Sufficiency of summary review for suspension of fiscal orders and jurisdictional analysis in administrative enforcement proceedings

Şedinţa publică din data de 8 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, la data de 17.12.2020, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE - SERVICIUL DE SOLUŢIONARE A CONTESTAŢIILOR şi DIRECŢIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANŢELOR PUBLICE GALAŢI, în temeiul art. 15 din legea nr. 554/2004, raportat la art. 35 alin. (3) din Normele de punere în aplicare a O.G. nr. 94/2011, a formulat cerere de suspendare, solicitând suspendarea executării următoarelor acte emise de către pârâţi:

- Decizia nr. 28/P/30.06.2020 privind soluţionarea contestaţiei formulate de DSM înregistrata la DGRFP Galaţi din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscala sub nr. GLR-RED 12575/22.04.2020 ("Decizia de soluţionare")

- Dispoziţia obligatorie nr. GLRIEF111/10.03.2020 (în continuare "Dispoziţia obligatorie"); până la pronunţarea soluţiei de către instanţa de fond cu privire la cererea de anulare a actelor administrative contestate.

Hotărârea primei instanţe ce face obiectul recursului

Prin sentinţa civilă nr. 7/CA pronunţată în data de 20 ianuarie 2021, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâţii: MINISTERUL FINANŢELOR PUBLICE - SERVICIUL DE SOLUŢIONARE A CONTESTAŢIILOR, şi DIRECŢIA GENERALĂ REGIONALĂ A FINANŢELOR PUBLICE GALAŢI, având ca obiect suspendare executare act administrativ.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii sus - menţionate a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a arătat, în esenţă, că din lecturarea considerentelor sentinţei reiese că, în fapt, instanţa de fond nu a analizat absolut deloc motivele ce fundamentează aparenţa de nelegalitate a actelor sau argumentele invocate de DSM în susţinerea pagubei iminente, concluzia potrivit căreia este necesară antamarea fondului fiind nefundamentată.

Astfel, apreciază că, în condiţiile în care Curtea de Apel Constanţa s-a limitat doar la a enumera argumentele de aparenţă de nelegalitate invocate de DSM, este evidentă lipsa motivării hotărârii atacate, instanţa tratând argumentele sale în mod superficial, fără o reală examinare şi fără a fi analizate în integralitate, chiar şi la nivel de examinare a aparenţei dreptului în favoarea societăţii.

De asemenea, mai susţine recurenta că, deşi instanţa reţine că necompetenţa organului emitent al actului este considerat un motiv de aparenta de nelegalitate a actelor in cauza, Curtea de Apel s-a limitat a retine contradictoriu că "analiza competentei organului fiscal implica analiza structurii capitalului social si a participatiei statului in structura actionariatului DSM. Aceasta analiza conduce la analiza legalităţii inspecţiei fiscale si a deciziei emise si excede analiza sumara a legalităţii actelor fiscale conducând la dezlegarea fondului acţiunii înregistrata pe rolul instanţei, ori in etapa suspendării acest lucru nu este permis", în condiţiile în care pentru stabilirea necompeţentei organelor de control, era necesara doar interpretarea in mod coroborat a prevederilor legale invocate de DSM si aplicarea acestora la situaţia concreta a Societăţii. Având in vedere că legea permite în toate cazurile solicitarea suspendării efectelor unui act administrativ, este evident că indiferent de natura motivelor de nelegalitate, este obligatorie examinarea aparentei justeţei acestora spre a se verifica îndeplinirea cazului bine justificat. Instanţa nu poate respinge cererea pe motiv ca argumentele aduse in susţinerea cazului bine justificat nu ar putea forma obiectul analizei sumare impus de procedura specifica a suspendării efectelor actelor administrative contestate, indiferent de natura acestora. Atâta vreme cat au fost aduse de către recurenta in atenţia instanţei de judecata, constituind esenţa cazului bine justificat, inclusiv argumentele de fond, chiar daca in mod evident, antameaza fondul, trebuiau a fi analizate de către prima instanţa, in limita unui examen al aparentei temeiniciei lor. Mai mult, instanţa fondului nu a procedat deloc la analiza criticilor referitoare la inaplicabilitatea prevederilor O.G. nr. 26/2013, argument central în raport de care a fost solicitata suspendarea efectelor actelor administartive contestate.

