseamnă că orice măsură sancţionatorie luată de o autoritate publică trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp cea mai rezonabilă, să nu depăşească ceea ce este necesar, pentru a nu deveni improprie scopului urmărit.

Intimata Administraţia Fondului pentru Mediu, finanţator în cauză, în contractul de finanţare nerambursabilă, este instituţie publică în coordonarea autorităţii publice centrale pentru protecţia mediului, iar raportat la situaţia de fapt, iar aplicarea prevederilor referitoare la încetarea prin reziliere a contractului atrage consecinţe excesive, respectiv restituirea sumelor ce au fost acordate cu titlu de finanţare nerambursabilă pentru realizarea proiectului, cu dobânda aferentă, potrivit contractului şi pe cale de consecinţă suportarea integrală din propriul buget a cheltuielilor derulate în cadrul realizării proiectului, potrivit Programului naţional de îmbunătăţire a calităţii mediului prin împădurirea terenurilor degradate.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 07 mai 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 02 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursul, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea integrală a Deciziei nr. 160/DCD/27.08.2018 şi a actului de comunicare nr. x/19.09.2018 prin care pârâta a sistat definitiv şi a reziliat unilateral contractul de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/29.08.2011 şi a dispus recuperarea sumei de 837.179,65 RON, cu accesoriile (dobânzi şi majorări de întârziere) prevăzute de Codul de procedură fiscală, virate de pârâtă către reclamantă în temeiul contractului menţionat.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă, că reclamanta nu a formulat decât 6 cereri de tragere (primele 4 fiind finanţate), fără a formula şi cea a de şaptea cerere de tragere, prevăzută pentru data de 15.10.2015, conform graficului de finanţare nerambursabilă modificat prin actul adiţional nr. x/05.12.2014 şi, cu toate că până la data de 24.04.2017 reclamanta Comuna Zagon avea obligaţia de a realiza executarea proiectului de îmbunătăţire a calităţii mediului prin împădurirea terenurilor agricole degradate constituite în perimetrul de ameliorare, considerat eligibil, în suprafaţă totală de 107,08 ha, aceasta nu a realizat lucrările de împăduriri pe o suprafaţă de aproximativ 30,50 ha din TS 1, trupul A..

Concluzionând, prima instanţă a reţinut că atâta timp cât reclamanta Comuna Zagon nu şi-a îndeplinit obligaţiile care îi reveneau în conformitate cu dispoziţiile contractului de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, prin realizarea lucrărilor de pregătire a terenului şi solului şi a lucrărilor de instalare şi întreţinere a culturilor forestiere pe întreaga suprafaţă de 107,08 ha şi în modalitatea prevăzută în Anexa nr. 1 la contractul de finanţare nerambursabilă, astfel cum a fost modificată prin actul adiţional nr. x/05.12.2014, nu prezintă relevanţă faptul că suprafaţa de teren de 32,82 ha - parte a suprafeţei de împădurit potrivit perimetrului de ameliorare care formează obiectul contractului - s-a regenerat natural în proporţie de 60% şi reprezintă un arboret viguros, a cărui înlăturare la acest moment nu se justifică, astfel cum a arătat expertul tehnic ing. B. în cuprinsul raportului de expertiză tehnică judiciară nr. 75/2020.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, prin motivele de recurs se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui caz de casare poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv este incident, având în vedere că prima instanţă nu a acordat prevalenţă principiului proporţionalităţii.

Prin Decizia nr. 160/DCD/27.08.2018 emisă de Comitetul Director al Administraţiei Fondului pentru Mediu s-a dispus aprobarea aplicării prevederilor art. 7 alin. (3) lit. b) din contractul de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011 încheiat cu reclamanta Comuna Zagon, jud. Covasna, respectiv sistarea definitivă şi rezilierea unilaterală a contractului, cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condiţiile Codului de procedură fiscală.

