Mayor wins annulment of integrity report; dormant-company directorship not incompatible office

Şedinţa publică din data de 03 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 26 februarie 2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/01.02.2019, emis de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 136/CA/2019 - P.I. din 01 octombrie 2019, Curtea de Apel Oradea, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată cererea de contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, fără cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 136/CA/2019 - P.I. din 01 octombrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, rejudecarea cauzei pe fond, cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, reclamantul a susţinut că instanţa de fond nu a avut în vedere la soluţionarea cauzei faptul că, aşa cum rezultă din ansamblul probator administrat în cauză, societatea B. S.R.L. nu a desfăşurat niciun fel de activităţi economice, iar singurele acte de administrare ale acestuia au constat în semnarea declaraţiilor fiscale.

Recurentul-reclamant a învederat că a deţinut doar în mod formal calitatea de administrator al societăţii B. S.R.L., aceasta fiind o firmă fără activitate şi nu pot fi identificate acte de administrare, în sens de acte de comerţ, din partea sa.

Nu în ultimul rând, recurentul-reclamant a arătat că, în condiţiile în care în sarcina sa a fost reţinută savârşirea abaterii disciplinare prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010, în raport de prevederile art. 32 din Legea nr. 176/2010, conform cărora dispoziţiile acestei legi se completează cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, analiza temeiniciei şi legalităţii raportului contestat se impunea a se efectua şi prin prisma prevederilor Legii nr. 188/1999. În consecinţă, instanţa de fond trebuia să analizeze dacă sunt îndeplinite în cauză condiţiile privind atragerea răspunderii administrativ-disciplinară.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs la data de 16 decembrie 2019, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului şi menţinerea ca legală şi temeinică a hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reiterând, în esenţă, apărările formulate în faţa primei instanţe.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Criticile formulate de recurentul-reclamant A., subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., sunt întemeiate.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 21 iunie 2012 (data validării mandatului de primar) - 27 octombrie 2016 (data primirii răspunsului oficial de la ORC), a deţinut şi exercitat funcţia de primar al comunei Tinca, judeţul Bihor, concomitent cu funcţia de administrator în cadrul societăţii B. S.R.L.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora funcţia de primar este incompatibilă cu funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a găsit neîntemeiate criticile de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant, constatând că actul administrativ atacat este temeinic şi legal.

Soluţia pronunţată de către judecătorul fondului nu este împărtăşită de către instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Înalta Curte, în dezacord cu opinia judecătorului fondului, apreciază că, în speţa dedusă judecăţii, simpla deţinere, pur formală, a două funcţii incompatibile, nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate.

Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept ce au incidenţă în cauză, întrucât în procesul de aplicare a dreptului, judecătorul, dar şi alte autorităţi administrative, trebuie să clarifice cu precizie compatibilitatea normei juridice în raport cu o anumită situaţie de fapt.

Din perspectiva acestui scop, interpretul legii trebuie să elucideze sensul exact al normei de drept, pentru a se defini, cu toată precizia, voinţa legiuitorului.

În realizarea interpretării dreptului se utilizează mai multe metode, prin intermediul cărora urmează să se stabilească sensul exact al normei, efectele şi scopul legii din care face parte textul normativ supus interpretării.

Un act normativ are caracter complex, fapt ce impune ca interpretarea să scoată în relief condiţionarea social-istorică a actului normativ, finalităţile pe care le urmăreşte, valorile ocrotite, construcţia sa logică.

În cazul de faţă, se impunea ca prima instanţă să efectueze o interpretare sistematică, subiectam materiae, adică în conformitate cu ansamblul legislativ din care face parte norma interpretată.

Norma interpretată, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) este prevăzută în Legea nr. 161/2003 care a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 şi ansamblul normelor legale conţinute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ.

Raţiunea instituirii regimului incompatibilităţilor este aceea de a preveni apariţia unor situaţii în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcţii de demnitate publică şi în domeniul privat, ar putea influenţa decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competenţelor sale legale.

Înalta Curte arată că numai exercitarea simultană a unei demnităţi publice şi a funcţiei de administrator într-o societate comercială conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor şi condiţiilor care determină corupţia.

De plano, textele legale interpretate fundamentează ideea că exercitarea simultană a celor două funcţii determină starea de incompatibilitate.

Această interpretare a fost confirmată şi de modificarea legislativă intervenită prin adoptarea Legii nr. 87/2017 pentru modificarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, care la art. 4 prevede că "La articolul 87 alin. (1), partea introductivă se modifică şi va avea următorul cuprins:

"ART. 87 - (1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: (…)", precum şi de împrejurarea că în şedinţa Plenului judecătorilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal din data de 22 mai 2017 s-a adoptat o soluţie de principiu pentru unificarea practicii, în sensul că există stare de incompatibilitate între funcţia publică şi calitatea de administrator la o societate comercială, în situaţia exercitării efective a funcţiei de administrator.