Astfel ca, în condiţiile neexaminarii niciunui dintre motivele invocate in susţinerea cazului bine justificat, rezulta lipsa motivării sentinţei sub acest aspect.

In mod similar, cu privire la neîndeplinirea in cauza a condiţiei pagubei iminente, instanţa nu arată motivele pentru care au fost îndepărtate argumentele specifice si probele depuse în acest sens de către DSM.

În concluzie, susţine recurenta că, în condiţiile in care din cuprinsul considerentelor hotărârii atacate reiese clar că instanţa de fond nu a analizat, în concret, niciunul dintre motivele privind aparenta de nelegalitate, ce conduc la concluzia existentei atât a cazului bine justificat cat si a pagubei iminente, limitandu-se, la afirmaţii nergumentate, este lesne de concluzionat in sensul ca hotărârea recurata nu este motivată, astfel că, instanţa de recurs este rugata sa constate incidenţa in cauza a motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin raportare la insuficienta motivare a hotărârii, consecinţa fiind casarea hotărârii recurate in sensul solicitat.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta invocă interpretarea si aplicarea greşita de către instanţa de fond a art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului, cat priveşte determinarea cazului bine justificat, susţinând că, contrar celor reţinute in mod nefondat de prima instanţa, in prezenta cauza sunt suficiente si temeinice indicii privind răsturnarea prezumţiei de legalitate, fara a se analiza, pe fond, conţinutul actelor administrative.

In acest sens, arată că indiciile de nelegalitate privind actele contestate sunt evidente, chiar în urma unei analize sumare, fiind generate pe de o parte de depăşirea competentelor organelor de control economico-financiar, iar pe de altă parte, de constatările nefondate şi eronate ale acestora, consemnate în cuprinsul actelor administrative atacate.

În continuare, recurenta - reclamantă reia prezentarea sumară a viciilor de nelegalitate expuse şi la judecata pe fond a litigiului, în cadrul cererii de suspendare, referitoare la necompetenţa organelor de inspecţie economico - financiară de a efectua controlul în cadrul DSM, la încălcarea dreptului societăţii de a fi informată anterior efectuării inspecţiei economico - financiare, la depăşirea competenţelor legale de către inspectorii economico-financiari, în raport de perioada de verificare ce a făcut obiectul controlului, menţionată în RIEF, respectiv exclusiv anul 2019, inaplicabilitatea O.G. nr. 26/2+15, având în vedere calitatea Ministerului Economiei de acţionar minoritar şi indirect al DSM, existenţa unui act normativ de exceptare implicită de la aplicabilitate O.G. nr. 26/2013, respectiv efectele O.U.G. nr. 73/2018.

Solicită astfel ca instanţa să constate aparenţa de nelegalitate a actelor contestate şi implicit probarea de către societate a aparenţei dreptului în favoarea sa, cu consecinţa răsturnării prezumţiei de legalitate a actelor administrative contestate.

Susţine recurenta că, deşi toate aceste aspecte au fost detalitat prezentate prin cererea de suspendare a efectelor actelor contestate, Curtea de Apel Constanţa nu le-a analizat sub nici un aspect.

Şi în privinţa condiţiei privind paguba iminentă, recurenta susţine interpretarea şi aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Arată astfel că, contrar opiniei instanţei de fond, este lesne de observat faptul că, de vreme ce obligaţiile si masurile stabilite prin actele administrative contestate au efect executoriu de la data comunicării, iar în raport de prevederile art. 24 alin. (1) lit. f) şi art. 25 din O.U.G. nr. 94/2011, in cuprinsul Dispoziţiei obligatorii se menţionează că neaducerea la îndeplinire a măsurii privind obligarea membrilor directoratului DSM Ia prezentarea documentaţiei necesare avizării bugetului de venituri si cheltuieli pentru anul 2020 in termen de 30 de zile de Ia comunicarea actelor contestate, constituie contravenţie si se sancţionează cu amenda intre 30.000 RON si 40.000 RON, Societatea este expusa sancţiunilor contravenţionale, aspect ce nu poate reprezenta doar "o susţinere nedovedita", ci o împrejurare iminentă amenda dispusa urmând a fi executata ca o creanţă fiscală.