Prin adresa nr. x/19.09.2018, emisă de Ministerul Mediului - Administraţia Fondului pentru Mediu, recurenta-reclamantă a fost informată că în şedinţa Comitetului Director din data de 27.08.2018 a fost luată decizia aplicării prevederilor articolului 7, aliniatul (3), lit. b) "sistarea definitivă şi rezilierea unilaterală a contractului, cu recuperarea sumelor virate de către beneficiar în condiţiile Codului de procedură fiscală", motivat de faptul că "au fost încălcate prevederile art. 5 alin. (3) - obligaţiile beneficiarului, prin care, în calitate de beneficiar al contractului pentru finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011 avea obligaţia de a asigura "executarea proiectului cu diligenţa necesară şi eficienţă, în conformitate cu prezentul contract, precum şi cu legislaţia în vigoare şi standardele de mediu aplicabile", fapt ce se consideră caz de culpă".

Conform dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din contractul de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011: AFM va notifica beneficiarul în maxim 5 zile de la constatarea unui caz de culpă şi, în cazul în care deficienţele menţionate în notificare nu sunt înlăturate în maximum 30 de zile de la data notificării, AFM are dreptului să ia măsuri (...) b) sistarea definitivă şi rezilierea unilaterală a contractului, cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condiţiile Codului de procedură fiscală.

Înalta Curte constată că, potrivit clauzelor contractului de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, obligatoriu între părţi, potrivit art. 969 alin. (1) C. civ., în vigoare la data încheierii contractului de finanţare, care reglementează forţa obligatorie a contractelor încheiate între părţi, art. 8 alin. (2) contractul încetează "prin reziliere, la iniţiativa AFM, în următoarele condiţii: a) beneficiarul nu îşi îndeplineşte obligaţiile asumate prin contract; b) beneficiarul este în procedură de insolvenţă, executare silită sau orice altă procedură asemănătoare; c) în situaţia intervenirii unuia dintre cazurile de culpă prevăzute la art. 7 alin. (7)."

De asemenea, Înalta Curte constată că, potrivit articolului 7 alin. (2) constituie caz de culpă şi următoarele fapte ale beneficiarului: a) face declaraţii false sau incomplete pentru a obţine finanţarea prevăzută în contract sau furnizează rapoarte care nu reprezintă realitatea; b) comite nereguli de ordin financiar sau acte de corupţie în legătură cu proiectul, stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă; c) împotriva beneficiarului a fost demarată procedura de insolvenţă; situaţia economico-financiară a beneficiarului nu mai asigură condiţii de realizare a proiectului."

În speţa de faţă, obligaţia beneficiarului de executare a proiectului cu diligenţa necesară şi eficienţă, în conformitate cu prezentul contract, precum şi cu legislaţia în vigoare şi standardele de mediu aplicabile nu se încadrează în faptele de culpă menţionate de articolul 7 alin. (2), ci în situaţia menţionată de alin. (1) al aceluiaşi articol, conform căruia:

"nerespectarea de către beneficiar a oricăreia din obligaţiile sale asumate prin prezentul contract constituie caz de culpă", coroborate cu dispoziţiile articolul 5 alin. (3), conform cărora:

"beneficiarul este obligat să asigure executarea proiectului cu diligenţa necesară şi eficienţă, în conformitate cu prezentul contract, precum şi cu legislaţia în vigoare şi standardele de mediu aplicabile".

Pe de o parte, Înalta Curte va avea în vedere că sancţiunea rezilierii contractelor se aplică în cazul neexecutării contractelor cu executare succesivă şi are, ca regulă, efecte numai pentru viitor, lăsând neatinse prestaţiile succesive efectuate anterior rezilierii.

