Incompatibility of public official holding concurrent local council mandate and public employment

Şedinţa publică din data de 10 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş la data de 25 februarie 2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat instanţei să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/12.02.2020, întocmit în lucrarea nr. x/26.04.2017, ca nelegal şi netemeinic, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată pe care le va avansa pentru soluţionarea prezentei cereri.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 31 din 12 iunie 2020 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 31 din 12 iunie 2020 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A..

Recurentul-reclamant a solicitat casarea în tot a sentinţei recurate, cu consecinţa admiterii cererii de anulare a Raportului de evaluare nr. x/12.02.2020, întocmit în lucrarea nr. x/26.04.2017.

În esenţă, a susţinut că starea de incompatibilitate a fost reglementată de legiuitor pentru prevenirea conflictului de interese definit potrivit prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, iar, corelativ, incompatibilitatea reprezintă interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii/atribuţii care prin exercitarea lor simultană ar putea altera obiectivitatea cu care, în speţa de faţă, consilierul local sau funcţionarul public, are obligaţia să-şi, îndeplinească sarcinile de serviciu.

Or, în speţa de faţă, este vorba de încălcarea/neîncălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor funcţionarului public, pornind de la dispoziţiile legale reţinute a fi fost încălcate potrivit raportului de evaluare contestat, art. 94 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, care reglementează incompatibilităţi privind funcţionarii publici.

Pentru a sublinia câteva aspecte care se pot desprinde din prevederile legale incidente în materia incompatibilităţilor şi pe care pârâta sau instanţa de fond nu le-a avut în vedere la întocmirea raportului, respectiv la soluţionarea fondului cererii în anulare, a arătat că potrivit prevederilor art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, funcţia de consilier local este incompatibilă cu "calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

In concluzie, starea de incompatibilitate a consilierului local este prevăzută/reglementată legal doar pentru exercitarea simultană a funcţiei de autoritate publică de consilier local cu cea de funcţionar public în aparatul propriu al aceluiaşi consiliu local (al primarului potrivit actualelor reglementări). Or, ocuparea de către subsemnatul a unei funcţii publice de execuţie în cadrul Primăriei Municipiului Târgu-Mureş, concomitent cu exercitarea calităţii de consilier local al Consilului Local al Comunei Acăţari nu constituie o încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor.

Această teză susţinută de recurent are în vedere, sub aspect formal, faptul că, anterior dobândirii calităţii de funcţionar public, 27.05.2014, deţinea calitatea de consilier local începând cu data de 25.06.2012, motiv pentru care prioritate de aplicare au prevederile din Legea nr. 161/2003, din capitolul incompatibilităţilor care-i vizează pe aleşii locali.

Sub aspect legal, juridic, teza de mai sus se susţine pe prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care definesc conflictul de interese ce se urmăreşte a fi prevenit prin reglementarea incompatibilităţilor.

Or, atât timp cât între Consiliului Local al comunei Acăţari, unde a deţinut calitatea de ales local, şi Primăria municipiului Târgu-Mureş, în cadrul căreia deţine calitatea de funcţionar public, nu există niciun raport de subordonare, apare ca neîntemeiată susţinerea pârâtei în sensul că s-ar fi aflat în stare de incompatibilitate prin exercitarea simultan a celor două funcţii publice, nefiindu-i alterată obiectivitatea în îndeplinirea sarcinilor de serviciu sau a exercitării mandatului de ales local.

Această concluzie se desprinde din situaţia premisă pe care o are în vedere art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, relaţia de subordonare existentă între Consiliul Local, din care face parte alesul local, şi entitatea angajatoare a alesului local aflată în subordinea acestuia, de esenţa regimului incompatibilităţii fiind existenţa unui raport de muncă, indiferent de natura şi denumirea actului ce-i dă naştere, ce impune un regim de subordonare faţă de autoritatea publică locală în care a fost aleasă persoana vizată. Aceste relaţii de subordonare din punct de vedere administrativ şi bugetar constituie finalitatea instituirii stării de incompatibilitate, în reglementarea art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Cu privire la aceste argumente, instanţa de fond a reţinut corect prin sentinţa recurată că "...acele cazuri de incompatibilitate prevăzute de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 au o sferă de cuprindere mai restrânsă decât cea prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 " dar a concluzionat greşit, cu încălcarea prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, că pe de o parte, această sferă de cuprindere mai restrânsă "...nu este de natură să excludă incidenţa acestei din urmă dispoziţii normative, potrivit celor mai sus expuse, art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 neaplicându-se cu prioritate faţă de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 " iar, pe de altă parte, că "...este de observat că legiuitorul nu face vreo distincţie cu privire la natura atribuţiilor pe care trebuie să le îndeplinească persoana în cauză pentru a atrage starea de incompatibilitate sau la existenţa/inexistenţa raportul de subordonare între instituţiile anterior menţionate."

