Illegal expansion of audit scope without notification violating the right of defense in European fund irregularity proceedings

Şedinţa publică din data de 16 decembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins."

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.10.2019, sub nr. x/2019, reclamanta Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM), a chemat în judecată pe pârâţii Ministerului Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor şi Ministerului Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară, solicitând anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.04.2019 (înregistrat la AFM sub nr. x/25.04.2019) privind cheltuielile din cadrul programului RO 06 - "Energie regenerabilă - (RONDINE)", anularea Deciziei nr. 2/CA/27.06.2019 privind soluţionarea contestaţiei formulate de Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva Procesului-verbal Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.04.2019 (înregistrată la AFM sub nr. x/04.07.2019).

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 233 din 10 aprilie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Administraţia Fondului pentru Mediu în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor şi Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 233 din 10 aprilie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Administraţia Fondului pentru Mediu a declarat recurs, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Solicită admiterea recursului, în principal cu consecinţa casării sentinţei recurate şi trimiterii cauzei spre rejudecare, instanţei de fond, iar în subsidiar casarea hotărârii atacate şi rejudecând cauza pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată formulată de Administraţia Fondului pentru Mediu în contradictoriu cu Ministerului Finanţelor Publice - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor şi Ministerului Finanţelor Publice -Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară, pentru următoarele motive:

În primul rând sentinţa civilă nr. 233/10.04.2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, nu cuprinde motivele pe care se sprijină (art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ.)

Astfel, pe fondul cauzei, arată că instanţa nu a luat în considerare niciunul din argumentele indicate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, nefiind deloc analizate susţinerile Administraţiei Fondului pentru Mediu. La o simplă cercetare se poate observa că instanţa de fond s-a limitat la a prelua, cuvânt cu cuvânt apărările intimatei, dând o aparenţă de motivare a hotărârii astfel pronunţate. Chiar dacă instanţa de fond şi-a însuşit întru totul apărările pârâtei, aceasta trebuia să indice, pentru respectarea cerinţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) C. proc. civ., propriile motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Hotărârea instanţei nu cuprinde niciun element care să ilustreze procesele logice de interpretare a legii pe care le presupune aplicarea acesteia la situaţii de fapt concrete.

În al doilea rând, sentinţa civilă recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (8) C. proc. civ.).

Astfel, prin cererea de chemare în judecată recurenta, în conformitate cu prevederile art. 21, alin. (15) din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, a formulat punct de vedere cu privire la proiectul Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind cheltuielile din cadrul programului RO 06 - "Energie regenerabilă - (RONDINE)", finanţat prin Mecanismul Financiar al Spaţiului Economic European 2009-2014, înregistrat sub nr. x la data de 25.04.2019, dată la care acesta a fost înregistrat şi la Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Inspecţie Economico-Financiară, sub nr. x.

Deşi formulat în termenul legal, punctul de vedere nu a fost luat în considerare, fiind emis şi comunicat procesul-verbal în forma finală de către Ministerul Finanţelor Publice, fără a se avea în vedere susţinerile recurentei. Mai mult, prin Decizia nr. 2/CA/27.06.2019, nu s-au avut în vedere cele invocate cu privire la punctul de vedere depus, ci dimpotrivă, s-au invocat textele de lege privind calculul termenelor din care rezultă tocmai că punctul de vedere formulat de recurentă a fost depus în termenul legal.

Astfel, potrivit art. 21, alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, s-a solicitat instanţei de fond să constate că procesul-verbal emis nu cuprinde menţiunea din punctul de vedere, fiind reţinut la pagina 40 că "structura verificată nu a comunicat un punct de vedere faţă de proiectul actului de control, în condiţiile în care, acesta a fost comunicat intimatei în data de 25.04.2019.

Instanţa de fond a reţinut prin sentinţa recurată că nu sunt îndeplinite cumulativ toate cerinţele privind incidenţa sancţiunii nulităţii, lipsind cea de-a treia condiţie, reţinând aceasta că vătămarea a fost înlăturată prin prezentarea punctului de vedere instanţei odată cu cererea de chemare in judecata.