Pe de altă parte, cu privire la situaţia de fapt, Înalta Curte constată că potrivit studiului de fezabilitate întocmit în anul 2010 de către S.C. C. S.R.L. - care a stat la baza emiterii avizului ITRSV Braşov nr. 1290/01.04.2011-, în cuprinsul soluţiei tehnice propuse, se subliniază că lucrările de pregătire a solului au o importanţă deosebită, având în vedere condiţiile dificile de instalare a vegetaţiei forestiere (teren înierbat cu eroziune de suprafaţă, sol relativ sărac în substanţe nutritive, expus izolaţiei în timpul verii) şi se impune, inclusiv în TS 1, executarea lucrărilor de pregătire a solului în vetre şi a lucrărilor de pregătire a terenului prin îndepărtarea tufărişurilor, arbuştilor (măceş, păducel, ienupăr), seminţişului neutilizabil, preexistenţilor instalaţi natural pe aproximativ 30% din suprafaţă în u.s. 1 şi pe 20% din suprafaţă în u.s. 2, 3 şi 4A.

De asemenea, Înalta Curte constată că potrivit concluziilor raportului de expertiză tehnică întocmit de expertul D., înlăturarea vegetaţiei forestiere din specii forestiere principale (gorun, frasin), chiar dacă provenienţa acestora este din lăstari şi vitalitatea este mai slabă, ar fi nejustificată datorită costurilor mari de realizare cât şi a perioadei de realizare a stării de masiv, respectiv a atingerii obiectivelor urmărite în cadrul acestui proiect (cap. 2.1.1. Obiectivul Proiectului - Reconstrucţie ecologică forestieră pe degradate în perimetrul de ameliorare Zagon, comuna Zagon, judeţul Covasna, Faza S.F. - an 2010).

Prima instanţă a reţinut că potrivit art. 3 alin. (2) din contractul de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011, astfel cum a fost modificat prin actul adiţional nr. x/24.08.2016, durata de realizare a proiectului a fost stabilită ca fiind de 68 de luni de la data intrării în vigoare a contractului, adică până la data de 24.04.2017, termen până la care beneficiarul avea obligaţia de a asigura executarea integrală a proiectului, însă, până la data de 24.04.2017, reclamanta nu a formulat decât 6 cereri de tragere (primele 4 fiind finanţate), fără a formula şi cea a de şaptea cerere de tragere, prevăzută pentru data de 15.10.2015, conform graficului de finanţare nerambursabilă modificat prin actul adiţional nr. x/05.12.2014.

Culpa recurentei-reclamante evidenţiată de prima instanţă constă în faptul că, deşi aceasta avea obligaţia de a realiza până la data de 24.04.2017 executarea proiectului de îmbunătăţire a calităţii mediului prin împădurirea terenurilor agricole degradate constituite în perimetrul de ameliorare, considerat eligibil, în suprafaţă totală de 107,08 ha, aceasta nu a realizat lucrările de împăduriri pe o suprafaţă de aproximativ 30,50 ha din TS 1, trupul A..

Or, cu privire la obligaţiile asumate prin contractul de finanţare nerambursabilă, Înalta Curte constată că, în cadrul proiectului "Reconstrucţie ecologică forestieră pe terenuri degradate în perimetrul de ameliorare Zagon-Dârnău, Comuna Zagon, judeţul Covasna" au fost depuse 6 cereri de tragere, dintre care 4 cereri de tragere în valoare de 758.542,56 RON au fost finanţate, iar 2 cereri de tragere în valoare de 127.034,75 RON nefinanţate, iar cea de-a 7 cerere de tragere trebuia depusă la data de 15.10.2015, aşa cum rezultă din graficul ataşat contractului de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/15.11.2011, actualizat prin actul adiţional nr. x/05.12.2014.

Cererea de tragere nr. x/04.05.2012 a fost formulată de recurenta-reclamantă Comuna Zagon pentru suma de 67.952 RON, iar pe baza notei de constatare din data de 04.07.2012 s-a propus aprobarea cererii de tragere nr. x pentru suma de 63.873 RON, reprezentând 94% din cheltuielile eligibile, conform contractului de finanţare. Diferenţa între suma ce poate fi finanţată la prezenta tragere (283.055 RON) şi suma aprobată spre finanţare (63.873 RON), diferenţă în valoare de 219.182 RON se raportează pentru următoarea cerere de tragere.