Invocând prevederile art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, recurentul a susţinut că ceea ce nu a avut în vedere nici pârâta şi nici instanţa de fond este că, potrivit prevederilor art. 34 din Legea nr. 188/1999, în vigoare la data de 27.05.2014 "funcţionarii publici pot fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate publică, în condiţiile legii."

Prin urmare, chiar dacă s-ar aprecia că au prioritate de aplicare prevederile din Legea nr. 161/2003 referitoare la incompatibilitatea funcţionarilor publici în detrimentul celor referitoare la incompatibilitatea aleşilor locali sau că, în lipsa unei prevederi legale exprese, nu se poate distinge între o prioritate de aplicare a acestor prevederi, singurul criteriu fiind cel al calităţii/calităţilor pe care o persoană le deţine la un moment dat, raportul de serviciu al reclamantului la data de 23.06.2016, data dobândirii calităţii de consilier local, se impunea a fi suspendat de drept.

Acest aspect rezultă cu certitudine din prevederile exprese ale art. 94 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 188/1999 potrivit cărora "raportul de serviciu se suspendă de drept atunci când funcţionarul public se află în una dintre următoarele situaţii: a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă."

Potrivit prevederilor art. 95 alin. (4) "suspendarea raportului de serviciu se constată în cazurile prevăzute la alin. (1) şi la art. 94 alin. (1), precum şi în alte cazuri reglementate prin legi speciale, respectiv se aprobă în cazul prevăzut la alin. (2), prin act administrativ al persoanei care are competenţa numirii în funcţia publică. "Or, din declaraţiile de avere şi interese depuse de reclamant la Primăria Târgu Mureş, rezultă fără echivoc că acesta a indicat calitatea de ales local în cadrul Consiliului Local al comunei Acăţari.

Dispoziţiile legale precitate invocate îşi găsesc aplicabilitatea în cazul în care un funcţionar public ar fi ales consilier local, ulterior numirii în funcţia publică (moment în care raportul său de serviciu se suspendă de drept). Prin urmare, având în vedere perioada reţinută de pârâtă ca fiind cea în care reclamantul ar fi încălcat regimul incompatibilităţilor, 23.06.2016 (data validării mandatului de consilier local)-29.11.2019 (demisia din funcţia publică de consilier local), rezultă cu certitudine că, începând cu data de 23.06.2016, raportul de serviciu al reclamantului s-ar fi impus a fi suspendat de drept, suspendarea trebuind constatată prin act administrativ al persoanei care are competenţa numirii în funcţia publică. Or, un astfel de act administrativ nu i-a fost adus la cunoştinţă, aspect care în mod greşit a fost apreciat de prima instanţă că nu poate fundamenta concluzia neîncălcării regimului incompatibilităţii.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata ANI a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 19 octombrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 10 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamantul A. a deţinut simultan următoarele funcţii:

- consilier local în cadrul Consiliului Local al comunei Acaţări, judeţul Mureş, în perioada 23.06.2016 (data validării mandatului de consilier local) - 29.11.2019 (demisia înregistrată la Consiliul Local al comunei Acăţari cu nr. x/28.11.2019);

- funcţia de inspector în cadrul UAT municipiul Târgu Mureş, judeţul Mureş, în perioada 27.05.2014 (data emiterii dispoziţiei de numire în funcţia publică nr. 1636/27.05.2014) - până în prezent (potrivit adresei nr. x/10.10.2018 emisă de UAT municipiul Târgu Mureş).

Prin Raportul de evaluare din data de 12.02.2020, emis de pârâtă Agenţia Naţională Pentru Integritate s-a reţinut în sarcina reclamantului starea de incompatibiltate, întrucât simultan cu funcţia de inspector în cadrul Primăriei municipiului Târgu Mureş, a exercitat şi calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Acăţari, judeţul Mureş, în perioada 23.06.2016 (data validării mandatului de consilier local) - 29.11.2019 (demisia înregistrată la Consiliul Local al comunei Acăţari cu nr. x/28.11.2019), încălcând astfel dispoziţiile art. 94 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În acest context, reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportul de evaluare emis de pârâtă Agenţia Naţională Pentru Integritate.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamantul formulând critici din prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocând, în esenţă, faptul că art. 88 alin. (1) lit. c) Legea nr. 161/2003 se referă la situatia exercitării simultane a funcţiei de consilier local cu cea de funcţionar public în aparatul propriu al aceluiaşi consiliu local (al primarului potrivit actualelor reglementări), iar faptul că reclamantul a ocupat o funcţie publică de executie în cadrul Primăriei Municipiului Târgu Mures concomitent cu exercitarea de consilier local al Consiliului local al comunei Acăţari, nu constituie, în opinia sa, o încălcare a regimului incompatibilităţilor, între cele două autorităţi neexistând raport de subordonare, nefiindu-i alterată obiectivitatea în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, precum şi faptul că neemiterea/necomunicarea de către instituţia care are competenta numirii în funcţie a unui act administrativ privind suspendarea de drept a raportului de serviciu a reclamantului are drept consecinţă neîncălcarea de către acesta a regimului incompatibilităţii, critici pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate.