Recurenta mai arată că în mod eronat şi fără respectarea prevederilor legale speciale aplicabile speţei, instanţa de fond a respins acţiunea, în fapt, procesul-verbal contestat fiind întocmit cu încălcarea principiului european al dreptului la apărare. Astfel, ascultarea contribuabilului este obligatorie, în doctrină apreciindu-se cu deplin temei că lipsa dovezii privind ascultarea contribuabilului poate conduce la anularea actului administrativ fiscal.

În aceste condiţii, pentru a se putea considera că beneficiarul acestui drept are posibilitatea de a-şi face cunoscut punctul de vedere în mod util, respectarea dreptului la apărare presupune ca administraţia să ia cunoştinţă, cu toată atenţia necesară, de observaţiile persoanei sau ale întreprinderii vizate.

Tocmai în aplicarea acestor principii dezvoltate la nivel european, în cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011 au fost introduse prevederi referitoare la dreptul la apărare al entităţii controlate.

Faţă de cele arătate, în mod neîntemeiat instanţa de fond a respins criticile recurentei cu privire la legalitatea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Totodată, a sesizat Ministerul Finanţelor Publice cu privire la declanşarea unei misiuni de control, în vederea clarificării din punct de vedere legal a celor reţinute prin Raportul de audit privind derularea activităţilor în vederea documentelor de închidere a Programului RO 06 "Energie Regenerabilă (RONDINEV, prin care s-au identificat cheltuieli neeligibile în sumă de 496.672 RON.

Deşi a arătat instanţei de fond că s-a procedat la efectuarea unui nou control, aceasta reţine, în mod eronat în cuprinsul sentinţei recurate că "structura verificată a avut cunoştinţă ca obiectivul controlului îl constituie verificarea aspectelor notificate de Unitatea de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM, verificările privind în fapt cheltuielile efectuate de AFM prin aplicarea şi calcularea majorărilor salariale ale membrilor echipei de implementare a Programului RO 06 în perioada octombrie 2015- iunie 2017."

Recurenta arată că a sesizat M.F.P clarificarea celor reţinute prin Raportul de audit prin care s-au identificat cheltuieli neeligibile în sumă de 496.672 RON, reţinându-se chiar şi în cuprinsul procesului-verbal că echipa de control a avut ca obiectiv "verificarea aspectelor notificate de către Unitatea de Derulare Programe Internaţionale (UDPI) din cadrul Administraţiei Fondului pentru Mediu prin adresa înregistrată în cadrul UDPI sub nr. x/25.02.2019, în cadrul AFM sub nr. x/25.02.2019 şi la nivelul DGIEF sub nr. x/04.03.2019, în vederea stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli în utilizarea fondurilor europene şi a debitorului. Notificarea are la bază Proiectul Raportului final de audit întocmit de UCAAPI (...)"

Astfel se reţine în cuprinsul deciziei contestate că "echipa de control s-a limitat la efectuarea verificării aspectelor semnalate în cuprinsul suspiciunii de neregulă şi nu a extins verificările aceloraşi aspecte asupra altor cheltuieli efectuate de către operatorul (le program" şi că motivele invocate de subscrisa nu sunt de natură să conducă la anularea constatărilor din procesul-verbal nr. x/25.04.2019.

Urmare sesizării suspiciunii de neregulă, Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară trebuia să analizeze dacă această suspiciune se confirmă sau nu şi nicidecum să demareze o misiune separată.

Instanţa de fond a apreciat, în mod greşit, ca fiind suficient faptul că recurenta a avut cunoştinţă de obiectivul controlului.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, arată că nu au fost analizate susţinerile recurentei privind faptul că în conformitate cu rapoarte de activitate întocmite, membrii grupului au desfăşurat activitate. Astfel, un eventual prejudiciu ar fi trebuit calculat ca diferenţă între valorile rezultate în urma aplicării actelor normative invocate de Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară, si nu declararea ca neeligibilă a întregii sume aferente drepturilor salariale, întrucât într-o astfel de situaţie, munca prestată de către membrii grupului apare ca fiind neremunerată.