A doua cerere de tragere a fost formulată la data de 15.06.2012 pentru suma de 398.550,73 RON, iar pe baza notei de constatare din data de 05.10.2012 s-a propus aprobarea cererii de tragere nr. x pentru suma de 374.637,68 RON, reprezentând 94% din cheltuielile eligibile, conform contractului de finanţare, reţinându-se efectuarea următoarelor lucrări conform situaţiilor de plată aduse la decontare: lucrări de pregătire a terenului şi solului în vederea împăduririlor (curăţirea terenului) şi lucrări de împădurire cu speciile de larice şi molid (pichetarea terenului, săparea şanţului pentru depozitarea puieţilor, depozitarea puieţilor la şanţ, transportul şi plantarea lor) - formula de împădurire 75MO 25LA - 64,3 ha.

Cererea de tragere nr. x a fost formulată la data de 15.11.2012 pentru suma de 69.546,27 RON, iar prin nota de control întocmită la data de 07.12.2012 s-a constatat efectuarea lucrărilor de mobilizare manuală a solului, praşila I pe toată suprafaţa împădurită, suma aprobată pentru finanţare fiind de 65.373,49 RON.

Prin cererea de tragere nr. x/30.05.2014 reclamanta Comuna Zagon a solicitat aprobarea finanţării pentru suma de 294.135,95 RON, iar prin nota de constatare din data de 22.12.2014 s-a propus aprobarea cererii de tragere nr. x/29.05.2014 cu suma de 254.658,39 RON, reţinându-se că nu se decontează lucrările de transport puieţi prin purtare directă care depăşeau cantitatea din ofertă, precum şi lucrările aferente suprafeţei ocupate de arborii existenţi pentru care s-a întocmit actul adiţional nr. x/05.12.2014 de diminuare a suprafeţei împădurite.

Prin nota de control nr. x/13.06.2014 întocmită de Administraţia Fondului pentru Mediu s-a constatat existenţa unor arbori izolaţi şi în pâlcuri, având în vedere faptul că, pe suprafeţele aferente arborilor existenţi nu s-au efectuat lucrări de plantare, beneficiarului Comuna Zagon i s-a pus în vedere să prezinte suprafaţa măsurată a terenului pentru a se putea identifica dacă această suprafaţă a fost sau nu inclusă în suprafaţa perimetrului de ameliorare aprobată iniţial. De asemenea, s-a menţionat că pentru verificarea lucrărilor de mobilizare a solului, perioada de timp dintre execuţia acestora şi efectuarea vizitei în teren este mare, însă stadiul actual al plantaţiei demonstrează că lucrările prezentate la tragere, au fost executate conform procesului-verbal de recepţie nr. x/11.11.2013 însuşit de către diriginţele de şantier şi reprezentantul ITRSV Braşov.

Prin cererea de tragere nr. x/14.11.2014 reclamanta Comuna Zagon a solicitat aprobarea finanţării pentru suma de 64.014,24 RON, iar prin nota de control nr. x/27.11.2014 s-au verificat lucrările executate în conformitate cu situaţiile de lucrări şi procesul-verbal de recepţie parţială nr. x/13.11.2014, respectiv descopleşiri şi mobilizări în TS2 şi TS3 şi s-au solicitat explicaţii pentru schema de plantare utilizată care diferă faţă de cea prevăzută în proiectul tehnic.

