Eligibility of partial-time personnel costs under 2013 funding guide and retroactivity of interpretive circulars in EU fund recovery

Şedinţa publică din data de 13 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea de declinare a competenţei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, data de 31.07.2017, sub nr. x/2017, reclamanta Universitatea din Bucureşti a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, anularea Deciziei nr. x/29.03.2017 emisă de Direcţia OIPOCU MEN, prin Comisia de Soluţionare Contestaţii, precum şi anularea titlului de creanţă reprezentat de procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, înregistrat sub nr. x/02.02.2017.

La data de 18 august 2017, pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale a tribunalului.

Prin sentinţa civilă nr. 6628 din data de 7 noiembrie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de necompetenţă materială şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1233 din data de 29 martie 2019, pronunţată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-veche, a respins ca neîntemeiate excepţia de nelegalitate a Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014, precum şi cererea de contencios administrativ formulată de reclamanta Universitatea din Bucureşti, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1233 din 29 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Universitatea din Bucureşti, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. A solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată în sensul anulării Deciziei nr. x/29.03.2017 prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă, precum şi anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, înregistrat sub nr. x/02.02.2017, precum şi exonerarea de la plata creanţei bugetare reţinute în sarcina sa.

În dezvoltarea recursului promovat recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea de fond a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. De asemenea, instanţa de fond a constatat în mod greşit că este nefondată critica sa de nelegalitate întemeiată pe aplicarea greşită de către intimata-pârâtă a prevederilor Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2013.

3.1. Astfel, referitor la soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate invocate cu privire la Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU, a solicitat a se observa că în mod eronat a considerat instanţa de fond că este un act juridic interpretativ al dispoziţiilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii generale punctul 3.1.4 şi că nu întruneşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât nu are aptitudinea juridică de a produce efecte juridice în regim de putere publică. Totodată, instanţa de fond a reţinut Circulara în discuţie, emisă de Autoritatea de Management POSDRU, că face parte integrantă din Contractul de finanţare nr. x/19.05.2014, însă, în opinia recurentei, potrivit art. 9 alin. (2) din C. civ., norma interpretativă are efecte numai pentru viitor.

Aşadar, chiar şi în ipoteza în care această circulară reprezintă o normă interpretativă, deşi reclamanta a susţinut că este un veritabil act administrativ care produce efecte juridice, şi chiar dacă s-a statuat că face corp comun cu contractul de finanţare, ea nu ar putea produce efecte decât pentru viitor.

În plus, în mod eronat a stabilit prima instanţă faptul că această circulară este normă interpretativă, reiterând în acest sens prevederi din Ghidul solicitantului, fără să facă distincţie între Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013 (valabil la momentul aprobării cererii de finanţare) şi Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2014, îmbunătăţit ulterior prin completare, respectiv prin prevederi concrete referitoare la anumite aspecte, printre care şi decontarea cheltuielilor cu salarizarea, aspect de natură a confirma ipoteza recurentei-reclamante în sensul că, potrivit art. 9 alin. (2) din C. civ., norma interpretativă are efecte numai pentru viitor, astfel încât prevederile Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 nu ar fi trebuit să se aplice cu efect retroactiv.

Pe de altă parte a susţinut că, dacă prevederile Ghidului solicitantului - Condiţii generale punctul 3.1.4 erau atât de clare, în sensul specificării modalităţii de calcul a salariilor, astfel încât acestea sunt identice cu prevederile Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014, nu ar mai fi necesară emiterea/adoptarea unui document/normă cu caracter interpretativ, în scopul asigurării unei abordări unitare în procesul de verificare a cererilor de rambursare, astfel cum a reţinut în mod greşit prima instanţă.

În consecinţă, atât intimata-pârâtă, cât şi instanţa de fond, au făcut o greşită interpretare şi aplicare a normelor de drept material cuprinse la art. 9 alin. (2) din C. civ.

3.2. În ceea ce priveşte fondul cauzei şi, implicit, în referire la soluţia de respingere a acţiunii reclamantei Universitatea din Bucureşti ca neîntemeiată, a arătat că, atât la momentul depunerii cererii de finanţare, cât şi la momentul semnării Contractului de finanţare, a existat Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, iar potrivit acestuia bugetul detaliat nu prevedea detalierea numărului de ore prevăzut pentru fiecare angajat în parte. Mai mult, Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013 nu a făcut referire explicită la acea situaţie în care, în cadrul bugetului proiectului detaliat, nu se menţiona în mod clar norma de încadrare (de tipul număr de ore/zi sau număr de ore/lună).