Este evident că susţinerea instanţei de fond cum că "din tabelul aflat la filele x, echipa de control a prezentat calculul acesteia, prin identificarea majorărilor salariale care au fost acordate în perioada supusă controlului, respectiv octombrie 2015- iunie 2017", pârâta-intimată apreciind că toate sumele achitate cu titlu de salariu sunt neeligibile.

De asemenea, în martie 2015, Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară a fost sesizată de AFM cu privire la suspiciunea de neregulă privind modalitatea de salarizare a membrilor Grupului de lucru în cadrul Programului R0 06, aceştia beneficiind, din decembrie 2013, de o stimulare financiară orară în funcţie de timpul efectiv alocat activităţii în cadrul UDPI. În urma verificărilor, Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară a constatat că nu se confirmă suspiciunea de neregulă, astfel încât personalul Unităţii de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM a continuat să fie salarizat în acel mod. Era momentul propice ca DGIEF să fi atenţionat AFM cu privire faptul că instituţia, fiind Operator de Program al MF-SEE, salarizarea personalului s-ar realiza conform Legii nr. 490/2004, punct de vedere care este minuţios prezentat în raportul din 2017.

În luna mai a anului 2015 Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern, la solicitarea PNC, a efectuat o misiune de audit pe aspecte privind salarizarea personalului din cadrul Programului, în urma căreia a considerat că Unitatea de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM ar trebui să urmeze una din cele 3 modalităţi de stimulare financiară prevăzută de legislaţia naţională, fiind specificat în minuta şedinţei de conciliere că "salarizarea suplimentară a membrilor echipei Unităţii de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM trebuie să se facă în conformitate cu art. 34 alin. (1) din Legea cadru nr. 284/2010".

Instanţa de fond a omis faptul că Unitatea de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM s-a conformat acestei recomandări şi, din octombrie 2015, salarizarea personalului s-a făcut acordându-se clase de salarizare suplimentare, raportat la numărul de ore lucrate efectiv în cadrul Programului.

Înainte de a implementa Procedura Operaţională nr. 12 rev 2/2015, Unitatea de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM a solicitat Unităţii Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern, Autorităţii de certificare şi plată şi Ministerului Fondurilor Europene, puncte de vedere cu privire la modalitatea de salarizare adoptată.

În cuprinsul procesului-verbal şi a deciziei a căror anulare se solicită se reţine că în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 490/2004, personalul operatorului de program putea beneficia de majorarea salarială numai cu îndeplinirea cumulativă a unor condiţii stabilite de lege.

Instanţa de fond nu a luat în considerare faptul că prevederile art. 2, alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 595/2009 se vor aplica personalului care are atribuţii specifice domeniului gestionării asistenţei financiare nerambursabile comunitare, prevăzute în fişa postului, reprezentând minimum 75% din totalul obiectivelor şi atribuţiilor de serviciu şi pentru îndeplinirea cărora alocă minimum 75% din timpul total alocat îndeplinirii tuturor atribuţiilor de serviciu prevăzute în fişa postului, ori personalul nominalizat în Grupul de lucru era reprezentat de aceiaşi salariaţi ai AFM, astfel încât pentru activitatea prestată în cadrul Programului RO 06, aceştia au încheiat ANEXE la fişele de post, tocmai din motivul că, pentru activitatea principală aferentă funcţiei de bază, salariaţii au semnat fişe de post. Fişa de post este un document anexă la contractul individual de muncă sau la dispoziţia de detaşare, aferentă postului pentru care salariatul a fost încadrat. Anexele la fişele de post sunt documente în baza cărora salariatul îndeplineşte, pe lângă atribuţiile deja stabilite, sarcini suplimentare.

O anexă la fişa postului nu poate cuprinde mai multe atribuţii decât cele prevăzute în fişa postului, adică a funcţiei de bază, astfel încât să se atingă procentul de 75% din totalul atribuţiilor. Este important de reţinut că AFM avea în derulare şi alte Programe, potrivit obiectului de activitate, implementate la nivel naţional, fără ca instituţia să aibă reprezentare locală.