Prin cererea de tragere nr. x/17.07.2015 reclamanta Comuna Zagon a solicitat aprobarea finanţării pentru suma de 63.020,51 RON. Urmare a cererii de tragere nr. x înregistrate la Administraţia Fondului pentru Mediu la data de 20.07.2015, a fost întocmită nota de control nr. x/16.10.2015 în cuprinsul căreia s-a consemnat verificarea, prin sondaj, a plantării puieţilor, după cum urmează: TS1 unde s-au găsit puieţi de gorun, frasin şi lemn câinesc şi a fost observată existenţa unei suprafeţe semnificative acoperite de arbori maturi, solicitându-se beneficiarului modalitatea de continuare a proiectului pentru TS1, TS2 unde s-au găsit puieţi de molid şi larice şi TS3 unde s-au găsit puieţi de molid şi anin.

Prin adresa nr. x/04.11.2015 pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, reluând solicitările exprimate şi prin nota de control nr. x/16.10.2015 (înregistrată la Primăria Comunei Zagon sub nr. x/13.10.2015), i-a solicitat reclamantei Comuna Zagon să îi transmită clarificări în ceea ce priveşte existenţa suprafeţei de arbori maturi din TS1 şi modalitatea de continuare a proiectului pentru această suprafaţă, menţionând că aceste clarificări sunt necesare în vederea acordării sumelor solicitate prin cererile de tragere nr. x/17.11.2014 şi nr. y/20.07.2015.

Prin Dispoziţia de şantier înregistrată la Consiliul Local al Comunei Zagon sub nr. x/09.11.2015, referitor la adresa nr. x/04.11.2015, dirigintele de şantier a arătat că, în perimetrul de ameliorare Zagon - Dârnău, pe perimetrul de ameliorare TS1, s-a constatat că suprafaţa de teren într-un procent de 2/3 este acoperită cu exemplare de arbori şi arbuşti preexistenţi proveniţi din regenerări naturale, ale căror vârste variază între unu şi zece ani, sporadic apărând şi exemplare de o vârstă mai înaintată, compoziţia speciilor fiind următoarea: gorun, carpen, fag, pin silvestru, păducel, alun, măceş, lemn câinesc. Potrivit aprecierii dirigintelui de şantier, această suprafaţă nu mai necesită împăduriri, în schimb, cu lucrări silvice de specialitate de conducerea arboretelor, se poate ajunge la o compoziţie asemănătoare speciilor principale de compoziţia ţel specificată în caietul de sarcini şi s-a propus scoaterea de la finanţare a suprafeţei acoperite de vegetaţia preexistentă şi continuarea lucrărilor de pe suprafaţa împădurită de executant, pentru a putea realiza starea de masiv în cel mai scurt timp.

Prin adresa nr. x/25.01.2016 emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu s-a arătat că realizarea documentaţiilor tehnico-economice se face în baza temei de proiectare de către persoane atestate de autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, prin documentaţiile tehnico-economice proiectantul stabilind soluţiile tehnice concrete pentru terenul degradat care face obiectul fişei perimetrului de ameliorare, aprobat conform Regulamentului aprobat prin H.G. nr. 1275/2011 şi întocmind documentaţia cadastrală în sistem stereografic. Prin aceeaşi adresă, i s-a solicitat reclamantei să transmită o expertiză tehnică din care să reiasă vârsta arborilor existenţi, pentru a putea stabili modalitatea de continuare a proiectului.

