Active standing of state authorities in administrative proceedings challenging reimbursement of public transport fares for orphaned students

Şedinţa publică din data de 15 februarie 2022

Asupra recursurilor de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Sesizarea instanţei de fond

La data de 11.10.2017 s-a înregistrat adresa Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, fiind înaintat dosarul nr. x/2017 deoarece prin sentinţa civilă nr. 4888/6.09.2017 s-a admis excepţia necompetenţei materiale a acelei instanţe şi s-a dispus declinarea cauzei privind pe reclamanta A., în calitate de reprezentant al minorilor B. şi C. şi pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale, Ministerul Transporturilor, Consiliul Local Sector 2, Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti, Şcoala Gimnazială "Iancului" în favoarea acestei instanţe.

Prin acţiunea înregistrată la 21.03.2017, reclamanta A. în calitate de reprezentant al minorilor B. şi C. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, Ministerul Transporturilor, Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti şi Şcoala Gimnazială "Iancului" pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună obligarea pârâtului MENCS să aloce, conform prevederilor legale, sumele de bani necesare pentru decontarea contravalorii călătoriilor cu mijloacele de transport în comun pentru cei doi elevi, respectiv contravaloarea abonamentelor lunare RATB pentru elevul B. şi eleva C. pentru anul şcolar 2014/2015, anul şcolar 2015/2016, respectiv anul şcolar 2016/2017; obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor să aloce, conform prevederilor legale, sumele de bani necesare pentru decontarea contravalorii călătoriilor CFR pentru elevul B. şi eleva C. pentru anul şcolar 2014/2015, anul şcolar 2015/2016, respectiv anul şcolar 2016/2017; obligarea pârâtului Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti ca printre creditele cerute lunar de la pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice şi pârâtul Ministerul Transporturilor pentru acoperirea decontării facilităţilor de transport să fie incluse şi cheltuielile de transport (contravaloarea abonamentelor lunare RATB şi a biletelor CFR) pentru elevul B. si eleva C., pentru anul şcolar 2014/2015, 2015/2016, respectiv 2016/2017, pentru a se putea proceda la decontarea lor de către unitatea de învăţământ; obligarea pârâtei Şcoala Gimnaziala "Iancului", să procedeze de îndată la decontarea efectivă şi retroactivă a cheltuielilor de transport (contravaloarea abonamentelor lunare RATB şi a biletelor CFR) pentru elevul B. şi eleva C. pentru anul şcolar 2014/2015, 2015/2016, respectiv 2016/2017, conform copiilor documentelor de transport ataşate cererilor adresate acestei pârâte, precum şi obligarea pârâţilor la plata contravalorii dobânzii legale de la data depunerii cererilor de decont şi până la data plăţii efective a sumelor; 5) să fie obligaţi paraţii la plata către reclamantă a sumei de 50.000 RON reprezentând despăgubiri civile pentru prejudiciul moral cauzat.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 3201 din 4 iulie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive, invocate de către pârâţi, a admis în parte acţiunea, astfel cum a fost completată de reclamanta A., a obligat pârâţii Ministerul Educaţiei Naţionale, Ministerul Transporturilor, Consiliul Local Sector 2 să aloce fondurile necesare decontării integrale a cheltuielilor de transport pentru minorii B. şi C., pentru perioada 2014-2017 (până la intrarea în vigoare şi aplicarea H.G. nr. 42/2017), a obligat pârâta Şcoala Gimnazială "Iancului" la decontarea integrală a cheltuielilor mai sus indicate, a obligat Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti la efectuarea demersurilor în vederea alocării fondurilor de către Ministerul Educaţiei Naţionale aferente transportului local de suprafaţă, a obligat pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale la plata unor daune morale de 10.000 RON către reclamanţi, a obligat pârâţii la plata sumei de 1.000 RON cheltuieli de judecată către reclamanţi.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., au declarat recurs, pârâţii Ministerul Educaţiei (fost Ministerul Educaţiei Naţionale), Direcţia Generală pentru Administrarea Patrimoniului Imobiliar Sector 2 Bucureşti, Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti şi Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii (fost Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Telecomunicaţiilor) întemeiat pe art. 488, alin. (1), pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Prin recursul lor pârâţii Ministerul Educaţiei (fost Ministerul Educaţiei Naţionale), Direcţia Generală pentru Administrarea Patrimoniului Imobiliar Sector 2 Bucureşti şi Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti au solicitat admiterea recursului, iar în principal casarea hotărârii atacate şi rejudecând admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a fiecărui recurent, iar în subsidiar respingerea ca nefondată a acţiunii reclamanţilor.