Astfel, condiţia stipulată la art. 2 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 595/2009 nu este îndeplinită, întrucât atribuţiile în cadrul Grupului de lucru nu pot reprezenta un minim de 75% din totalul obiectivelor şi atribuţiilor, iar timpul alocat îndeplinirii sarcinilor în cadrul Programului nu poate reprezenta un minim de 75% din timpul alocat îndeplinirii tuturor atribuţiilor de serviciu. Este adevărat că instituţia a fost desemnată, prin O.U.G. nr. 88/2012, Operator de program pentru domeniul de finanţare: Energie regenerabilă din Mecanismul financiar SEE 2009-2014, acest lucru îndeplinind condiţia impusă de lit. b) pct. 20 al art. 2 alin. (1) din actul normativ mai sus menţionat. Ţinând cont de faptul că H.G. nr. 595/2009 prevede îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, s-a considerat că această modalitate de salarizare nu poate fi aplicată la nivelul AFM.

Astfel, se constată neconcordanţa şi abordarea total diferită a două structuri de audit/control din cadrul aceluiaşi minister:

- În anul 2015 - DGIEF nu a constatat nicio neregulă şi nu a sesizat faptul că ar fi trebuit să se aplice Legea nr. 490/2004, UCAAPI a recomandat aplicarea art. 34 din Legea nr. 284/2010 pentru salarizarea personalului;

- În anul 2017 - DGIEF a constatat că nu a îndeplinit prevederile Legii nr. 490/2004, din considerentele expuse în raport UCAAPI a sesizat că nu au fost îndeplinite şi prevederile O 42/77/2011.

Pentru toate cele arătate în cuprinsul prezentului recurs, solicită admiterea prezentului recurs, în principal cu consecinţa casării sentinţei recurate şi trimiterii cauzei spre rejudecare instanţei de fond, iar în subsidiar casarea hotărârii atacate şi rejudecând cauza pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată formulată de Administraţia Fondului pentru Mediu.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, pentru neîncadrarea criticilor formulate în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului, sentinţa recurată, fiind, în opinia sa, temeinică şi legală.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat, argumentele de ordin critic formulate circumscriindu-se prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 4 august 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 2 decembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, precum şi a probelor administrate în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând cu prioritate excepţia nulităţii recursului, Înalta Curte o apreciază ca fiind neîntemeiată, întrucât criticile recurentei reclamante se circumscriu cazurilor de casare indicate în cuprinsul declaraţiei de recurs, respectiv dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

Procedând la examinarea motivelor de recurs, Înalta Curte reţine că instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu cererea de chemare în judecată, prin care recurenta reclamantă a solicitat:

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.04.2019 (înregistrat la AFM sub nr. x/25.04.2019) privind cheltuielile din cadrul programului RO 06 - "Energie regenerabilă -(RONDINE)";

- anularea Deciziei nr. 2/CA/27.06.2019 privind soluţionarea contestaţiei formulată de Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.04.2019 (înregistrată la AFM sub nr. x/04.07.2019).

S-a arătat în esenţă că actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea legii, întrucât a arătat instanţei că a sesizat Ministerul Finanţelor Publice cu privire la declanşarea unei misiuni de control, în vederea clarificării din punct de vedere legal a celor reţinute prin Raportul de audit privind derularea activităţilor în vederea documentelor de închidere a Programului RO 06 "Energie Regenerabilă (RONDINE)", prin care s-au identificat cheltuieli neeligibile în sumă de 496.672 RON, fiind identificate următoarele constatări cu impact financiar:

"OP Administraţia Fondului pentru Mediu a calculat eronat majorările salariale ale membrilor echipei de implementare a Programului RO 06 conform procedurii proprii (...) fără a lua în considerare prevederile Ordinului nr. 42/77/13.01.2011 al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice."

A solicitat instanţei să constate că prin procesul-verbal nr. x/25.04.2019, intimatele nu au răspuns în sensul confirmării/infirmării sesizării, ci au procedat la efectuarea, în fapt, a unui nou control. Astfel, prin plângerea prealabilă formulată am arătat că obiectivul activităţii de control prevede verificarea existenţei sau nu a suspiciunii de neregulă având ca obiect constatările UCAAPI, urmând a se preciza în concret confirmarea/infirmarea suspiciunii de neregulă transmisă.