Enunţând prevederile de la pct. 1.3. din capitolul 3.1.4 din Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, a susţinut că în cuprinsul acestuia nu există nicio prevedere care să stabilească necesitatea ca în cererea de finanţare sau în bugetul detaliat al proiectului să se precizeze norma de muncă a expertului sau personalului administrativ/auxiliar şi, cu atât mai puţin, una care să stabilească consecinţa lipsei unei astfel de precizări, deoarece în bugetul detaliat al proiectului nu era prevăzut un tarif orar, singurul cost unitary prevăzut în buget fiind costul lunar.

Aşadar, deşi motivul invocat pentru refuzul rambursării îl constituie prevederile Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2013, cap. 3.1.14, pct. 1.3., intimata-pârâtă nu a făcut aplicarea acestuia ci, în mod incorect, a prevederilor Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2014, făcând o interpretare şi aplicare greşită a normelor de drept material, aspect de natură a atrage incidenţa în speţă a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În fapt, aspectul evidenţiat a fost corectat abia prin Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2014, prin reformularea punctului 3.1.4., în sensul menţionării/explicării cazului în care activitatea zilnică din proiect era efectuată parţial. Acelaşi Ghid al solicitantului - Condiţii generale 2014 arăta şi modalitatea în care decontarea se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luându-se ca punct de referinţă ziua de lucru de 8 ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună, astfel că remuneraţia lunară urmează a fi calculată proporţional, în raport cu timpul lucrat, conform paragrafului nou introdus în cuprinsul aceluiaşi Ghid.

Ca urmare, obligativitatea detalierii numărului de ore şi a tarifului pe oră pentru fiecare sublinie bugetară din cadrul capitolului Resurse Umane a fost prevăzută abia în Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2014, iar această obligativitate a intrat în vigoare odată cu publicarea Instrucţiunii nr. 99/16.09.2014, astfel că, raportat la prevederile din Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, respectiv la motivele concrete care au stat la baza deciziei contestate şi la menţiunile din bugetul proiectului şi din contractele individuale de muncă încheiate, a solicitat recurenta-reclamantă să se constate că pârâta a respins în mod nelegal cheltuielile aferente retribuţiei cuvenite personalului implicat în implementarea proiectului, deoarece justificarea potrivit căreia aceste cheltuieli ar fi depăşit tariful orar din cadrul bugetului detaliat al proiectului nu era corespunzătoare menţiunilor ce rezultă din analiza conţinutului acestui din urmă document, cât şi din interpretarea prevederilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013.

Faţă de considerentele arătate, a concluzionat că instanţa de fond nu a reţinut în mod corect aspectele evidenţiate de reclamantă, nefăcând distincţie între prevederile celor două ghiduri ale solicitantului, limitându-se să reţină doar faptul că "prevederile Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU au fost emise pentru a se asigura o interpretare unitară a prevederilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii generale punctul 3.1.4".

În fine, instanţa de fond nu a ţinut cont nici de faptul că, în conformitate cu prevederile Contractului de finanţare nr. x/19.05.2014, art. 6 lit. b) alin. (1) şi alin. (3), pârâta avea obligaţia de a informa beneficiarul, în termen de 5 zile de la emiterea unei decizii care poate afecta implementarea proiectului, precum şi de a informa beneficiarul finanţării cu privire la rapoartele, concluziile şi recomandările care au impact asupra proiectului acestuia, formulate de către Comisia Europeană şi orice altă autoritate competentă. Totodată, prima instanţă a considerat în mod eronat că aplicarea pro ratei la cheltuielile cu serviciile de audit a fost corectă deoarece aceste cheltuieli au fost declarate eligibile de către auditorul extern contactat de beneficiar.