În consecinţă, prin adresa nr. x/31.03.2016, reclamanta i-a comunicat pârâtei raportul de expertiză silvică având ca obiect "stabilirea vârstei vegetaţiei forestiere regenerate natural din perimetrul de ameliorare Zagon, TS1 din cadrul perimetrului de ameliorare, în suprafaţă de 39,5 ha", întocmit de expert tehnic judiciar D.. În cuprinsul raportului de expertiză se menţionează că prezenţa vegetaţiei forestiere instalată natural, ca urmare a fenomenului de lăstărire, formată din gorun, carpen, frasin, mesteacăn, cu vârste de 1-10 ani, cât şi a subarboretului constituit din exemplare de măceş, păducel, ienupăr se datorează neînlăturării vegetaţiei forestiere existenţe la momentul începerii lucrărilor de împădurire, respectiv neexecutarea ulterioară a lucrărilor de întreţinere a culturilor. De asemenea, se precizează că înlăturarea vegetaţiei forestiere din specii forestiere principale (gorun, frasin), chiar dacă provenienţa acestora este din lăstari şi vitalitatea este mai slabă, ar fi nejustificată datorită costurilor mari de realizare cât şi a perioadei de realizare a stării de masiv, respectiv a atingerii obiectivelor urmărite în cadrul acestui proiect (cap. 2.1.1. Obiectivul Proiectului - Reconstrucţie ecologică forestieră pe degradate în perimetrul de ameliorare Zagon, comuna Zagon, judeţul Covasna, Faza S.F. - an 2010). Neexecutarea la timp a lucrărilor de întreţinere (şi ca urmare a lipsei de fonduri de finanţare a lucrărilor) a dus şi va duce la instalarea subarboretului constituit din exemplare de măceş, păducel, ienupăr.

Prin adresa nr. x/21.06.2016 emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu i s-a solicitat reclamantei, în baza criteriului de eligibilitate prevăzut la art. 24 alin. (1) lit. d) şi art. 25 alin. (1) lit. c) din Ordinul nr. 989/24.06.2010, să depună, pentru modificările de soluţii tehnice şi/sau a indicatorilor tehnico - economici, efectuate pe parcursul derulării proiectului, noul aviz C.T.E. al I.T.R.S.V. (C.R.S.C./Garda Forestieră) Braşov care modifică avizul I.T.R.S.V. Braşov nr. 1290/01.04.2011 depus iniţial în cuprinsul studiului de fezabilitate.

Ca răspuns la adresa nr. x/21.06.2016, recurenta-reclamantă i-a comunicat intimatei-pârâte, potrivit adresei nr. x/12.07.2016, faptul că, pe parcursul derulării proiectului, nu a fost emis un nou aviz C.T.E. al I.T.R.S.V. Braşov, care să modifice soluţiile tehnice şi/sau indicatorii tehnico-economici cuprinşi în studiul de fezabilitate.

Prin adresa nr. x/06.02.2018 emisă de Administraţia Fondului pentru Mediu i s-a pus în vedere reclamantei Comuna Zagon că, raportat la durata de realizare a proiectului care a făcut obiectul contractului de finanţare nerambursabilă nr. 543/N/29.08.2011 (68 luni, respectiv până la data de 24.04.2017, stabilită potrivit actului adiţional nr. x/24.08.2016) şi faţă de neconcordanţele între situaţia prezentată în documente şi cea din teren - suprafeţe regenerate natural şi suprafeţe pe care existau arbori maturi cu vârste cuprinse între 1 şi 10 ani (aproximativ 30-40% dintr-un TS) şi puieţi de gorun, frasin, lemn câinesc în cadrul unui alt TS -, are obligaţia de a prezenta documente care să ateste remedierea deficienţelor constatate prin notele de control, respectiv prin raportul de expertiză şi documente care să ateste finalizarea investiţiei în durata de realizare a proiectului, în cazul neînlăturării deficienţelor în termen de maxim 30 de zile de la data notificării, AFM având dreptul să ia măsurile prevăzute de art. 7 alin. (3) din contractul de finanţare nerambursabilă nr. 543/N/29.08.2011.

Ca răspuns la adresa nr. x/06.02.2018, prin adresa nr. x/21.02.2018 (înregistrată la A.F.M. sub nr. x/05.03.2018), reclamanta Comuna Zagon a arătat că în TS2 s-a redus suprafaţa de împădurit datorită faptului că pe teren există ravene în care s-au găsit exemplare mari de molid sub care nu au fost necesare lucrări de instalare a vegetaţiei forestiere şi, având în vedere că vegetaţia forestieră s-a instalat pe cale naturală în TS1, ceea ce reiese şi din expertiza tehnică, se poate renunţa la lucrările de împăduriri, pe o suprafaţă de 30,50 ha, unde vor fi necesare lucrări de îngrijire a arboretelor, precum degajări şi curăţiri, prin care se poate ajunge la compoziţia tel a arboretelor, acest fapt fiind sesizat şi la Garda Forestieră Braşov, căreia i-a fost trimisă o cerere de avizare a renunţării asupra lucrărilor de împăduriri.