De altfel, prin procesul-verbal, deşi se menţionează că echipa de control din cadrul Direcţiei Generală de Inspecţie Economico - Financiară s-a limitat la efectuarea verificării aspectelor semnalate în cuprinsul suspiciunii de neregulă, aceasta a iniţiat, în fapt, un nou control.

Astfel, urmare sesizării suspiciunii de neregulă, Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară urma să analizeze dacă această suspiciune se confirmă sau nu şi nicidecum să demareze o misiune separată.

Consideră că urmare sesizării unei suspiciuni de neregulă, se impune a se preciza în concret dacă aceasta se confirmă/infirmă şi nicidecum să se deducă din concluziile procesului-verbal. Mai mult, nici prin decizia emisă, intimatele nu precizează în concret dacă de confirmă/infirmă suspiciunea sesizată.

Faţă de cele arătate, a solicitat să se constate ca fiind neîntemeiate concluziile intimatelor de la pagina 6 din decizia contestată prin care se afirmă că "din analiza Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.04.2019 rezultă faptul că acesta a fost întocmit cu respectare prevederilor legale aplicabile în speţă", în fapt, acesta fiind emis cu încălcarea prevederilor legale.

Pe fondul cauzei, a învederat instanţei că urmare Raportului de audit privind derularea activităţilor în vederea documentelor de închidere a Programului RO 06 "Energie Regenerabilă (RONDINE)" s-au identificat cheltuieli neeligibile în sumă de 496.672 RON, fiind identificate următoarele constatări cu impact financiar:

"OP Administraţia Fondului pentru Mediu a calculat eronat majorările salariale ale membrilor echipei de implementare a Programului RO 06 conform procedurii proprii (...) fără a lua în considerare prevederile Ordinului nr. 42/77/13.01.2011 al Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice."

Urmare analizei efectuate de către UCAAPI, asupra documentelor justificative şi a operaţiunilor aferente elementelor de cheltuieli incluse în Rapoartele financiare Intermediare nr. 7-12, reprezentând cheltuieli cu salariile pentru perioada 10.2015 -06.2017, Administraţia Fondului pentru Mediu a sesizat Ministerul Finanţelor Publice cu privire la declanşarea unei misiuni de control, în vederea clarificării din punct de vedere legal a celor menţionate.

Deşi urmare sesizării suspiciunii de neregulă, Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară urma să să analizeze dacă această suspiciune se confirmă sau nu, aceasta a demarat o misiune separată, calculând un prejudiciu total de 963.752,00 RON, respectiv contravaloarea totală a salariilor şi a contribuţiilor aferente achitate membrilor echipei Rondine.

Din documentele transmise echipei de control (fişe de post, anexe la fişele de post, pontaje, rapoarte de activitate), se poate observa că personalul nominalizat în Grupul de lucru era reprezentat de aceiaşi salariaţi ai AFM, astfel încât pentru activitatea prestată în cadrai Programului RO 06, aceştia au încheiat ANEXE la fişele de post, tocmai din motivul că, pentru activitatea principală aferentă funcţiei de bază, salariaţii au semnat fişe de post. Fişa de post este un document anexă la contractul individual de muncă sau la dispoziţia de detaşare, aferentă postului pentru care salariatul a fost încadrat. Anexele la fişele de post sunt documente în baza cărora salariatul îndeplineşte, pe lângă atribuţiile deja stabilite, sarcini suplimentare. Astfel, condiţia stipulată la art. 2 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 595/2009 nu este îndeplinită, întrucât atribuţiile în cadrul Grupului de lucru nu pot reprezenta un minim de 75% din TOTALUL obiectivelor şi atribuţiilor, iar timpul alocat îndeplinirii sarcinilor în cadrul Programului nu poate reprezenta un minim de 75% din timpul alocat îndeplinirii tuturor atribuţiilor de serviciu. Ţinând cont de faptul că H.G. nr. 595/2009 prevede îndeplinirea cumulativă a celor doua condiţii, s-a considerat că această modalitate de salarizare nu poate fi aplicată la nivelul AFM.