3.3. Cât priveşte reţinerea primei instanţe în sensul că în mod corect a făcut intimata-pârâtă aplicarea principiului proporţionalităţii sancţiunii, recurenta-reclamantă a făcut referire la argumentele reţinute de instanţa de fond sub acest aspect şi a susţinut că, în lipsa unei prevederi clare şi concise în Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, valabil la data aprobării cererii de finanţare, adică a existenţei unei norme cu caracter normativ, nu se poate reţine ideea de culpă a Universităţii din Bucureşti, şi, implicit, producerea de nereguli cu ample implicaţii financiare pentru care să fie imperios necesară aplicarea sancţiunii invalidării sumelor solicitate şi acordate.

Pe cale de consecinţă, în considerarea argumentelor prezentate, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, considerând că sentinţa de fond a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în cauză, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, a fost invocată excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor formulate în motivele de casare expres prevăzute în art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., iar pe fond s-a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei de fond. În esenţă, intimata a susţinut că, după cum a reţinut şi instanţa de fond, clauzele contractulae şi dispoziţiile legale în materie permit reverificarea cheltuielilor aprobate iniţial şi recuperarea acestora, în situaţia în care se constată nereguli, considerând că sunt pe deplin aplicabile prevederile art. 10 alin. (3) şi alin. (5) din contractul de finanţare, conform cărora: "Beneficiarul finanţării îşi asumă obligaţia de a restitui sumele plătite necorespunzător, angajându-şi răspunderea patrimonială în aczul săvârşirii unei nereguli". În plus, a susţinut că sunt aplicabile şi prevederile art. 2 alin. (1) lit. u) din acelaşi contract, ale cărui dispoziţii le-a enunţat.

Recurenta-reclamantă Universitatea din Bucureşti a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului ca neîntemeiată, deoarece şi-a întemeiat calea de atac pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dezvoltând critici subsumate acestui motiv de recurs din perspectiva greşitei interpretări şi aplicări a normelor de drept material cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, precum şi prevederile din Legea contenciosului administrativ referitoare la definiţia actului administrativ, respectiv prevederile C. proc. civ. referitoare la norma interpretativă şi efectele sale. Pe fondul recursului a reiterat susţinerile din cererea de recurs şi a solicitat înlăturarea tuturor apărărilor formulate de către intimata-pârâtă.

La termenul de dezbateri din data de 13 ianuarie 2022, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-pârâtă prin întâmpinare, reţinând că recursul recurentei-reclamante se întemeiază pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar motivele dezvoltate în cuprinsul cererii de recurs se încadrează în cazul de casare invocat.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de criticile invocate de recurenta-reclamantă, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., şi de apărările formulate prin întâmpinare de către intimata-pârâtă, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat, pentru considerentele ce succed.

În cadrul criticilor subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit normele de drept material cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, precum şi prevederile din Legea contenciosului administrativ referitoare la definiţia actului administrativ, respectiv prevederile C. proc. civ. referitoare la norma interpretativă şi efectele sale.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, după cum se va arăta în continuare.

Pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reţine că, în fapt, reclamanta Universitatea din Bucureşti a fost beneficiară contractului de finanţare x, alături de Partenerul A. S.R.L., în Proiectul x cu titlul "Istorie digitală şi informatizarea patrimoniului cultural". Prin acest proiect Universitatea din Bucureşti a desfăşurat activităţi referitoare la asigurarea calităţii, adaptării programelor de studii la cerinţele pieţei muncii şi dezvoltării mecanismelor de creştere a accesului la învăţământul superior.

Prin Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU, s-a stabilit, în esenţă, că în urma verificărilor efectuate asupra mai multor cereri de rambursare aferente cererilor de propuneri de proiecte, avizate de către OIR/OI POSDRU în intervalul 01.03.-30.07.2014, în vederea asigurării unei abordări unitare în procesul de verificare a cererilor de rambursare/plată, urmează a implementa soluţionarea speţei identificate în Anexa nr. 1 la Circulara în discuţie.

Astfel, în Anexa nr. 1 s-a prevăzut faptul că: "Nespecificarea în bugetul detaliat al proiectului a numărului de ore/zi pentru sumele alocate funcţiilor din cadrul echipei de implementare conduce la: - în situaţia în care durata muncii nu este prevăzută în cererea de finanţare, în vederea stabilirii eligibilităţii cheltuielilor salariale, se va considera că expertul în cauză este încadrat cu normă întreagă de lucru, respectiv 8 ore/zi, 21 de zile lucrătoare pe lună. În cazul unui contract individual de muncă cu timp parţial, costul orar rezultat prin împărţirea sumei prevăzute în bugetul detaliat la 168 ore/lună, va fi înmulţit cu norma de lucru prevăzută în contractul individual de muncă; - în situaţia în care durata muncii (nr. de ore/zi) este menţionată în secţiuni ale cererii de finanţare/ecxel editabil al bugetului detaliat, eligibilitatea se va stabili luând în calcul durata prevăzută de cererea de finanţare".