Soluţia suspendării Deciziilor contestate se impune cu atât mai mult cu cat, faţă de situaţia de fapt si de drept deduse judecaţii, de dinamica procesului civil dar si de urgenta din speţa, afectarea grava a Societăţii nu se limitează doar la aplicarea amenzii sus-mentionate, ci decurge mai cu seama din modificarea totala si imediata, dar definitiva a modului de desfăşurare a operaţiunilor de către Societate, conform prevederilor O.G. nr. 36/2013, daca instanţele nu vor dispune suspendarea efectelor actelor contestate. Or, aplicabilitatea O.G. nr. 26 are ca si rezultat previzibil., "limitarea si chiar blocarea activităţii Societăţii, sens in care susţine că aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din actul normativ10, potrivit cărora DSM va fi obligată să prezinte Ministerului Finanţelor Publice, în vederea aprobării, după consultarea organizaţiilor sindicale, bugetul de venituri si cheltuieli in termen de 45 de zile de la intrarea in vigoare a legii anuale a bugetului de stat, a determinat deja dificultăţi in ceea ce priveşte stabilirea bugetului de venituri si cheltuieli si întârzieri in procesul de aprobare, urmare a negocierilor ce vor fi purtate cu Sindicatul.

Aplicarea prevederilor art. 7 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, conform cărora prin legea anuala a bugetului de stat urmează a fi stabilite obiectivele de politica salariala in temeiul cărora DSM urmează a-si stabili indicatorii din bugetul de venituri si cheltuieli, presupune stabilirea unor salarii fixe in cadrul Societăţii, la nivelul celor din entităţile publice, iar nu din cadrul principalelor societăţi concurente din România, ceea ce va conduce, în mod evident, la pierderea angajaţilor valoroşi.

Subliniază faptul că aceste niveluri salariate, inferioare celor din cadrul principalilor competitori din piaţa, va trebui sa fie anterior agreate inclusiv de organizaţia sindicală, ceea ce, va genera, indubitabil, întârzieri foarte mari in procesul de aprobare a bugetului de venituri si cheltuieli in cadrul DSM.

Concret, având în vedere că în anul 2020, Societatea a înregistrat pierderi, la acest moment, Societatea se regăseşte in imposibilitatea negocierii pachetelor salariate aferentelor anului 2021, conform Contractului Colectiv de Munca. Aşadar, aplicabilitatea O.G. nr. 26/2013 în anul 2021, va conduce, indubitabil la tensiuni sociale, decapitalizarea societăţii de forţa de muncă specializata, demotivarea si scăderea randamentului/productivităţii personalului activ.

De asemenea, necesitatea aplicării dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din actul normativ ce impune A. ca, pana la aprobarea bugetului de venituri si cheltuieli pentru anul curent, sa poată efectua cheltuieli totale lunare in limita 1/12 din cheltuielile totale aprobate prin bugetele de venituri si cheltuieli ale anului precedent, are următoarele consecinţe grave asupra Societăţii, respectiv:

- imposibilitatea A. de a finaliza procesul de execuţie a navelor maritime in termene rezonabile, aspect ce va conduce, fără echivoc, la încălcarea obligaţiilor contractuale privind livrarea navelor către beneficiari, în cadrul termenelor stabilite in contracte, consecinţa neputând fi alta decât pierderea atât a proiectelor aflate în derulare, precum ş a potenţialelor proiecte, ca urmare a inflexibilităţii ce va caracteriza Societatea în realizarea proiectelor.

Invocă astfel imposibilatea societăţii de a menţine condiţia liniarităţii costurilor în ipoteza bugetului neaprobat, având în vedere că la nivelul societăţii, toate proiectele de construcţie a navelor la nivelul unui an, pot genera variaţii, astfel, orice depăşire a limitei cheltuielilor lunare impusă de art. 8 alin. (1) va trebui aprobată la un nivel stabilit de Ministerul Economiei, în conformitate cu alin. (2) al aceluiaşi articol.