În motivarea căii de atac exercitate pârâtul Ministerul Educaţiei a susţinut, după identificarea normelor juridice pe care le-a considerat relevante, că toate cheltuielile pentru transportul elevilor, conform art. 84 alin. (1) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 sunt asigurate prin finanţarea complementară din bugetele locale ale unităţilor administrativ - teritoriale de care aparţin unităţile de învăţământ preuniversitar şi din sume defalcate din taxa pe valoare adăugată, aprobate anual prin legea bugetului de stat cu această destinaţie.

Decontarea transportului pe calea ferată şi cu metroul se finanţează conform art. 111 alin. (6) din Legea nr. 1/2011 de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.

În acest context instanţa de fond a apreciat greşit că măsura de la art. 84 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 este o măsură de protecţie socială pentru elevii şi studenţii orfani, astfel încât aceasta, în lipsă de dispoziţii contrare exprese se finanţează de la bugetul M.E.N.

Pe fondul cauzei se solicită respingerea acţiunii reclamanţilor considerându-se că nu poate fi antrenată răspunderea ministerului recurent pentru neemiterea unei legislaţii secundare, care nu era necesară în prezenţa reglementărilor legale exprese deja existente sau în lipsa unui răspuns care să ducă la rezolvarea situaţiei.

În motivarea recursului său Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti a suţinut că potrivit art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 309/1996 reducerile de tarif a abonamentelor lunare eliberate elevilor şi studenţilor, precum şi gratuităţile de transport acordate elevilor şi studenţilor orfani sau proveniţi din casele de copii, pentru transportul local, în comun, de suprafaţă, se asigură din bugetul Ministerului învăţământului prin serviciile publice descentralizate ale acestuia.

Însă, instanţa de fond a apreciat greşit că inspectoratele şcolare sunt servicii publice descentralizate.

Noţiunea de descentralizare presupune transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat.

Potrivit art. 95 alin. (1) din Legea Educaţiei Naţionale nr. 1/2011 "Inspectoratele şcolare judeţene şi Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti sunt servicii publice deconcentrate ale Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului, cu personalitate juridică.

Atât timp cat legiuitorul a stabilit că şi elevii orfani beneficiază de toate categoriile de transport prevăzute la alin. (1), iar articolul 105 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prevede ca toate aceste categorii de cheltuieli sunt incluse în finanţarea complementara, se consideră că dacă legiuitorul ar fi avut în vedere o altă modalitate de finanţare pentru elevii orfani, ar fi mentionat-o expres aşa cum a făcut-o şi în cazul elevilor care nu beneficiază de o protecţie socială specială.

Finanţarea cheltuielilor privind transportul elevilor orfani nu a fost reglementată separat printr-un program naţional, legiuitorul arătând la art. 105 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 ca finanţarea complementară include toate cheltuielile privind transportul elevilor, fara a distinge între elevii cu sau fara cerinţe educaţionale speciale, elevii orfani, elevii olimpici ori o alta categorie de elevi care necesită protecţie socială sau un regim special.

Sumele solicitate de reclamanta nu fac parte din categoria sumelor destinate asigurării cheltuielilor privind inspectoratele şcolare, şi prin urmare, Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti nu este ordonator secundar de credite pentru sumele destinate cheltuielilor privind transportul de suprafaţa al elevilor, aceasta calitate având-o Consiliul Local Sector 2, aşa cum este prevăzut la art. 105 alin (2) din Legea Educaţiei Naţionale nr. 1/2011.

În motivarea cererii de recurs pârâta Direcţia Generală pentru Administrarea Patrimoniului Imobiliar Sector 2 Bucureşti - serviciu public în subordinea Consiliului Local Sector 2 a susţinut că din dispoziţiile art. 5 alin. (3) şi art. 6 alin. (1) ale H.G. nr. 309/1996 rezultă că cheltuielilor de transport la nivel local şi a acelor în afara localităţii pentru elevii ce beneficiază de gratuitate în condiţiile legii revine unităţii de învăţământ şi numai acesteia. Acţiunea având drept obiect obligarea unei instituţii publice la plata unor pretinse obligaţi băneşti deoarece priveşte afirmarea unui drept nu se poate exercita decât împotriva acelei instituţii şi prin urmare calitate procesuală în litigiul în care instanţa este investită să se pronunţe asupra existenţei şi/sau întinderii dreptului pretins nu o poate avea decât aceea instituţie. Ordonatori bugetari de rang superior în cazul în care există nu pot avea calitate în proces mai ales atunci când obligaţiile pretinse în faţa instanţei revin unei anume instituţii publice menţionată expres prin lege.