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, înregistrat sub nr. x/02.02.2017, întocmit de Organismul Intermediar pentru programul Operaţional Capitol Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale, s-a constatat că plata salariilor la Capitolul Resurse Umane şi a salariilor cu personalul administrativ şi auxiliar s-a efectuat fără respectarea prevederilor din Anexa nr. 1 la Circulara AMPOSDRU nr. 23443 din 04.11.2014, valoarea totală a cheltuielilor de personal, neeligibile în cadrul cererii de rambursare nr. x fiind de 12.532 RON, precum şi faptul că Universitatea din Bucureşti a încheiat contractul de audit financiar nr. x cu S.C. B. S.R.L. şi că, pe parcursul implementării proiectului, au fost identificate de către OI POSDRU MEN cheltuieli neeligibile la Cererea de rambursare nr. x, declarate neeligibile de către auditorul extern contractat de beneficiar, caz în care s-ar impune aplicarea pro ratei la cheltuielile cu serviciile de audit aferente acestei cereri de rambursare, suma considerată cheltuială neeligibilă fiind în acest caz de 2.966,98 RON.

Ca urmare, s-a făcut aplicarea prevederilor cuprinse la punctul D, Rambursarea cheltuielilor, alin. (11), teza a III-a din contractul de finanţare şi s-a dispus aplicarea pro rata la cheltuielile cu serviciile de audit care au fost declarate eligibile de către auditorul extern contractat de beneficiar şi care au fost declarate ulterior neeligibile prin actul administrativ-fiscal contestat în cauză.

Aşadar, demersul judiciar al recurentei-reclamante vizează anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă, înregistrat sub nr. x/02.02.2017, precum şi a Deciziei nr. x/29.03.2017, emisă de Direcţia OIPOCU MEN, prin Comisia de Soluţionare Contestaţii, prin care a fost respinsă contestaţia administrativă formulată de Universitatea din Bucureşti.

5.1. În primul rând, în referire la soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond în mod eronat a considerat că aceasta reprezintă un act juridic interpretativ al dispoziţiilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii generale punctul 3.1.4, criticând sub acest aspect soluţia primei instanţe din perspectiva greşitei interpretări şi aplicări a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, considerând că nu are aptitudinea juridică de a produce efecte juridice în regim de putere publică.

De asemenea, a criticat reţinerea primei instanţe în sensul că actul în discuţie, respectiv Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU, face parte integrantă din Contractul de finanţare nr. x/19.05.2014, reproşând instanţei de fond interpretarea şi aplicarea eronată a normelor de drept material cuprinse la art. 9 alin. (2) din C. civ., conform cărora norma interpretativă are efecte numai pentru viitor.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar reţine că, Circulara în discuţie, nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU, nu este un act administrativ în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci, un act juridic interpretativ al dispoziţiilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii Generale punctul 3.1.4.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este: "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Cu alte cuvinte, actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă făcută în scopul naşterii, modificării sau stingerii raporturilor juridice, a cărei realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului sau constată situaţii juridice reglementate de lege, fiind principala formă juridică a activităţii structurilor administraţiei publice. Însă, este de observat că nu orice manifestare de voinţă reprezintă un act juridic, simpla exprimare a unei opinii din partea unei instituţii publice administrative sau explicitarea, respectiv interpretarea modului de aplicare a unor dispoziţii legale nefiind un act administrativ în accepţiunea textului de lege incident, deoarece în analizarea naturii juridice a actului administrativ esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce acesta în privinţa destinatarilor, iar nu forma sau denumirea.