Impunerea unui astfel de nivel de aprobare de către ordonatorul principal de credite conduce la apariţia riscului financiar de întârziere a executării planului de producţie şi la neîndeplinirea obligaţiilor contractuale. Mai mult, societatea poate contracta, pe parcursul derulării contractelor, lucrări adiţionale, ce generează costuri suplimentare care, in conformitate cu prevederile O.G. nr. 26/2013, nu pot fi executate fara aprobarea prealabila ordonatorului de credite.

Concret, susţine că Înalta Curte de Casaţie si Justiţie este rugata sa constate imposibilitatea Societăţii de a menţine cheltuielile din anul 2021 la nivelul de 1/12 din total cheltuielile anului precedent, in condiţiile unui buget încă neaprobat, având in vedere obiectul principal de activitate al societăţii, respectiv proiecte de contructii nave noi, care sunt contractate si aflate in derulare. Aşadar, in cazul aplicării O.G. nr. 26/2013. respectiv regula de 1/12 din cheltuielile anului precedent in cazul unui budget inca neaprobat. DSM se regăseşte in imposibilitatea execuţiei contractelor angajate si aflate in prezent in vigoare, ceea ce conduce la periclitarea activităţii de baza. întârzieri in execuţia planului de producţie, urmarea fiind întârzierile in livrarea navelor si generarea unor daune comerciale majore cu implicaţii imediate in fluxurile de lichidităţi ale Societarii, precum si in rezultatele financiare ale Recurentei. Reiterează că proiectele de construcţie a navelor noi sunt proiecte cu ciclu lung de fabricaţie, respectiv intre 1-2 ani, iar fiecare nava contractata are specificul ei de costuri angajate in planul de producţie, fiind imposibila menţinerea liniarităţii costurilor lunare.

Concluzionând, potenţialul risc financiar este de aproximativ 30-50 milioane de Euro pentru fiecare proiect.

Imposibilitatea A. de a menţine salariile la nivelul anului precedent - conform Contractului Colectiv de Munca de la nivelul societăţii, pachetul salarial negociat intra in vigoare de la 1 martie al anului curent. Având in vedere prevederile art. 8 ale O.G. nr. 26/2013, bugetul lunar depăşeşte bugetul lunii corespondente din anul anterior, lucru interzis de O.G. nr. 26/2013. In ceea ce priveşte nivelul salariilor, negocierile se fac in funcţie de evoluţia salariului la nivel de industrie. In condiţiile in care s-ar aplica in integralitate prevederile O.G. nr. 26/2013, acest lucru ar conduce la imposibilitatea majorării salariilor, ceea ce ar putea conduce la diminuarea semnificativa a forţei de munca calificata din cadrul Societăţii, consecinţa fiind reducerea competitivităţii societăţii pe termen lung si insolventa companiei.

Imposibilitatea A. de a menţine acelaşi număr de angajaţi, in cazul in care se aproba bugetul pe anul curent - categoriile de personal care'se angajează sunt in directa relaţie cu necesarul de activităţi care trebuie onorate in proiectele contractate. In condiţiile aplicării prevederilor O.G. nr. 26/2013, in situaţia bugetului neaprobat, acest lucru ar conduce societatea Ia situaţia contractării de subcontractori, care ar putea genera costuri necontrolat de mari, cu scopul executării contractelor angajate fata de clienţii de nave noi, riscurile financiare in acest caz putând ajunge si la 10 milioane de Euro in anumite situaţii.

Mai susţine, deopotrivă, că aplicarea dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013, ce dispun că la fundamentarea bugetului de venituri si cheltuieli, A. sa aibă in vedere si sa respecte atât politicile Guvernului privind îmbunătăţirea performantelor economico-financiare ale operatorilor economici, cat si obiectivele de politica salariala stabilita prin legea anuala a bugetului de stat, presupun imposibilitatea Societăţii de a se conforma strategici promovate de A. la nivel internaţional, fiind in contradicţie cu dreptul B. de a exercita controlul operaţional al Societăţii, stabilit prin Contractul de asociere.