Faptul că ulterior pronunţării hotărârii judecătoreşti executarea acesteia impune alocarea unor resurse în bugetul instituţiei, fapt ce ar presupune acţiuni, măsuri ale ordonatorilor de credit de rang superior sau ale organelor deliberative cu competenţe în procesul bugetar al instituţiei ce a fost obligată la plata unei anumite sume de bani este o problema de executare a hotărârilor judecătoreşti.

Pe fondul cauzei se consideră că reclamanţii nu se încadrează in prevederile art. 84 alin. (2) din Legea nr. 1/2011. Celelalte categorii de elevi ce beneficiază de gratuitate sunt în afara elevilor orfani cei cu cerinţe educaţionale speciale, cei puşi sub tutelă precum şi cei pentru care s-a instituit o măsură de protecţie specială. Ori tutela minorului se instituie atunci când niciunul dintre părinţi nu îşi mai poate exercita atribuţiile părinteşti deoarece dacă minorul a rămas cu un singur părinte şi acesta îşi poate asuma obligaţiile părinteşti acel părinte exercită de unul singur autoritatea părintească.

De asemenea măsurile de protecţie specială la care se referă alin. (2) al articolului 84 din Legea nr. 1/2011 sunt cele prevăzute de dispoziţiile Legii nr. 272/2004. Şi instituirea acestor măsuri sunt o consecinţă a imposibilităţii, lipsei deficienţei sau a modului abuziv a exercitare a drepturilor şi obligaţiilor părinteşti din partea ambilor părinţi.

De aceea pentru identitate de raţiune cu cele două categorii de elevi despre care s-a făcut vorbire, respectiv cei pentru care s-a instituit o măsură de protecţie specială, în condiţiile legii sau tutela, categoria elevilor orfani din alin. (2) al art. 84 este circumscrisă doar la acei elevi ce sunt lipsiţi total de sprijinul şi ocrotirea părintească urmare a decesului ambilor părinţi.

Prin recursul său Ministerul Transporturilor a solicitat casarea hotărârii atacate şi în rejudecare să se dispună respingerea acţiunii reclamanţilor, reiterând în dezvoltarea motivelor sale apărările formulate în faţa instanţei de fond.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare A. în calitate de reprezentantă legală a minorilor B. şi C. a solicitat în principal anularea recursurilor pârâţilor pentru neîncadrarea motivelor invocate în cazurile de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursurilor ca nefondate.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte reţine următoarele:

2.1.1. Recursul Ministerului Transporturilor.

Examinând, cu prioritate, cerinţa achitării taxei de timbru aferente căii de atac exercitate de pârâtul Ministerul Transporturilor, Înalta Curte constată că, în cauză, nu s-a făcut dovada îndeplinirii acestei obligaţii legale.

Potrivit art. 24 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 80/2013 "Recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 RON dacă se invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 din C. proc. civ.

(2) În cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani, recursul se taxează cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 RON; în aceeaşi ipoteză, pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 RON."

În aplicarea normelor anterior menţionate, prin înştiinţarea comunicată recurentului pârât la data de 24 iunie 2021, conform dovezii de înmânare aflată la dosar, Înalta Curte a adus la cunoştinţa părţii obligaţia achitării taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 de RON, aferentă recursului declarat în cauză, obligaţie pe care recurentul nu a îndeplinit-o până la termenul de judecată fixat.

Recurentul a formulat două cereri succesive de reexaminare a taxei de timbru, care au fost respinse prin încheierile pronunţate la data de 15.09.2021 şi la data de 19.01.2022 în dosarele x/2017 şi, respectiv, x/2017/a3.

Conform art. 486 alin. (2) din C. proc. civ., la cererea de recurs se va ataşa dovada achitării taxei de timbru, iar alin. (3) al aceluiaşi articol stabileşte că această cerinţă este prevăzută sub sancţiunea nulităţii.

Întrucât nici după finalizarea acestor proceduri recurentul nu şi-a îndeplinit obligaţia de a achita taxa judiciară de timbru aferentă demersului său procesual, în temeiul dispoziţiilor art. 486 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va anula recursul declarat de Ministerul Transporturilor împotriva sentinţei civile nr. 3201 din 4 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca netimbrat.

2.1.2. Recursurile Ministerului Educaţiei (fost Ministerul Educaţiei Naţionale), Direcţiei Generale pentru Administrarea Patrimoniului Imobiliar Sector 2 Bucureşti şi Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti.