Din această perspectivă Înalta Curte împărtăşeşte opinia primei instanţe, în sensul că Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 emisă de Autoritatea de Management POSDRU face parte integrantă din Contractul de finanţare nr. x/19.05.2014, ţinând cont de faptul că reproduce în mod fidel prevederile cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii Generale punctul 3.1.4, astfel că efectele juridice pe care le produce aceasta nu se datorează manifestării de voinţă exprimate de emitentul acesteia, ci, se datorează normelor legale cuprinse în contractul de finanţare, care reglementează decontarea cheltuielilor în situaţia în care, aşa cum s-a arătat în precedent, activitatea zilnică este efectuată parţial, în sensul că se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca punct de referinţă ziua de lucru de 8 ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Contractul de finanţare x, înregistrat la OIPOSDRU MEN sub nr. x/19.05.2014, orice modificare a contractului se face cu acordul părţilor prin încheierea unui act adiţional sau aprobarea unei notificări, cu excepţia modificărilor determinate de schimbări în cadrul legislativ, care vor intra în vigoare la data menţionată în actul normativ respectiv. Ca atare, din interpretarea prevederilor menţionate, rezultă că este incident principiul aplicării imediate a legii noi, care presupune că legea nouă se aplică nu numai situaţiilor juridice născute după intrarea sa în vigoare, ci şi efectelor viitoare ale situaţiilor juridice trecute.

Însă, conform principiului amintit, legea nouă nu se aplică situaţiilor juridice definitiv constituite, modificate sau stinse, precum şi efectelor juridice produse de asemenea situaţii juridice, dacă au fost definitiv realizate înainte de intrarea în vigoare a legii noi.

Or, în speţă, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă, contestat în cauză, nu a fost emis ca urmare a aplicării retroactive a Instrucţiunii nr. 99 emisă de AM POSDRU la data de 16.09.2014, având în vedere caracterul interpretativ al acestui act juridic şi prevederile cuprinse la cap. 3.1.4 din Ghidul solicitantului - Condiţii generale - Plafoane maximale de referinţă ale cheltuielilor cu personalul, pct. 1.3., conform cărora: "În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parţial, decontarea se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca referinţă ziua de lucru de 8 ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună".

Autoritatea de Management pentru programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (AM POSDRU), din cadrul Ministerului Fondurilor Europene, a publicat Instrucţiunea nr. 99/16.09.2014 privind reglementarea şi clarificarea modalităţii de interpretare a bugetului detaliat, anexă la contractul de finanţare şi anexele aferente, care reglementează obligativitatea detalierii numărului de ore şi a tarifului pe oră pentru fiecare sublinie bugetară din cadrul capitolului "Resurse Umane", având, ca atare, caracter de normă interpretativă.

În egală măsură, Circulara AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 nu îndeplineşte condiţiile menţionate supra pentru a fi considerată lege nouă şi nu reprezintă temeiul juridic al emiterii Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare înregistrat sub nr. x/02.02.2017, întocmit de către Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale, fiind doar un act interpretativ al dispoziţiilor cuprinse în Ghidul solicitantului - Condiţii Generale punctul 3.1.4, dispoziţii care, potrivit art. 4 din contractul de finanţare amintit, fac parte integrantă din conţinutul contractului încheiat între părţi şi reprezintă temeiul juridic al emiterii actului administrativ contestat.

De altfel, un argument important a fi evidenţiat în acest sens îl reprezintă faptul că în preambulul Circularei în discuţie s-a prevăzut că a fost emisă în scopul asigurării unei abordări unitare în procesul de verificare a cererilor de rambursare/plată, astfel că prin intermediul acesteia nu au fost instituite noi reguli de verificare a cererilor respective, care să dea naştere, să modifice sau să stingă un raport juridic, pentru a se putea susţine cu suficient temei că aceasta ar reprezenta un act juridic administrativ, astfel cum a fost definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte critica privind încălcarea principiului neretroactivităţii legii, reţine Înalta Curte şi faptul că în această materie s-a pronunţat CJUE prin hotărârile date, între altele în cauzele conexate C-260/2014 şi C-261, stabilindu-se că, principiile securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecţii financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc o pretinsă încălcare a unor dispoziţii în materia atribuirii unor contracte de achiziţii publice, cu condiţia să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competenţa instanţei de trimitere, care trebuie să ţină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale.