Mai mult, susţine că necesitatea respectării obiectivelor de politica salariala stabilite prin legea anuala a bugetului de stat conduce la imposibilitatea A. de a concura politicile salariale ale competitorilor privaţi, specializaţi in construcţia navelor maritime din România, iar aplicarea prevederilor art. 9, alin. (2) va determina pierderea forţei de munca, a angajaţilor cheie, a calităţii muncii si in final a profitabilităţii, dar şi atragerea de forţa de munca de înaltă calificare. Totodată, aplicarea acestor dispoziţii, în ipoteza contractării unei comenzi în cursul unui an pentru anul următor, are drept consecinţă denaturarea cheltuielilor bugetare şi imposibilitatea asigurării unei proiecţii financiare corespunzătoare pentru navele în curs de execuţie, riscul financiar constând în blocarea încheierii contractelor de construcţie a navelor.

Solicită astfel a se avea în vedere că obligarea societăţii la respectarea regulilor privind execuţia bugetară prevăzute de art. 10 din O.G nr. 26/2013 presupune imposibilitatea depăşirii bugetului stabilit în vederea suportării cheltuielilor salariale, chiar şi în ipoteza contractării pe parcursul anului a unor proiecte majore, ce presupun suplimentarea forţei de muncă, şi efectuarea cheltuielilor doar în limita veniturilor realizate, aspect greu de închipuit în domeniul construcţiei de nave maritime.

În concluzie, solicită a se constata că DSM la respectarea dispoziţiilor O.G. nr. 26/2013 va avea drept efect pierderea iremediabilă a competivitatii Societăţii pe piaţa construcţiei de nave maritime, consecinţa imediata fiind afectarea grava si iremediabila a acesteia din punct de vedere financiar.

Faţă de aceste considerente, solicită admiterea recursului, consecinţa fiind casarea hotărârii rccurate, iar in rejudecare, instanţa de recurs sa dispună suspendarea executării actelor administrative contestate, pana la la soluţionarea definitiva a cauzei ce arc ca obiect anularea actelor.

Apărările formulate de intimaţi

Prin întâmpinările depuse la dosar, intimaţii-pârâţi Ministerul Finanţelor şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că argumentele recurentei nu sunt de natură să facă dovada îndeplinirii cumulative a celor două condiţii prevăzute de lege şi să înlăture reţinerile instanţei de fond.

Răspunsurile la întâmpinări

Recurenta - reclamantă A. S.A., a formulat Răspunsuri la cele două întâmpinări depuse de intimaţi, în cadrul cărora a solicitat a se constata netemeinicia argumentelor invocate de aceşţia, consecinţa fiind admiterea recursului său şi casarea hotărârii recurate, reluând o parte din argumentele expuse şi în cadrul cererii de recurs, cu privire la îndeplinirea celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ.

Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Faţă de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) şi art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispoziţiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. şi dispoziţiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti, având în vedere şi caracterul urgent al judecăţii unei astfel de cauze, reglementat de dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, prin Rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei din data de 25.05.2021 s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 08 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), instanţa de control judiciar reţine că,

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamantă în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de reclamantă în dovedirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat; prima instanţă reţinând corect situaţia de fapt, în limitele impuse de această procedură şi, totodată, realizând o încadrare juridică adecvată.

Astfel, analizând sentinţa recurată, din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe, de respingere a cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca neîntemeiată, este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale în vigoare, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Verificând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi explică în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut, în final, că cererea de suspendare nu îndeplineşte condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că argumentele recurentei - reclamante, în sensul că instanţa de fond " s-a limitat doar la a enumera argumentele de aparenţă de nelegalitate inovcate de DSM", respectiv " instanţa de fond tratând argumentele DSM în mod superficial, fără o reală examinare şi fără a fi analizate în integraşitate, chiar şi la nivel de examinare a aparenţei dreptului în favoarea Societăţii", nu pot fi reţinute deoarece, pe de o parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, iar pe de altă parte, raportat la faptul că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Dat fiind caracterul sumar al analizei pe care instanţa o poate face în procedura soluţionării cererii de suspendare a actului administrativ, Înalta Curte constată că instanţa de fond a procedat întocmai, analizând actele fiscale ce fac obiectul judecăţii, în limitele prevăzute de normele legale în vigoare. Faptul că instanţa nu a putut analiza toate argumentele formulate de recurenta - reclamantă în dovedirea cazului bine justificat, ci doar pe cele ce permiteau o analiză de suprafaţă, nu înseamnă că hotărârea instanţei este nemotivată.