Tot reprezentanţii Unităţii Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern, în cadrul minutei şedinţei de conciliere, organizată în urma proiectului raportului de audit din 2015, au specificat:,având în vedere că AFM este instituţie publică, reprezentanţii Unităţii Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern la reuniunea de conciliere au arătat că în acest caz salarizarea suplimentară a membrilor echipei Unităţii de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM trebuie să se facă în conformitate cu art. 34 alin. (1) din Legea cadru nr. 284/2010"

Astfel, Unitatea de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM s-a conformat acestei recomandări şi, din octombrie 2015, salarizarea personalului s-a făcut acordându-se clase de salarizare suplimentare, raportat la numărul de ore lucrate efectiv în cadrul Programului.

A menţionat că înainte de a implementa Procedura Operaţională nr. 12 rev 2/2015, Unitatea de Derulare Programe Internaţionale din cadrul AFM a solicitat Unităţii Centrale de Armonizare pentru Auditul Public Intern, Autorităţii de certificare şi plată şi Ministerului Fondurilor Europene, puncte de vedere cu privire la modalitatea de salarizare adoptată. Răspunsurile primite nu lămureau niciunul din aspectele adresate/cerute.

În cuprinsul procesului-verbal şi a deciziei a căror anulare o solicită se reţine că în conformitate cu prevederile art. 2, alin. (1) din Legea nr. 490/2004, personalul operatorului de program putea beneficia de majorarea salarială numai cu îndeplinirea cumulativă a unor condiţii stabilite de lege.

Astfel cum a arătat mai sus, acesta nu se putea implementa, având în vedere că potrivit art. 2, alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 595/2009 prevederile acestuia se vor aplica personalului care are atribuţii specifice domeniului gestionării asistenţei financiare nerambursabile comunitare, prevăzute în fişa postului, reprezentând minimum 75% din totalul obiectivelor şi atribuţiilor de serviciu şi pentru îndeplinirea cărora alocă minimum 75% din timpul total alocat îndeplinirii tuturor atribuţiilor de serviciu prevăzute în fişa postului.

Examinând criticile recurentei-reclamante relative la nemotivarea hotărârii pronunţate de Curtea de Apel, întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că acestea sunt nefondate, neindicându-se de către recurentă în mod punctual fie acele motive străine de natura cauzei care s-ar regăsi în considerentele sentinţei, fie motivele omise de către instanţa de fond în analiza susţinerilor părţilor.

În ceea ce priveşte însă criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte şi le însuşeşte pentru considerentele de fapt şi de drept ce vor fi dezvoltate în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că recurenta reclamantă a sesizat în luna martie 2015 intimata pârâtă MFP - Direcţia generală de inspecţie economico-financiară cu privire la suspiciunea de neregulă privind modalitatea de salarizare a membrilor grupului de lucru din cadrul programului "Energie Regenerabilă (RONDINE)", iar intimata pârâtă a constatat că nu se confirmă suspiciunea de neregulă. Această concluzie a fost stabilită prin procesul-verbal nr. x/6.03.2015, încheiat de intimatul pârât MFP- Direcţia Generală de Inspecţie economico-financiară, care a concluzionat că există bază legală pentru plata din program a personalului AFM implicat în derularea programului, dispoziţii de numire a personalului, acte adiţionale ale contractelor de muncă, anexe la fişele de post, că drepturile salariale se încadrează în limitele bugetului aprobat al programului şi că sumele reprezentând costuri salariale, respectiv stimulentele financiare, nu sunt neeligibile.

În acord cu susţinerile recurentei, Înalta Curte reţine că raportul de audit privind derularea activităţilor în vederea documentelor de închidere a programului "Energie Regenerabilă (RONDINE)" încheiat de către intimata pârâtă în luna mai 2015, prin care s-au identificat cheltuieli neeligibile în sumă de 469.672 RON a fost avut în vedere în mod nelegal la încheierea actelor administrative contestate în cauză.