Totodată, deşi Curtea de Justiţie afirmă principiul neretroactivităţii actelor administrative, nu se interzice aplicarea normelor interpretative ci, dimpotrivă, s-a statuat în sensul că pot exista excepţii atunci când există un motiv temeinic justificat, cum este ipoteza interpretării textului unui act normativ. Aşadar, în cadrul jurisprudenţei sale, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a încuviinţat principiul efectului retroactiv al hotărârilor interpretative în temeiul art. 234 CE, aspect învederat, de altfel, şi de către intimata-pârâtă în cadrul apărărilor formulate în prezenta cauză, susţineri apreciate ca fiind întemeiate în virtutea argumentelor expuse supra.

În egală măsură, instanţa de control judiciar aminteşte că, prin Hotărârea din 26.05.2016, pronunţată în cauzele conexate C260/14 şi 261/14 în procedurile Judeţul Neamţ şi Judeţul Bacău împotriva Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unor derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi, şi a conchis că "domeniul de aplicare a principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice la modul general o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii juridice apărute sub imperiul legii vechi".

În temeiul interpretării date de instanţa uniunii europene, teoria şi practica judiciară naţională au admis că nu numai procedura de control poate fi urmată pe baza legii noi, ci şi constatarea neregulii şi aplicarea corecţiei ar putea fi privite ca un efect în curs a unei situaţii anterioare.

Faţă de aceste considerente, motivul de nelegalitate invocat de recurenta-reclamantă este nefondat, în raport de jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, astfel încât soluţia primei instanţe de respingere ca neîntemeiată a excepţiei de nelegalitate a Circularei AMPOSDRU nr. 23442/04.11.2014 este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a cadrului normativ incident, fiind la adăpost de orice critică formulată de parte din această perspectivă.

În această ordine de idei, Înalta Curte observă şi considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66/2015, de asemenea relevante în prezenta cauză. Astfel fiind, sesizată cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din O.U.G. nr. 66/2011, instanţa de contencios constituţional a constatat că aspectele de drept material, cum ar fi calificarea neregulii şi stabilirea creanţelor bugetare se vor face în temeiul actului normativ în vigoare la data săvârşirii neregulii, potrivit principiului tempus regit actum, aşadar, fără a se putea combina dispoziţiile de drept substanţial din O.G. nr. 79/2003 cu cele ale O.U.G. nr. 66/2011, în vreme ce procedura urmată de organele de control va fi cea reglementată prin actul normativ în vigoare la data efectuării controlului.

5.2. În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de prima instanţă asupra fondului cauzei, recurenta-reclamantă a susţinut interpretarea şi aplicarea greşită de către aceasta a prevederilor Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2013.

În esenţă, partea a susţinut că în Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013 nu există nicio prevedere care să stabilească necesitatea ca în cererea de finanţare sau în bugetul detaliat al proiectului să se precizeze norma de muncă a expertului sau personalului administrativ/auxiliar, astfel că, deşi au fost invocate prevederile Ghidului în discuţie, cap. 3.1.4, pct. 1.3, nu s-a făcut aplicarea acestora, ci, dimpotrivă, a prevederilor Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2014, făcându-se astfel o interpretare şi aplicare greşită a normelor de drept material, aspect de natură a atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Aşadar, în opinia recurentei-reclamante, obligativitatea detalierii numărului de ore şi a tarifului pe oră pentru fiecare sublinie bugetară din cadrul capitolului Resurse Umane a fost prevăzută abia în Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2014, iar această obligativitate a intrat în vigoare odată cu publicarea Instrucţiunii nr. 99/16.09.2014.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat soluţia cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor cuprinse la cap. 3.1.4 din Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013-Plafoanele maximale de referinţă ale cheltuielilor cu personalul, pct. 1.3., conform cărora: "În cazul în care activitatea zilnică este efectuată parţial, decontarea se va determina în baza retribuţiei echivalente pe oră, luând ca referinţă ziua de lucru de 8 ore şi o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună".

Potrivit art. 4 din contractul de finanţare, cheltuielile angajate pe perioada de implementare a proiectului sunt eligibile în condiţiile stabilite de H.G. nr. 759/2007, de Ordinul comun MFP şi MMFPS nr. 1117/2170/2010, de Ghidul solicitantului, de contractul de finanţare în discuţie, de Instrucţiunile AMPOSDRU şi de alte prevederi legale incidente în materie.