În consecinţă, stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă pe baza stării de fapt dovedite în cauză.

Situaţia de fapt probată atestă că societatea unde reclamantul figura ca administrator nu s-a comportat în perioada de referinţă ca o societate viabilă având în vedere că, atât din informaţiile furnizate de ORC Bihor, cât şi din situaţiile financiare anuale conţinând bilanţul precurtat, contul de profit şi pierdere, date informative şi situaţia activelor imobilizate, aferente perioadei 2012 - 2017, rezultă că societatea nu a desfăşurat activităţi comerciale, conforme obiectului de activitate, neînregistrând profit sau pierderi .

Totodată, din coroborarea tuturor înscrisurilor de la dosar nu a rezultat că în perioada 2012 - 2017 firma la care intimatul-reclamant a figurat ca administrator a intrat vreodată în relaţie comercială ori de altă natură cu vreo instituţie publică.

Ca atare, societatea, nedesfăşurând practic activităţi comerciale, mandatul administratorului s-a limitat la semnarea şi depunerea la Administraţia Financiară a situaţiilor financiare, fără ca intimatul-reclamant să săvârşească vreo faptă efectivă de administrare şi de încasare venituri pentru a-i fi conferită calitatea de administrator în sensul avut în vedere de către legiuitor.

Aşa cum s-a arătat şi mai sus, incompatibilităţile reglementate prin Legea nr. 161/2003 instituie o garanţie pentru exercitarea funcţiei publice, în condiţii de imparţialitate şi transparenţă, cu scopul protejării interesului public.

Or, în situaţia în care cele două funcţii nu au fost exercitate simultan, este greşit a se reţine incidenţa cazului de incompatibilitate.

Faptul că intimatul-reclamant doar a semnat şi depus la Administraţia Financiară situaţiile financiare ale societăţii nu conduce la starea de incompatibilitate, pentru că în concret acesta nu a exercitat funcţia de administrator al societăţii.

În raport de circumstanţele factuale ale cauzei, soluţia adoptată de Agenţia Naţională de Integritate şi confirmată de instanţa de fond este excesiv de formalistă şi contrară scopului Legii nr. 161/2003.

Alături de argumentele expuse mai sus se impune a se arăta că în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-au consolidat ca izvor de drept, principiul proporţionalităţii şi cel al prevalenţei substanţei asupra formei.

Prin prisma principiului proporţionalităţii, natura şi severitatea măsurii administrative privind starea de incompatibilitate sunt disproporţionate faţă de scopul legii, fiind astfel încălcat echilibrul rezonabil între situaţia de fapt şi sancţiunile ce urmează a fi suportate.

În cauza prezentă s-a nesocotit şi principiul prevalenţei substanţei asupra formei pentru că autoritatea publică a dispus măsuri de natură a aduce restrângeri drepturilor individuale pe considerente pur formale, care nu sunt dublate de considerente ce ţin de substanţa raporturilor sociale ocrotite prin ansamblul normelor de drept din Legea nr. 161/2003.

În sinteză, prin Legea nr. 161/2003 a fost reglementată interdicţia de a exercita concomitent o funcţie publică şi una în domeniul privat, în vederea asigurării transparenţei funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, cu scopul prevenirii şi sancţionării corupţiei.

Or, faptul că societatea unde reclamantul figura ca administrator nu s-a comportat ca o societate viabilă în perioada cât acesta a îndeplinit funcţia de primar, demonstrează cu elocvenţă că intimatul-reclamant nu a exercitat în fapt şi funcţia de administrator al societăţii B. S.R.L., cu precizarea că nici măcar Agenţia Naţională de Integritate nu a susţinut că societatea ar fi făcut acte sau fapte de comerţ.

Prin prisma stării de fapt concrete dovedite în cauză, Înalta Curte reţine că numai considerente de ordin pur formal, disproporţionate faţă de scopul legii, au determinat formularea de către intimata-pârâtă a concluziei că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate astfel că, în speţă, nu sunt incidente dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Având în vedere că deja s-a constatat că în cauză nu sunt incidente dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care au stat la baza emiterii raportului de evaluare contestat, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor recurentului-reclamant privind neîndeplinirea condiţiilor privind atragerea răspunderii administrativ-disciplinară.

Pentru considerentele expuse, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va admite acţiunea şi va anula Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019, emis de pârâtă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 136/CA/2019 - P.I. din 01 octombrie 2019 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/01.02.2019, emis de pârâtă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 03 februarie 2022.