Instanţa de fond a fost învestită cu controlul de legalitate al refuzului pretins nejustificat al autorităţilor a căror recursuri sunt supuse analizei de faţă de a soluţiona favorabil cererea reclamantei de decontare a contravalorii călătoriilor pentru transportul local de suprafaţă, precum şi pentru cel subteran şi cel feroviar, pentru minorii B. şi C., minori orfani de tată.

În analiza lipsei de legitimare procesual pasive a acestora autorităţi, instanţa de fond a dispus respingerea excepţiei procesuale cu acest obiect în aprecierea generală că în raport de actele normative care s-au succedat, H.G. nr. 309/1996 art. 5 alin. (1) şi (2), Legea nr. 1/2011 (art. 111, 105) toate aceste instituţii publice au calitate procesuală pasivă în cauză, legile mai sus indicate prevăzând obligaţii în sarcina acestora cu privire la decontarea cheltuielilor solicitate de către reclamantă.

Procedând la o reevaluare a acestor excepţii din perspectiva criticilor cu care a fost învestită, instanţa de control judiciar apreciază că au fost respinse nelegal.

Legitimarea procesuală este dată de calitatea de parte în raportul juridic litigios aşa cum este el dedus judecăţii, cum prescrie imperativ art. 36 C. proc. civ. În contenciosul administrativ, legitimarea procesuală este strâns legată de competenţa autorităţii publice chemată în judecată, calitate de parte în raportul juridic litigios presupunând ca drepturile şi obligaţiile ce intră în conţinutul acestuia să se circumscrie competenţei atribuite acestei instituţii publice. Altfel spus, o autoritate publică poate sta în judecată şi poate fi obligată la o anumită conduită din cele prevăzute la art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, numai dacă aceasta se înscrie în competenţele acordate prin lege.

Or, din normele evocate de instanţa de fond nu rezultă că Ministerul Educaţiei (fost Ministerul Educaţiei Naţionale), Direcţia Generală pentru Administrarea Patrimoniului Imobiliar Sector 2 Bucureşti şi Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti ar fi primit competenţe în gestionarea obligaţiei a cărei neîndeplinire se solicită a se sancţiona în prezenta cauză.

Singura menţiune cu privire la Ministerul Învăţământului este aceea de la art. 5 alin. (2) din H.G. nr. 309/1996 prin care i se conferă acestei instituiţii calitatea de ordonator principal de credit în vederea aplicării reducerilor de tarif cu 50% a abonamentelor lunare eliberate elevilor şi studenţilor, precum şi a gratuităţile de transport acordate elevilor şi studenţilor orfani sau proveniţi din casele de copii, pentru transportul local, în comun, de suprafaţă.

Or, calitatea de ordonator principal de credit, pe lângă împrejurarea că vizează numai facilităţile pentru transportul local, în condiţiile în care în cauză nu se reclamă o asemena facilitate, nu este de natură ai conferi legitimare procesuală în prezenta cauză întrucât atribuţiile sale prevăzute de art. 21 din Legea nr. 500/2002, referitoare la repartizarea creditelor către bugetele instituţiilor publice din subordine, privesc o etapă ulterioară a procesului, respectiv cea a executării hotărârii definitive de admitere a acţiunii.

Prin urmare, în mod eronat a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, competeneţele legale ale celor trei instituţii nefiind de natură a le susţine legitimarea procesuală în această cauză.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte, va admite recursurile formulate de pârâţii Direcţia Generală Administrarea Patrimoniului Imobiliar Sector 2 Bucureşti, Inspectoratul Şcolar Bucureşti şi Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 3201 din 4 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, va casa hotărârea în parte, şi rejudecând în aceste limite cauza, va respinge acţiunea formulată în contradictoriu cu părăţii menţionaţi pentru lipsa calităţii procesuale pasive. Va fi anulat ca netimbrat recursul formulat de pârâtul Ministerul Transporturilor. Va menţinută în rest hotărârea atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâţii Direcţia Generală Administrarea Patrimoniului Imobiliar Sector 2 Bucureşti, Inspectoratul Şcolar Bucureşti şi Ministerul Educaţiei Naţionale împotriva sentinţei civile nr. 3201 din 4 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâţilor Direcţia Generală Administrarea Patrimoniului Imobiliar Sector 2 Bucureşti, Inspectoratul Şcolar Bucureşti şi Ministerul Educaţiei Naţionale şi în consecinţă respinge acţiunea formulată de A. în calitate de reprezentantă legală a minorilor B. şi C. împotriva acestor pârâţi ca fiind formulată împotriva unor persoane fără legitimare procesuală pasivă.

Anulează recursul formulat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva aceleaşi sentinţe ca netimbrat.

Menţine în rest hotărârea atacată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 februarie 2022.