În speţă, cum obligaţia de a preciza tariful orar pentru salariaţii din cadrul echipei de management şi din cadrul echipei de implementare era în mod clar şi fără echivoc prevăzută la pct. 1.3. din cap. 3.1.4. din Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, nu se poate susţine cu suficient temei că nu exista nicio prevedere care să stabilească norma de muncă a expertului sau personalului administrativ/auxiliar, cum în mod greşit a arătat recurenta-reclamantă. De altfel, chiar în cuprinsul contractului semnat de părţi este prevăzută obligativitatea respectării prevederilor din Ghidul solicitantului, iar în aplicarea acestora, constatând că reclamanta nu şi-a îndeplinit obligaţiile, instituţia pârâtă a calculat pentru fiecare expert tariful orar prin împărţirea sumei prevăzute în bugetul detaliat la un număr de 168 ore/lună, validând astfel doar suma rezultată prin înmulţirea tarifului orar cu numărul de ore prestate.

Pentru a se proceda în acest sens au fost avute în vedere şi prevederile din Anexa nr. 1 la Circulara AMPOSDRU nr. 23443 din 04.11.2014, conform cărora: "În situaţia în care durata muncii nu este prevăzută în cererea de finanţare, în vederea stabilirii eligibilităţii cheltuielilor salariale, se va considera că expertul în cauză este încadrat cu normă întreagă de lucru, respectiv 8 ore/zi, 21 zile lucrătoare pe lună. În cazul unui contract individual de muncă cu timp parţial, costul orar rezultat prin împărţirea sumei prevăzute în bugetul detaliat la 168 ore/lună, va fi înmulţit cu norma de lucru prevăzută în contractul individual de muncă".

Deoarece la momentul verificărilor efectuate pentru cererile de rambursare nr. x şi nr. 6 au fost invalidate anumite sume pentru salariile plătite experţilor în perioada de referinţă vizată de suspiciunea de neregulă, şi anume mai- august 2014, în mod corect s-a procedat la identificarea cheltuielilor rămase neeligibile.

În acest sens este important a se aminti că principiul de bază al finanţării nerambursabile este acela al rambursării cheltuielilor eligibile efectuate în prealabil de beneficiar, iar beneficiarului i se va acorda finanţarea nerambursabilă în termenii şi în condiţiile stabilite în contractul de finanţare, cheltuielile fiind eligibile dacă se respectă termenii şi condiţiile stabilite.

Astfel, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale şi Ghidul solicitantului 2013-capitolul 3.1.4. Plafoanele maxime de referinţă ale cheltuielilor cu personalul-regulile generale de decontare a cheltuielilor cu personalul, remunerarea maximă lunară are în vedere o medie de 21 de zile lucrătoare pe lună, iar remunerarea maximă zilnică are în vedere ziua de lucru de 8 ore.

Or, cum în contractele individuale de muncă s-a prevăzut o normă parţială de lucru, nu se putea acorda nivelul maxim al remunerării personalului, deoarece din norma de reglementare aferentă anului 2013 rezultă că nivelul maxim al remuneraţiei este aplicabil în cazul în care şi activitatea este prestată integral, cu un contract individual de muncă încheiat pentru 21 de zile lucrătoare pe lună şi o zi de lucru de 8 ore.

Sub acest aspect al considerării ca fiind neeligibile cheltuielile cu personalul, efectuate în implementarea proiectului, în situaţia în care activitatea zilnică este efectuată parţial, este şi Soluţia de unificare a jurisprudenţei la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal adoptată în cadrul Şedinţei din 25 ianuarie 2021.

În fine, în ceea ce priveşte susţinerile recurentei-reclamante referitoare la faptul că nu au fost întocmite informări de către instituţia pârâtă, în termen de 5 zile de la emiterea unei decizii care poate afecta implementarea proiectului, în sensul de a informa beneficiarul finanţării cu privire la rapoartele, concluziile şi recomandările care au impact asupra proiectului acestuia, formulate de către Comisia Europeană şi orice altă autoritate competentă, cu alte cuvinte informări în raport de legislaţia în materie, instanţa de recurs reţine că aceste împrejurări nu au relevanţă sub aspectul existenţei neregulii constatate.