Astfel cum reiese din conţinutul considerentelor hotărârii recurate, instanţa de fond, în mod judicios şi-a limitat cercetarea doar la acele argumente ce pot fi analizate la nivel de aparenţă, reţinând deopotrivă că instanţele nu examinează în nici un fel împrejurări de drept substanţial.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată este motivată şi nu există contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, prima instanţă motivând în sensul respingerii acţiunii, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Este lesne de observat că prima instanţă a arătat, în considerentele sentinţei recurate, că nu pot fi decelate uşor motivele de nelegalitate a actelor fiscale atacate, care să determine luarea unei măsuri provizorii de suspendare a executării sale, iar în lipsa unor împrejurări care să arunce o îndoială serioasă asupra legalităţii actului, nu poate intra în cercetarea aprofundată a temeiurilor pe care şi-a construit recurenta - reclamantă cazul său bine justificat, nefiind permis, în procedura reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, să se confunde analiza sumară a cererii de suspendare, cu soluţionarea pe fond a cererii în anulare a actului administrativ pretins vătămător pentru titularul acţiunii.

Aşadar, procedura sumară de cercetare a unui act administrativ-fiscal realizată pe baza unei cereri de suspendare a executării se grefează pe analiza în aparenţă a unor motive de nelegalitate a respectivului act, ceea ce nu se confundă cu o cercetare a legalităţii respectivului act administrativ-fiscal.

În cauza de faţă, Înalta Curte constată că sentinţa civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă; lipsa de motivare neputând fi reţinută, raportat la sentinţa atacată, raportat la faptul că instanţa are obligaţia de a răspunde argumentelor esenţiale invocate de părţi, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea.

Reţine Înalta Curte că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

Motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

O hotărâre motivată corespunzător, astfel încât să fie posibilă exercitarea controlului judiciar asupra sa şi să ofere toate garanţiile unui proces echitabil, cu respectarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi ale art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, nu poate fi atinsă de un viciu de nelegalitate rezultat din lipsa unui răspuns la fiecare argument cuprins în cererile părţilor, cât timp raţionamentul logico-juridic s-a format cu luarea în considerare a acestor argumente, chiar şi în condiţiile în care nu s-a referit expres la fiecare dintre ele.

Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

În speţa de faţă, instanţa de control judiciar constată că hotărârea recurată respectă exigenţele impuse de art. art. 425 alin. (1) C. proc. civ., pentru a fi considerată motivată, întrucât, raportat la obiectul cauzei, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se atât la susţinerile părţilor, cât şi la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

O astfel de motivare permite exercitarea controlului ierarhic superior asupra legalităţii sale, asigurând, totodată, garanţiile necesare pentru efectivul acces la justiţie şi pentru evitarea arbitrariului în soluţionarea cauzei.

Prin urmare, din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 6 C. proc. civ., recursul declarat de recurenta - reclamantă este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), criticile recurentei privesc modalitatea de interpretare a condiţiilor prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea suspendării executării unui act administrativ şi de aplicare concretă a acestora în cauza de faţă.

Înalta Curte constată că recursul astfel cum a fost formulat este nefondat, deoarece recurenta reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Cu caracter preliminar, Înalta Curte menţionează că, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond

Văzând dispoziţiile legale mai sus arătate, instanţa de recurs reţine că un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care vor fi îndeplinite cumulativ cele două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat, cele două condiţii determinându-se reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei şi invers.

Analizând susţinerile recurentei - reclamante referitoare la existenţa cazului bine justificat, Înalta Curte constată că prima instanţă, raportându-se la cerinţa neprejudecării fondului, în mod temeinic a realizat doar o cercetare sumară a aparenţei dreptului, analizând actul ce face obiectul suspendării doar sub aspectul existenţei unor indicii ce ar fi putut conduce la concluzia că dispoziţie obligatorie este nelegală, având în vedere tocmai faptul că această condiţie a cazului " bine justificat" presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă, pentru a putea fi identificată cu uşurinţă la nivelul aparenţelor, fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului şi fără a se analiza consecinţele juridice pe care acesta le-a produs.