Înalta Curte constată că, prin Dispoziţia nr. 8818/09.11.2015 dirigintele de şantier a solicitat reducerea suprafeţei de împădurit din TS 1 de la 39,5 ha la aproximativ 12-13 ha şi continuarea proiectului asupra diferenţei de suprafaţă, iar pentru noul perimetru de ameliorare propus era necesar avizul ITRSV (Garda Forestieră), sens în care recurenta-reclamantă a depus în cursul lunii octombrie 2016 o cerere pentru eliberarea unui aviz referitor la reducerea suprafeţei de împădurire.

Din actele dosarului rezultă că între părţile litigante a existat o corespondenţă consistentă în cadrul căreia recurenta-reclamantă a solicitat să se dispună renunţarea la lucrările de împădurire pe o suprafaţă de 30,50 ha, iar lucrările ce ar fi fost efectuate pe această suprafaţă să fie înlăturate de la finanţare.

În acest context, Înalta Curte constată că măsura rezilierii contractului de finanţare nerambursabilă nr. 537/N/24.08.2011 nu este justificată cu atât mai mult cu cât intimata-pârâtă a efectuat numeroase controale în urma cărora a reţinut realitatea cheltuielilor efectuate de către recurenta-reclamantă şi a dispus aprobarea cererilor de tragere, iar în cazul în care constata o neregulă în derularea contractului, valoarea acestuia putea fi ajustată prin aplicarea principiului proporţionalităţii.

Aşa fiind, Înalta Curte constată ca fiind întemeiate susţinerile recurentei-reclamante referitoare la faptul că principiul proporţionalităţii impune ca orice măsură administrativă adoptată să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Principiul proporţionalităţii, statuat în legislaţia comunitară şi reţinut în mod constant în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, înseamnă că orice măsură sancţionatorie luată de o autoritate publică trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp cea mai rezonabilă, să nu depăşească ceea ce este necesar, pentru a nu deveni improprie scopului urmărit.

Or, raportat la situaţia de fapt, modalitatea de executare a contractului de finanţare şi deficienţa invocată, necercetată şi nelămurită corespunzător, precum şi efectele produse, Înalta Curte constată că măsura rezilierii contractului de finanţare nerambursabilă este disproporţionată, iar consecinţele acesteia, constând în restituirea sumelor ce i-au fost acordate cu titlu de finanţare nerambursabilă pentru realizarea proiectului, cu dobânda aferentă şi suportarea integrală din propriul buget a cheltuielilor derulate în cadrul realizării proiectului, sunt excesive pentru autoritatea publică locală, în calitate de beneficiară a proiectului "îmbunătăţirea calităţii mediului în perimetrul de ameliorare Zagon - Dârnău, jud. Covasna", cu atât mai mult cu cât, pentru partea de proiect nerealizată, recurenta-reclamantă nu a formulat cerere de tragere.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta-reclamantă, prima instanţă apreciind în mod eronat, fără a acorda prevalenţă principiului proporţionalităţii, că se justifică aplicarea de către pârâtă a măsurii de reziliere a contractului de finanţare.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi rejudecând, va admite acţiunea formulată de reclamanta Comuna Zagon în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu şi va anula decizia nr. 160/DCD/27.08.2018 şi actul de comunicare nr. x/19.09.2018, emise de pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurenta-reclamantă Comuna Zagon împotriva sentinţei nr. 109 din 17 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamanta Comuna Zagon în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu.

Anulează decizia nr. 160/DCD/27.08.2018 şi actul de comunicare nr. x/19.09.2018, emise de pârâtă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 februarie 2022.