5.3. Recurenta-reclamantă a formulat critici şi în referire la reţinerea primei instanţe în sensul că în cauză pârâta a aplicat în mod corect principiul proporţionalităţii sancţiunii. Astfel, contrar opiniei instanţei de fond, partea a susţinut că ideea de culpă a Universităţii din Bucureşti, respectiv producerea de nereguli cu ample implicaţii financiare, în lipsa unei prevederi clare şi concise în Ghidul solicitantului - Condiţii generale 2013, valabil la data aprobării cererii de finanţare, în speţă a existenţei unei norme cu caracter imperativ, nu poate fi reţinută ideea de culpă şi de neregulă pentru care să fie imperios necesară sancţiunea invalidării sumelor solicitate şi acordate.

Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate susţinerile recurentei-reclamante formulate din această perspectivă.

Ca o primă observaţie, reţine că în cadrul acestui motiv partea nu a invocat critici concrete sub aspectul individualizării sancţiunii, susţinând exclusiv faptul că, aşa cum s-a arătat în precedent, în lipsa unei prevederi clare şi concise în Ghidul solicitantului -Condiţii generale 2013, nu poate fi reţinută ideea de culpă a sa şi, implicit, aceea de neregulă care să determine sancţiunea invalidării sumelor acordate.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, principiul proporţionalităţii presupune că orice măsură administrativă adoptată se impune a fi adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

De asemenea, conform prevederilor art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, "Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia."

Aşadar, principiul proporţionalităţii presupune un raport apreciat ca fiind echilibrat între măsura juridică adoptată, realitatea socială şi scopul legitim urmărit de legiuitor în adoptarea cadrului legislativ în discuţie. De asemenea, şi dreptul Uniunii Europene se referă în art. 5 alin. (4) din Tratatul Uniunii Europene la acest principiu în sensul adecvării deciziilor la scopul legitim urmărit.

De aceea, proporţionalitatea sancţiunilor se apreciază în raport cu un scop legitim bine determinat, a cărei semnificaţie este dată, în speţă, de întregul cadru normativ incident în materie şi nu exclusiv de o prevedere clară şi concisă în cuprinsul Ghidului solicitantului - Condiţii generale 2013, cum în mod greşit susţine recurenta-reclamantă.

Distinct de acest aspect, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula constă în "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". Astfel, obligaţia de restituire sau recuperare a fondurilor există în toate cazurile în care s-au constatat nereguli, fără a fi necesară probarea existenţei sau producerii unui prejudiciu.

Noţiunea de neregulă este definită, de asemenea, în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, dispoziţii care au aplicabilitate directă în legislaţia naţională, ca fiind "orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general".

La rândul său, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în jurisprudenţa sa, a apreciat că "şi abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii" (C-465/10 pct. 47), "statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării" (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind aceea că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obţinut prin comiterea unei nereguli (C-199/03 pct. 15), dar cu aplicarea principiului proporţionalităţii, principiu consacrat de jurisprudenţa acestei curţi şi în mod corect interpretat şi aplicat de către prima instanţă.

În raport de cele arătate, instanţa era obligată să procedeze la cercetarea tipului abaterii şi a gravităţii acesteia. În speţă, echipa de control a constatat existenţa mai multor tipuri de nereguli de natură a justifica corecţia financiară aplicată, astfel cum s-a consemnat în cadrul primelor considerente de la pct. 5 din prezenta decizie, care au conturat contextul factual al cauzei pendinte, iar în raport de aceste nereguli instanţa de fond a apreciat în mod corect că sancţiunea juridică aplicabilă nu poate consta decât în restituirea sumelor plătite necorespunzător, neputând fi aplicate în acest caz reduceri procentuale sau corecţii financiare, validând, ca atare, raţionamentul pârâtei care a ţinut cont, la momentul stabilirii cuantumului creanţei bugetare afectate de nereguli, de natura şi gravitatea neregulilor constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acestora.

În aceste condiţii, Înalta Curte va respinge şi criticile recurentei-reclamante invocate din perspectiva greşitei aplicări a principiului proporţionalităţii sancţiunii şi va constata că sentinţa instanţei de fond este la adăpost de orice critică ce vizează interpretarea şi aplicarea greşită a normelor legale incidente în materie, demersul părţii fiind, ca urmare, nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Faţă de toate considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care să determine reformarea hotărârii primei instanţe, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă şi, în consecinţă, va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Universitatea din Bucureşti împotriva sentinţei nr. 1233 din 29 martie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 ianuarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.