Instanţa de control judiciar aminteşte că prin art. 488 pct. 8 C. proc. civ. sunt vizate situaţiile în care instanţa de fond evocă norme de drept substanţial incidente situaţiei în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate a legii.

Prin reglementarea incompatibilităţilor legiuitorul a urmărit determinarea situaţiilor şi a cazurilor în care un oficial public ocupă mai multe funcţii în acelaşi timp, deşi un atare cumul este fie interzis expres de lege, fie impune abţinerea de la luarea oricărei decizii, în circumstanţele expres arătate.

Astfel, regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcţii publice sau demnităţi publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situaţia incompatibilităţii sau de conflictul de interese în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementari.

Totodată, de esenţa regimului juridic al incompatibilităţilor este caracterul preventiv, astfel că susţinerea sau dovedirea unor aspecte concrete de parţialitate sau opacitate decizională, ori necinste sau coruptibilitate nu reprezintă un element constitutiv al incompatibilităţilor.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 94 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003:

"(1) Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică; (2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, (...)."

Totodată, conform art. 49 din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici "Funcţionarii publici au obligaţia să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii."

Având în vedere aceste dispoziţii legale, precum şi perioada subsecventă datei de 27.05.2014, când a fost emisă dispoziţia de numire în funcţia publică nr. 1636/27.05.2014, Înalta Curte constată că reclamantului îi incumba interdicţia de a desfăşura activităţi remunerate sau neremunerate în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, în această categorie fiind inclus şi Consiliul Local al Comunei Acăţări, în cadrul căruia a fost consilier local în perioada 23.06.2016-29.11.2019.

Aşa fiind, astfel cum în mod corect a reţinut prima instanţă, în cauză este realizată ipoteza legală prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în raport de care calitatea de consilier local în cadrul autorităţii publice locale este incompatibilă cu cea de funcţionar public, prezumţia instituită de legiuitor fiind aceea că o persoană fizică nu poate exercita, concomitent, imparţial, atât funcţia în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice cât şi cea de funcţionar public întrucât se poate ca acesta să nu-şi îndeplinească cu obiectivitate atribuţiile ce-i revin în dubla calitate.

Rezultă, aşadar, că dată fiind natura prezumţiei instituite de legiuitor, simpla realizare a ipotezei legale, aşa cum aceasta este prevăzută în textul legal antereferit, atrage încălcarea regimului incompatibilităţilor şi sancţiunea încetării de drept a mandatului de ales local, potrivit art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003.

Începând cu data emiterii dispoziţiei de numire în funcţia publică nr. 1636/27.05.2014, reclamantului îi incumba obligaţia prevăzută de art. 49 din Legea nr. 188/1999 de a respecta întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii.

În acord cu opinia judecătorului fondului, Înalta Curte observă că legiuitorul nu face vreo distincţie cu privire la natura atribuţiilor pe care trebuie să le îndeplinească persoana în cauză pentru a atrage starea de incompatibilitate sau la existenţa/inexistenţa raportul de subordonare între instituţiile anterior menţionate, astfel că nu pot fi reţinute argumentele recurentului-reclamant, reiterate prin memoriul de recurs, privind imposibilitatea existenţei unei stări de incompatibilitate, ca urmare a dublei sale calităţi, atât timp cât între Consiliului Local al comunei Acăţari, unde a deţinut calitatea de ales local şi Primăria municipiului Târgu Mureş, în cadrul căreia deţine calitatea de funcţionar public, nu există niciun raport de subordonare.

Nici faptul că situaţiile de incompatibilitate prevăzute de art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 - potrivit cărora funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu: calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv - au o sferă de cuprindere mai restrânsă decât cea prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, nu este de natură să excludă incidenţa acestei din urmă dispoziţii normative, potrivit celor anterior reţinute, art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 neaplicându-se cu prioritate faţă de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

În fine, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant avea obligaţia să se conformeze dispoziţiilor legale privind situaţia incompatibilităţii, nesocotirea acestor dispoziţii neputând fi justificată de neemiterea unui act administrativ al persoanei care are competenţa numirii în funcţia publică prin care să se constate suspendarea de drept a raportului de serviciu al reclamantului în temeiul art. 95 alin. (4) din Legea nr. 188/1995, astfel cum a susţinut atât în faţa primei instanţe, cât şi prin memoriul de recurs.

În concluzie, instanţa de control judiciar constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 31 din 12 iunie 2020 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 februarie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.