În ceea ce priveşte posibilitatea suspendării unui act administrativ emis în temeiul unor norme legale, cum este şi cel reprezentat de Dispoziţia obligatorie nr. GLRIEF111/10.03.2020, prin care s-a stabilit în sarcina conducerii societăţii recurente - reclamante obligaţia de a asigura prezentarea documentaţiilor necesare avizării bugetului de venituri şi cheltuieli în anul 2020, conform prevederilor art. 4 alin. (1) lit. b) şi art. 6 alin. (1) din O.G. nr. 26/2013 cu modificările şi completările ulterioare, trebuie amintit că, din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, acesta se bucură de prezumţia de legalitate, fiind executoriu din oficiu, în baza legii şi pentru aplicarea acesteia.

Astfel, existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ. Prin urmare, suspendarea executării actului administrativ constituie o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Pe de altă parte, cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acţiunii în anulare.

În speţă, recurenta reclamantă a invocat în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, necompetenţa organelor de inspecţie economico-financiară de a efectua controlul în cadrul DSM, încălcarea dreptului societăţii de a fi informată anterior efectuării inspectiei economic - financiară, depăşirea competentelor legale de către inspectorii economico-financiari, în raport de perioada de verificare ce a făcut obiectul controlului, mentionată în RIEF, respectiv exclusiv anul 2019, încălcarea dreptului la apărare al societătii cu privire la constatările inspectorilor economico-financiari emiterii actelor administrative.

În acord cu cele reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că, în ceea ce priveşte necompetenţa organului emitent al actului, deşi, acest aspect poate fi verificat pe calea unei cereri de suspendare, în cauza de faţă analiza competenţei organului fiscal implică analiza structurii capitalului social şi a participaţiei statului în structura acţionariatului DSM, aspecte ce excedează acestui cadru procesual, în care instanţa trebuie să se limiteze la analiza unor indicii, la o simplă pipăire a fondului cauzei.

Instanţa de control judiciar apreciază că această analiză ar echivala cu analiza legalităţii inspecţiei economice-financiare şi implicit a actelor administrative contestate, fapt ce ar conduce la dezlegarea fondului cererii de chemare în judecată, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Si în raport de restul motivelor invocate de recurenta reclamantă, Înalta Curte apreciază că analizarea lor pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuţioasă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii dispoziţiei obligatorii. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranşare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004. În esenţă, recurenta - reclamantă a invocat, ca împrejurări de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative a căror suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate ce ar trebui să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, în condiţiile în care existenţa cazului bine justificat nu presupune prezentarea unor dovezi de nelegalitate evidentă, căci o asemenea cerinţă şi interpretare ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

Astfel, în mod corect instanţa de fond a reţinut că motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ.

Mai mult, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 285/CA din 28 decembrie 2021 pronunţată în Dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca fiind nefondată, acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă, prin care a solicitat anularea în tot a Deciziei nr. 28/P/30.06.2020 privind soluţionarea contestaţiei formulate de DSM înregistrată la DGRFP Galaţi din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală sub nr. x/22.04.2020 ("Decizia de soluţionare"), anularea Dispoziţiei obligatorii nr. GLRIEF111/10.03.2020 (în continuare "Dispoziţia obligatorie") şi anularea Raportului de inspecţie economico-financiară nr. GLRIEF110/10.03.2020 (în continuare "RIEF"), primele două acte administrativ-fiscale făcând obiectul prezentei cereri de suspendare.

Deşi nu este definitivă, această soluţie constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Această soluţie dată acţiunii în anularea actului administrativ vine să confirme constatarea primei instanţe, în sensul neîndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa legalităţii actelor fiscale a căror suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, până la soluţionarea recursului.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă, în raport de susţinerile părţilor, a realizat, în limitele învestirii sale, o examinare sumară a situaţiei de fapt şi de drept invocate de reclamantă, pe care le-a considerat, în mod justificat, ca nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare dedusă judecăţii, recurentareclamantă neoferind indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, având în vedere împrejurarea că, în cauză nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului temeinic justificat, instanţa de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speţă.

Prin urmare, prima instanţă a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor Dispoziţiei obligatorii emise de intimata - pârâtă Direcţia Generală a Finanţelor Publice Galaţi.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente, hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de respingere a cererii de suspendare este întemeiată.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A., ca nefondat, sentinţa pronunţată de prima instanţă urmând a fi menţinută, ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 7/CA din 20 ianuarie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 februarie 2022.