Astfel, din analiza materialului probator administrat în cauză reiese în mod evident pe de-o parte faptul că recurenta reclamantă a solicitat intimatei pârâte exclusiv clarificarea din punct de vedere legal a celor reţinute prin raportul de audit privind derularea activităţilor în vederea documentelor de închidere a programului "Energie Regenerabilă (RONDINE)" prin care se identificaseră cheltuieli neeligibile în sumă de 469.672 RON, iar pe de altă parte procesul-verbal contestat în cauză nu răspunde acestei solicitări, conţinând alt tip de constatări pe alt tip de cheltuieli.

În acelaşi timp, expunerea preliminară a procesului-verbal nr. x din 25.04.2019 face referire explicită în privinţa obiectivelor de control la verificarea aspectelor notificate de recurenta reclamantă în vederea stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli în utilizarea fondurilor europene şi a debitorului, în condiţiile în care recurenta reclamantă solicitase exclusiv clarificarea unor concluzii reţinute în raportul de audit. Este de menţionat, totodată, faptul că actul administrativ contestat (procesul-verbal 5052/25.04.2019), deşi face trimitere la raportul de audit şi la solicitările recurentei, nu concluzionează în niciun mod în privinţa cererii recurentei în sensul confirmării sau infirmării suspiciunii de neregulă, ci constată ca sumă neeligibilă contravaloarea totală a salariilor şi a contribuţiilor aferente în cuantum de 963.752 RON.

În acest context, în raport de cele reţinute anterior şi având în vedere întregul material probator administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că verificările iniţiale declanşate la solicitarea recurentei reclamante au fost extinse în afara cadrului nelegal, procedându-se la un nou control atât din punct de vedre al obiectivelor, cât şi al temeiurilor legale incidente.

Aşadar, intimata pârâtă a efectuat verificări fără a ţine cont de aspectele semnalate de către recurentă în cuprinsul suspiciunii de neregulă care vizau strict cheltuielile neeligibile în cuantum de 469.672 RON, a stabilit noi obiective ale controlului efectuat fără a aduce la cunoştinţă entităţii controlate aceste obiective şi a apreciat un alt prejudiciu ca suspiciune de neregulă, reprezentând contravaloarea totală a salariilor şi a contribuţiilor aferente achitate membrilor echipei RONDINE.

În această ipoteză, Înalta Curte împărtăşeşte susţinerile recurentei reclamante, potrivit cărora se impunea comunicarea de către intimatele pârâte către recurentă a declanşării unui control cu obiectivele nou-introduse prin procesul-verbal contestat în prezenta cauză, pentru ca entitatea controlată să-şi poată formula apărări potrivit dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 în raport cu noile aspecte de fapt şi de drept ce urmau a fi verificate. Procedând contrar, intimatele pârâte au extins în mod nepermis un control anterior finalizat printr-un act administrativ necontestat, intrat în circuitul civil, fără a respecta dispoziţiile legale anterior menţionate şi încălcând dreptul la apărare al recurentei reclamante.

Constatând că intimatele-pârâte au emis actele administrative contestate nerespectând dreptul recurentei-reclamante de a fi încunoştiinţată de declanşarea controlului, de obiectivele şi modalitatea de desfăşurare a acestuia, Înalta Curte constată că nu se impune analizarea criticilor privind constatările de fond ale actelor administrative deduse judecăţii, în raport de aspectele de fapt şi de drept anterior reţinute, urmând a admite acţiunea reclamantei şi a anula Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.04.2019 şi Decizia nr. 2/CA/27.06.2019.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate

Faţă de aceste considerente şi în raport de prevederile art. 497 din C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului, va admite recursul, va casa sentinţa şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea şi va anula Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.04.2019 şi Decizia nr. 2/CA/27.06.2019 privind soluţionarea contestaţiei formulate de Administraţia Fondului pentru Mediu.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul formulat de reclamanta Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva sentinţei civile nr. 233 din 10 aprilie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamanta Administraţia Fondului pentru Mediu în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor şi Ministerul Finanţelor Publice Direcţia Generală de Inspecţie Economico - Financiară.

Anulează Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/25.04.2019 şi Decizia nr. 2/CA/27.06.2019 privind soluţionarea contestaţiei formulate de Administraţia Fondului pentru Mediu.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 16 decembrie 2021, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.